塑造我国良好的公共行政伦理气氛

杨振海

内容摘要从伦理行为选择的角度来看，公共行政人员的伦理行为选择与公共行政组织乃至全社会是否存在塑造、支持和鼓励伦理行为的伦理气氛密切相关。结合目前我国公共行政伦理现状，必须从强化伦理教育与培训、深化管理体制改革、完善伦理监督和赏罚回报机制、营造良好的社会环境、加强行政文化建设、加快伦理立法、成立专门的管理和咨询机构等途径来塑造我国良好的公共行政伦理气氛。

关 键 词 塑造 公共行政伦理 气氛 路径依赖

公共行政伦理气氛是组织气氛中的一个重要维度，它是指公共行政人员对于什么行为是符合伦理的、如何解决伦理困境或问题的认知和体验，这种认知会影响个体对待伦理问题的动机、态度、信念和行为倾向，最终影响到公共行政人员和整个组织的伦理行为选择。在当前我国经济社会转型的特殊时期，公共行政组织所处的环境日趋复杂与多变，公共行政人员往往陷入艰难的伦理困境与行为选择。从伦理行为选择的角度来看，公共行政人员的伦理行为选择与公共行政组织乃至全社会是否存在塑造、支持和鼓励伦理行为的伦理气氛密切相关。良好的公共行政伦理气氛可以提升公共行政人员的德性品质，帮助公共行政人员选择符合伦理的行政行为，促进公共行政组织的可持续发展。

一、强化公共行政人员的伦理教育与培训

强化公共行政人员的伦理教育与培训，是塑造公共行政伦理气氛的基础性工作。公共行政伦理教育的意义与目的在于提高公共行政人员的道德认知能力，充分发挥他们的伦理自主性，帮助他们树立正确的公共行政伦理观和为公共利益服务的价值取向，自觉履行公共行政职责，形成内在的约束性机制。

第一，在公共行政组织及其人员中广泛开展行政伦理教育与培训。首先，使公共行政伦理教育、培训法制化。在教育方式上应该灵活多样，可以定期与临时相协调，脱产与在职相结合。同时注意理论联系实际，因地制宜地进行公共行政伦理教育和培训。其次，选取科学的价值观，强化榜样示范。公共行政伦理教育机构和教育者应该选取一些符合公共行政伦理的价值观念来教育广大的公共行政人员，如公正、为民、克己、利他、诚信、廉洁等等。同时要引导普通行政人员向德性品质优秀的榜样学习，强化正面典型的示范诱导作用。再次，将当代的公共行政伦理教育与传统的行政道德教育相结合。在社会转型时期，更应重视加强邓小平理论、“三个代表” 重要思想和科学发展观等与时俱进的先进理论教育，使广大行政人员树立公共行政意识，为重建公共行政伦理奠定扎实的思想基础。

第二，对公共行政人员开展持久而有效的伦理境况处理训练。公共行政人员伦理行为的选择，离不开具体的行政伦理实践。他们所面临的行政伦理问题与建筑设计、外科手术、交通运输等其他问题一样具有动态发展性的特点，在这种动态过程中冲突可能一直存在，矛盾及不确定因素可能时有发生，因而，需要采取富有针对性的模拟伦理境况处理训练，来提高公共行政人员对实际问题的处理能力。

二、深化管理体制改革，完善伦理监督和道德赏罚回报机制

深化管理体制改革、完善伦理监督和道德赏罚回报机制，是塑造我国公共行政伦理气氛的制度保障。邓小平同志曾明确指出:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”［1］也就是说，不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会，而且会使好人失去信念，进而走向恶的边缘，而良好的制度规范有助于弘扬正气，有助于抑恶扬善。

组织制度是公共行政人员个体在其中发挥作用的重要工作环境之一，它对公共行政人员的行为产生重大影响。合理、完善的组织制度应该是行政职责明确，行政权力具有权威性并被合法化合理化地使用，注重各机构部门间的协作，给不同意见者提供合理的表达及建议渠道，同时鼓励公共行政人员踊跃参与决策，并注重行政制度的伦理关怀等。目前在我国经济社会发展转型的特殊时期，深化公共行政组织制度建设与管理体制改革任重道远。我们有必要对公共行政组织及其功能进行重新审视，包括对公共行政组织与组织外主体的关系、公共行政组织之间的关系、不同公共行政组织层级之间的关系等作出必要的调整；对公共行政组织的管理权限、管理职能、管理方式、工作制度，以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作环境、财政预算、行政责任等进行再审视、再定位、再设计、再组合，进而通过新的制度安排，构建有中国特色的公共行政组织与行政管理体制。

完善公共行政伦理监督机制，是健全我国公共行政伦理机制建设的重要内容。公共行政伦理监督就是有关监督主体对公共行政系统运用伦理标准进行评判，促使公共行政系统依照法律和伦理规范管理国家事务、自身事务和社会公共事务的活动。孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［2］公共行政权力缺乏强有力的监督，是导致当前严峻的公共行政伦理失范的重要原因，为此我们必须加强对权力的监督和制约。在监督方式上,要把党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督结合起来,充分发挥各个监督渠道的合力作用。形成监督网络,不断健全和完善有效的监督机制，形成强有力的社会监督体系。在具体操作上,监督的关口要前移,监督的范围要延伸,监督的手段要改进。与此同时，引导社会公众参与公共行政管理也是完善伦理监督机制、优化伦理气氛的有效措施。引导和鼓励社会公众关心并参与有关公共行政管理的讨论和活动，促进社会公众参与公共决策，从而对重大的公共决策产生积极的影响、干预和监督。

我们在制定道德规范时要不断健全赏罚机制和道德回报机制，可以在公共行政人员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，这也是对公共行政人员行为责任或道德品质高低的一种特殊的道德评议和调控方式。对于遵纪守法、履行道德义务和为民办实事的公共行政人员，要予以道义和制度上的双重支持，适时奖励行政道德上的奉献者和牺牲者，不仅给予精神上的褒奖，还应适度地给予物质补偿，即建立健全道德回报机制，实现义与利的对等，把这些道德上的楷模作为榜样予以宣扬和传播。同时对于败德行为的公共行政人员要通过惩罚机制，除了法律和行政制裁外，还要产生相应的道德评判和舆论谴责。

三、营造良好的社会环境，加强行政文化建设

营造良好的社会环境和加强行政文化建设，是塑造我国公共行政伦理气氛的重要条件。行政文化是公共行政人员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感和信仰，包含行政信念、行政价值、行政传统、行政习惯等。加强行政文化建设，是行政体系自身发展的必然要求。行政文化建设的深层作用在于：良好的行政文化能促使和增强公务员的自律意识和抵抗能力。

首先，营造有利于公共行政道德生长和发展的社会环境。公共行政伦理气氛的优化,很大程度上离不开社会风气的好转。公共行政人员在良好的道德氛围的影响和感召下会做出符合道德规范的行为和选择，狄马克在《公共行政》一书中也曾指出：“如果行政者是来自一个尊重公共利益和诚实的社会环境，则他们大多数必然是有公益心和诚实感的，假如缺乏这种环境背景，那就难以对他们做出这种期望。”［3］为此我们必须加强社会风气建设,加强正确的符合公共行政理念的道德价值的传播力度，积极倡导诚实守信、遵章守纪的良好社会风尚,努力增强广大人民群众按章办事的意识和法治观念,通过传播真的认识、善的价值和美的风采，切实营造有利于公共行政道德生长和发展的社会环境。

其次，在行政文化建设中积极倡导现代公共行政理念。“组织中文化和氛围越符合道德规范，个人的信仰和决策行为就越符合道德规范。”［4］为此我们在行政文化建设中，需要积极倡导公正立场、责任意识、服务精神、良心感知、效率观念和法治理念等现代公共行政理念，在公共行政组织中构建以人为本、公平正义、文明和谐的社会主义行政文化。在实际的行政过程中，要求公共行政人员树立顾全大局、忠于职守、诚实守信、公道正派、无私奉献的行政道德观；端正权为民所用、情为民所系、利为民所谋的行政权力观；坚持相信群众、依靠群众、关心群众、服务群众的行政群众观；追求求真务实、开拓创新、雷厉风行、讲求实效的行政效率观。

再次，充分发挥组织领导与高层管理者的榜样示范作用。组织领导的行为是对组织文化最有力的影响，组织领导是最明显的道德责任角色的扮演者。领导的行政意识与行为，对培育支持道德行为的组织文化起着潜在的重要作用。领导与高层管理者要求普通公共行政人员具有一定的道德责任意识，他们自己首先就应该积极倡导并身体力行地参与行政道德文化建设，努力做到言行一致、以身作则，在行动中树立良好的形象，赢得下属信任，并引导其下属也采取同样负责任的行动；同时对下属中符合道德的行为给予公开的奖赏，尤其是对那些敢于公开反对组织内部不道德行为的下属要给予伦理关怀。

四、加快行政伦理立法，成立专门的管理和咨询机构

加快行政伦理立法和成立专门的管理和咨询机构，是塑造我国公共行政伦理气氛的关键因素。公共行政伦理立法是保证公共行政伦理实现和落实的必要措施。伦理立法可以让公共行政人员具有正确的行政道德价值定位和取向，为解决伦理冲突提供法律指导，也为惩罚违背最低道德要求的行政行为提供依据，做到有法可依。

在现代国家中,越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。越是文明发达、法制健全的国家,法律几乎已成了一部伦理规则的汇编。加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。在我国社会转型的复杂时期，社会实践告诫我们，主要依靠道德自律来调控公共行政行为，势必会造成社会和国家治理上的不尽人意。因此，有必要将公共行政道德进行伦理立法，实现对公共行政行为的有效调控。

近年来，我国相继颁布了一系列关于公共行政人员、特别是领导干部的行为规范准则，例如《国务院工作人员守则》、《关于党政机关县(处)级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等。但与西方相比，我国的道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的可操作性的立法来约束公共行政人员的行为，当务之急是应制定与《中华人民共和国公务员法》相配套的具有可操作性的相关实施细则。为此我们要积极借鉴国外的成功经验，对现有伦理规范加以补充、修改、完善，使之形成完整的体系。同时，将那些相对成熟的伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任，只有这样才能保证公共行政伦理规范不被大量破坏。

目前世界上许多国家,不仅对公共行政伦理加以立法,而且还成立了专门的管理和咨询机构，监督与促进行政伦理规范的贯彻落实，促进良好公共行政伦理气氛的形成，如美国的政府伦理办公室。伦理办公室作为贯彻公共行政伦理的独立机构，在负责执行法规，为修改伦理立法、伦理规范和伦理政策提供建议，推动各州行政伦理法规完善，处理日常伦理事务等方面发挥着重要作用。正在起步中的我国公共行政伦理建设，可以从美国等国家的公共行政伦理建设实践经验中获得一些有价值的启示。如设立专门的公共行政伦理的管理与咨询机构——公共行政伦理委员会，可以挂靠各级人大,设专职人员,其主要职责是对公共行政人员进行宣传教育、管理监督和评议咨询，开展公共行政伦理问题研究，分析道德困境，制定伦理规范，传授伦理决策技巧，同时通过多种有效渠道让群众积极参与。为保证它的工作力度和工作效果,可以法律形式(比如制定《公共行政伦理法》)授予它对行政主体的伦理训导权、伦理质询权、伦理鉴定权、伦理警示权、伦理褒扬权以及行政和司法建议权等等。

参考文献：

［1］邓小平文选. 北京：人民出版社，1994:156.

［2］孟德斯鸠. 论法的精神（上）. 北京：商务印书馆，1987:154.

［3］狄马克. 公共行政. 台北：黎明文化事业公司，1974:600.

［4］Ford R. C.、Richardson W. D. Ethical Decision Making：A Review of the Empiricalliterature.Journal of Business Ethics, 1994(13).

编辑杜运泉