我国体育行政主体内涵与外延的确认*——基于公共行政的视野

梁国力

(1.广东开放大学， 广东 广州 510091 ；2.广东理工职业学院，广东 广州 510091)

我国体育行政主体内涵与外延的确认*
——基于公共行政的视野

梁国力1,2

(1.广东开放大学， 广东 广州 510091 ；2.广东理工职业学院，广东 广州 510091)

在公共行政改革的背景下，我国体育行政管理改革的实质就是将政府掌握的部分权力和资源转移给社会，这一改革必然影响着体育行政主体的内涵与外延。在对公共行政发展，行政主体、体育行政管理发展变革梳理的基础上，明确了我国体育行政主体内涵，提出体育公共行政权是确定体育行政主体的主要依据，其深刻反映了体育行政分权和体育管理主体多元化的现实。依据内涵界定出了体育行政主体的外延不仅包括作为固有型体育行政主体的各级人民政府、各级体育行政机关及其他行政机构；作为过渡型体育行政主体的法律法规授权的事业单位、体育社团组织；还包括衍生型体育行政主体的社会性体育社团组织。

公共行政；体育行政主体；内涵；外延

改革开放以来，我国体育事业获得了快速发展，体育法制建设也取得了长足进步，特别是以《中华人民共和国体育法》的颁布为标志。只有实施体育法治，我国体育事业才能长久、持续的健康发展。当前体育事业繁荣发展的同时，矛盾、纠纷时有发生，特别是近年发生的“长春亚泰足球俱乐部告中国足协案”，篮球联赛的“凤铝事件”等。这些事件都引起了法学理论界和法律实务界的广泛讨论，讨论的焦点在于这几起案件中行政诉讼被告的确定上，也即体育行政主体的确定问题。这些事件的结果都以法院不受理告终，很显然有违“有权利必有救济”的法律公平原则。随着现代公共行政的发展和行政管理体制的改革，我国社会由一元社会变成了多元社会，体育领域创新体育体制、鼓励社会组织参与体育社会管理和服务，促使体育管理主体由一元变成多元化管理主体。许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着挑战，当理论无法及时有效的指导实践，就显示了自身的滞后性。

1 我国体育行政主体确认的必要性

1.1 公共行政运行机制的变革

1.1.1 传统行政管理的困境：“市场至上论”和“政府至上论”在运行中的缺陷

以亚当思密为代表的“市场至上论”使政府在监管和调控方面存在的缺陷在经济危机中暴漏了出来，随之被凯恩斯主义的 “政府至上论”所取代，西方国家经济经历了一段繁荣发展。国家对社会、经济的干预导致政府成为一个无所不包，无所不管、无所不能的积极的大政府。这种行政极度扩张的局面又导致了政府机构繁多，人员膨胀，运行成本直线上涨。在国家财政危机，管理危机与信任危机的压力下，以英国为代表的西方国家乃至世界范围内陆续掀起了一场全球行政改革的浪潮。

1.1.2 现代公共行政的发展：公共管理主体的多元化

“20世纪70年代末以来的这次重大变革与前一次变革中国家政府的迅速发展和扩张不同。这次恰是国家的退却，是公共治理的市场化和社会化”。政府从众多具体的公共管理事务中退出，分权或还权于企业和社会，发挥非政府组织在社会生活中的作用，从而实现国家主导下的公共治理主体的多元化和治理模式的多元化。西方的这种公共治理理论重新设计了公共行政，为非政府公共组织行使公共管理权提供了理论依据。“现代公共行政的理念就是公共事务的管理权限分散化与管理主体的多元化，不仅政府可以行使公共管理权力，而且其他社会公共机构也应当承担越来越多的公共管理职能。”[1]“政府公共行政是政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理，社会公共行政则是社会性的公共组织对一定领域内社会公共事务所进行的管理。”[1]因此，国家行政不等于公共行政，公共行政包括国家行政和社会公共行政。

我国政府也在不断进行体制改革。“20年来的市场化改革，不但改变了原有的中国经济体制，而且也引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的社会一元化结构，促使国家—社会—市场三元结构模式的初步形成。”[2]政府与社会开始共同管理社会的公共事务，由传统的国家行政，转变为国家行政和社会公共行政并行发展，公共行政管理主体多元化。

1.2 体育行政管理的改革方向：政府体育组织和社会体育组织的共治

我国的体育行政管理体制在上世纪80年代以前可以说是完全的政府管理体制，政府掌握所有的体育资源。为了促进体育事业的发展，体育行政管理体制经历了上世纪80年代中后期和90年代两次大的改革。从集中性的政府管理体制到分散与集中相结合的结合型管理体制，从国家化到社会化。[3]进入21世纪，我国体育行政改革主要在《2001-2010年体育改革与发展刚要》、体育事业发展“十二五”、“十三五”规划的指引下进行的。特别是在十二五、十三五规划中进一步强调了创新体育体制、加快政府职能转变、创新体育社会组织管理。鼓励社会组织参与体育社会管理和服务，把适合由市场和社会承担的体育服务事项，交由具备条件的社会组织和企事业单位承担。体育事业发展“十二五”期间通过了《中国足球协会调整改革方案》，此方案明确和赋予了中国足球协会履行领导和治理中国足球的任务和权力，是管理足球项目的全国性社团法人，是拥有体育公共行政管理权的社会组织。

体育行政改革的实质就是体育权力和资源的让渡，打破体育一元体制管理的格局，形成多元管理主体，促生了政府和社会体育组织共同治理的体育行政管理模式。这一改革必然对体育行政主体的内涵与外延产生影响，为回应这种影响必须明确拥有体育公共行政管理权的各类组织的法律地位，确定体育行政主体。

2 我国体育行政主体内涵的界定

体育行政主体是行政主体的一个分支，研究体育行政主体内涵要依托我国行政主体理论的发展。

2.1 体育行政主体界定的理论基础：我国行政主体理论的发展

在上世纪90年代改革开放初期的行政管理大环境下，法学家罗豪才认为行政主体是指“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。”[4]当时我国学者对行政主体概念的界定有多种，但这些学者基本达成了共识，那就是行政主体必须是拥有国家行政职权，能独立承担责任的组织。然而随着体制改革的深入，国家承担的部分公共管理职能让渡给了非行政组织和社会团体，扩宽了公共行政的范围，传统行政法学已经无法解释这种现象。当前我国法律实务界在依据传统行政主体理论实践时暴漏出了越来越多的问题。这些问题突显了我国行政主体理论已落后于法律实践，阻滞了行政法实务，导致了理论界和实务界对现行行政主体制度的质疑。有些学者认为应该抛弃行政主体理论，重新回到行政组织研究；有些学者认为应在目前的行政主体理论的基础上进行完善，赋予行政主体新的内涵，行政主体可界定为：“享有行政权，以自己的名义行使行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织。这里的行政权不仅指国家行政权，还包括社会公共行政权，行政管理活动不仅包括国家行政管理活动，也包括社会公共行政管理活动。”[5]

在行政的实质发生变化的情况下，调整行政主体的范围显得尤为必要。西方的行政法学界随着社会的变革，早已经将国家行政与社会公共行政一同纳入到了行政法调整的范围。为了完善现行行政主体制度， 1999年我国最高法院通过了《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》，这一解释扩宽了行政诉讼范围，由行政机关延扩为行政机关、法律法规授权组织、具有国家行政管理权的非政府组织和自律组织。[6]根据我国公共行政的发展、中国特色的行政主体理论，以及实务界对行政主体制度的完善，笔者比较认同在原有基础上完善和发展行政主体理论，赋于其新内涵，扩展其外延，以适应现代公共行政的发展及其新形势。

2.2 体育行政主体内涵的界定

在体育法制化的今天，体育行政主体的内涵和范围来自于法律规定，它在行政法和体育法双重规范下实施各种体育管理活动。因此，在对体育行政主体进行界定时要以行政法为基础，即不能超出行政主体范围，又体现出体育管理的特点。前面在对行政主体论述的基础上，笔者认为体育行政主体应界定为：享有国家体育行政权和社会体育公共行政权(指社会性的公共组织对一定领域内的社会体育公共事务进行管理时所实施的管理权)，并以自己的名义进行公共体育行政管理活动，能独立承担行为法律责任的组织。体育行政主体的内涵表现为三个方面，第一，体育行政主体是一种组织，不是个人。作为行政主体的分支，体育行政主体也必须是组织，不能超出母体。第二，体育行政主体是拥有国家体育行政权和社会体育公共行政权，对国家体育事务和社会体育公共活动进行管理的组织。第三，能以自己的名义实施体育行政管理活动并承担独立责任的组织。[7]体育行政主体依托国家授予的体育行政管理权和组织契约给予的内部管理权，就能以自己的名义对外实施行政管理行为。

3 我国体育行政主体外延的确认

“外延是指概念的适用对象，是具有概念所反映的特有属性或本质属性的对象，是概念所指称和表达的对象。”。[8]随着体育管理体制不断变革，体育行政分权导致了体育行政主体多元化，极大地扩张了体育行政主体的外延。根据我国体育行政管理体制变迁脉络和体育行政主体内涵，我国体育行政主体应包括拥有国家体育行政管理权、社会体育公共行政权的各类国家行政组织、事业单位、社会团体、社会中介组织，当这些组织行使体育行政管理权时就成为了真正意义上的体育行政主体，这些体育行政主体的外延分为三大类：固有型行政主体，过渡型行政主体，衍生型行政主体。

3.1 固有型体育行政主体

固有型体育行政主体是指这些行政组织一经成立就拥有国家体育行政职权。因此，固有型体育行政主体主要涵盖各级人民政府、各级人民政府的体育职能部门，即体育行政机关和拥有部分体育行政管理权的行政机关。

“根据宪法的规定，实施国家行政管理是人民政府固有的法定职权，行政机关一经成立，组织法所规定的行政职权随之形成。因此，我国各级人民政府都是行政主体。”《中华人民共和国宪法》第八十九条：国务院行使下列职权……(7)领导和管理……体育和计划生育工作……。第一百零七条：县级以上地方各级人名政府依照法律规定的权限管理本行政区域的……体育事业……发布决定和命令。各级人民政府一经成立就具有国家体育行政管理权，都是体育行政主体。《中华人民共和国体育法》第四条规定：“国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他部门在各自的职权范围内管理体育工作。……县级以上地方各级人民政府体育行政部门……主管本行政区域内的体育工作。”这些法律条款显示我国各级人民政府、各级人民政府体育行政主管部门和其他拥有体育管理职能的行政管理部门都拥有国家体育行政管理权，都是体育行政主体。

3.2 过渡型体育行政主体

我国体育管理体制改革的过程中，为了建立与当前国情相适应的管理体制和管理机构，循序渐进地进行了改革。在这个过程中，产生了一些具有“官”“民”二重性的机构组织，比如，中华全国体育总会、中国奥委会、全国性行业体育协会、全国各单项体育协会以及一些企事业单位等。这些组织在体育管理体制的改革过程中，角色不断变化，但是由于成立时的背景和任务都脱不掉政府色彩，有些是国家体育总局的延伸机构，既具有事业单位性质，又在民政部注册为民间体育社团组织。[9]另外这些组织又在某方面得到法律的授权，实施部分体育行政管理职能，享有部分国家体育行政管理权。过渡性体育行政主体包括：中华全国体育总会、中国奥林匹克委员会、全国单项体育协会、全国性行业体育协会及学校。

中华全国体育总会是全国群众性的体育组织，是最早的体育工作管理机构。其章程第二章业务范围(2)举办和综合举办全国性境内国际比赛和体育运动，显示其拥有体育事业的行政管理权。这些业务范围实质上是通过国家体育局批准和赋予的。

中国奥林匹克委员会是代表中国参加国际奥林匹克事务的唯一组织。《中华人民共和国体育法》第三十八条：“中国奥林匹克委员会是以发展和推动奥林匹克运动为任务的体育组织，代表中国参与国际奥林匹克事务。”以法律的形式明确其体育行政管理权(代表中国参与国际奥林匹克事务，发展推动奥林匹克运动)。

全国单项体育协会是自上而下成立的各单项的群众性体育组织，办事机构是各分属的项目管理中心。另外，我国体育法也以法律的形式授予全国单项体育协会，拥有国家体育行政管理职能。《中华人民共和国体育法》第三十一条：“……全国单项体育竞赛由该项运动的全国性体育协会负责管理。”。第四十一条、第四十九条和第五十条都授予了全国单项体育协会部分体育行政管理权。

全国性行业体育协会是由政府创立或政府倡议，由行业内部的工会组织牵头建立管理着本行业的职工业余体育和竞技体育。早期这些行业体协的组织机构都有相对应的行政级别，经费来源于政府，各项工作的开展在政府主导下进行。随着体制改革的深入，行业体协作为一个独立社团逐渐脱离行业领导，按照社团标准建立。但是由于历史原因，目前行业体协还是具有浓厚的政府色彩，具有明显的“官、民”二重性，例如，火车头体协仍然依靠行政力量开展工作。

学校是我国青少年开展体育教育的主要机构。在我国当前特殊情况下，一般将学校认为是事业单位，它依照我国教育法规条例独立地开展学校的教育工作。[10]《中华人民共和国教育法》第28条规定：“学校及其机构行使下列权利： (二)组织实施教育教学活动”。《学校体育工作条例》：“第六条、学校体育工作在教育行政部门领导下，由学校组织实施……。第七条、学校应当根据教育行政部门的规定，组织实施体育课教学活动……”。这些法条和条例显示学校在开展体育工作中依照教育法和学校体育工作条例，拥有一定的体育行政管理权力，在学校这个范围内是体育工作的开展和管理主体。因此，学校作为事业单位也是体育行政主体。

3.3 衍生型体育行政主体

随着国家体育行政管理体制变革的深入，体育领域出现了多元利益主体，涌现出大量协会组织。这些协会组织依照协会章程和契约获得权力，对协会进行自治管理。对组织内部管理是为了本行业特殊普遍利益而服务，行使的管理权是国家行政权以外的社会公共行政权，笔者把这类组织归为衍生型体育行政主体。

全国性单项体育协会，当它们依据章程和契约赋予的自治权为了本行业特殊普遍利益进行协会管理和协会自律时，行使的就是社会公共行政权，这时全国性单项体育协会属于衍生型体育行政主体。

全国性体育学术社会组织：全国性体育学术社会组织是政府和社会体育工作者的纽带、桥梁，是促进体育科学技术快速发展和普及推广的组织。我国体育学术组织众多，影响比较大的全国性体育学术组织有中国体育科学协会、中国法学协会体育法学研究会等。中国体育科学协会肩负着开展国内外体育学术交流活动；组织开展体育科普活动等以前有政府职能部门承担的任务。中国法学会体育研究会是从事体育法学研究与实践的学术团体，办理中国法学会、国家体育总局等部门委托的相关工作的组织。

全国性单项体育协会和体育学术社会组织，作为体育社团组织，具有公益性，承担着体育管理体制变革前由体育职能部门负责的责任。因此这类组织应作为衍生型体育行政主体纳入进体育行政主体的外延。

4 结束语

当前我国行政已由传统的国家行政转变为社会公共行政和国家行政并行发展，行使行政权主体的范围已经超越传统的国家行政机关。体育领域的行政改革发展更是迅速，很多由国家行使的体育行政管理权已让渡给了非政府组织和社会团体，政府体育组织和社会体育组织共治的模式已经形成。然而行政主体理论的发展相对滞后于行政领域的变革，针对当前体育公共行政已由政府与社会共同承担的现象，而没有对拥有和行使体育公共行政权组织的法律地位进行确认。因此，必须完善和调整行政主体理论，以拥有和行使体育公共行政权为依据确定体育行政主体，确认体育行政主体的内涵和外延，明确各种体育管理主体的法律地位，为体育事业的蓬勃发展提供法治理论保障。

[1] 黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002.57，64

[2] 石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].载政法论坛,2003(4): 59-66

[3] 刘青.体育行政管理新论[M].北京:人民体育出版社,2006.184-195

[4] 罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996.48

[5] 石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].载政法论坛,2003(4):59-66

[6] 江必新.司法解释对行政法学理论的发展[J].中国法学,2001(4):19

[7] 汤喆峰.论我国行政主体制度的法律重构[D].大连：大连海事大学博士论文,2013:13

[8] 蔡菲，姚俊.行政主体内涵与外延之思考[J].法制与社会,2008(6)

[9] 国家体育总局干部培训中心.体育改革实践与战略思考[M].北京:北京体育大学出版社,2005.317-319

[10] 肖林鹏.体育管理学[M].北京：北京师范大学出版社,2011.27-28

Connotations and Denotations of the Sports Administrative Subject in China:From the Perspective of Public Administration

LIANG Guoli1,2

(1.The Open University Of Guang Dong，Guangzhou 510091,China；2.Guangdong Polytechnic Vocational College, Guangzhou 510091,China)

In the context of public administrative reform, the essence of China's sports administration reform is to transfer the part of government sports authority and resources to the community. This reform, to some extent, has an impact on the sports administrators 'connotation and denotation. This paper, based on the analyses of China's public administration development, administration subject, and the sports administration system changes, clearly points out the intension of sports administration subject of our country, and that the sports public administration power is the basis for the determination of the sports administration body. Also it profoundly reflects the decentralization of sports administration and the diversification of its administration body. According to its intension, sports administration body can be extended including not only the governments at all levels, intrinsically as the sports administration body, sports administrative organs at all levels and other administrative organizations but also the organizations and public institutions of sports, authorized by law, as the transitional sports administrative body; it also includes derived sports administrative body, non-profit sports organizations.

public administration; sports administrative body; connotations; denotations

2017-02-05

梁国力(1981-)，男，河南周口人，讲师，硕士

研究方向：体育人文社会学,体育教育训练学

国家社会科学基金项目(13CTY018)；国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(1646SS11054)

G80

A

1007-323X(2017)03-0001-04