公共行政法治化的逻辑理路及制度模式探索

2017-03-29郑永丰

行政与法 2017年3期

摘要：公共行政法治化的一个基本的、内在的逻辑是要求一切的公共行政活动及其行为必须严格地依照相关的法律法规来实施和运作，最终实现公共行政合法化。不过，法治体系与公共行政体系的折冲和碰撞以及公共行政职能的不断嬗变、演化发展及持续扩张，使得这一逻辑理路面临着越来越为严峻的现实挑战。由此，进一步加快落实公共行政的科学化与民主化，从而使专家理性式的合法化与公众参与式的合法化真正同公共行政法治化的政法一致式合法化之间实现同步、统一和对接，最终形成一种多元化的公共行政法治体系的制度模式并使其长效化，就成为一项迫切而艰巨的战略性任务。

关键词：公共行政法治化；科学化；民主化；合法化

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）03-0026-05

收稿日期：2016-10-30

作者简介：郑永丰（1983—），男，辽宁海城人，中共营口市委党校副教育长，讲师，研究方向为科学社会主义。

新时期，公共行政法治化的内在逻辑理路在经济社会发展中面临着来自多方面的严峻挑战。这表明：统筹推进公共行政的科学化、民主化、法治化与合法化，既是当务之急，也具有迫切的现实意义。

一、公共行政法治化的辩证逻辑

自从“法治主义”被逐渐确立并最终成为公共权力实施运作的基本的规范原理、原则理念和制度模式以来，“行政合法性原则”抑或是“法治行政原则”就成为推进和落实公共行政法治化的最强有力的理论来源之一。这一理念主张：一切的公共权力运作及公共行政行为必须严格按照相关的法律法规来推行和实施，其所依之“法”应当符合民主正当性的基本要求，以此使各级政府部门所有的公共行政行为得以遵循“合法性”的规范来推进落实和具体执行。实际上，以“法”的合理性来制约公共行政行为的恣意可能性，从而实现“依法行政”的最终要求及目标，这正是我国加快推进和落实公共行政法治化、着力建设法治型政府的关键所在。同时，推动公共行政法治化的新进程也有助于各级政府部门更好地完成服务型政府、有限型政府和责任型政府的建设目标。不过，随着经济社会的持续快速发展、政府职能转变的不断加快以及法治环境的进一步嬗变，传统意义上的法治行政理念及其制度模式的内在逻辑理路正面临着严峻的挑战。

近年来，公共权力的急剧扩张特别是对行政立法权的最终承认和不断实施使得各种具有公共行政性质的法律法规、规章条例等逐渐成为具体指导公共行政活动的主要原则和依据。由此，立法机关和行政机关原有的权力分配格局一再被突破和改变，从而形成了立法职能不再是专属于立法机关的唯一有效工具的新局面。有数据显示，二战结束后，世界各国立法机关所制定和通过的法律法规的实际数量远远少于行政机关实施和执行的规章条例的实际数量。就我国而言，特殊的国情、民情及文化传统再加上法治建设正处于经济社会大变革的时代新背景下，这不仅使得具有公共行政性质的各类规范在当前的法治体系中愈发显得地位突出和作用独特，也使得各类具有公共行政性质的法律法规、规章条例的设计、制定、推进和实施不可避免地面临着越来越多的对其“合法性”的再审视、再要求等问题。

另外，公共行政职能的不断嬗变、演化发展与持续扩张的新势头使得各类具有公共行政性质的立法工作逐渐成为各级行政机关的日常性事务和基本的行为方式，行政机关因此不再是简单地落实和实施立法机关的相关法律指令，而是更加积极地开展以公共利益为目标导向的公共行政活动。这就意味着传统意义上的以立法权为直接方式来约束和干预行政权的理念已经悄然发生了变化，法治体系对公共行政体系的干涉方式不再是指令式的具体控制，而是转向了更加宽泛性的目标式的引导。因此，从法律的角度来具体判定一种公共行政行为是否“合法”也就变得越来越复杂和难以衡量。换言之，即便是各类公共行政行为在形式上与相关的法律法规要求之间始终保持着高度的一致性，也不能就此认定其在公共行政决策、公共政策目标、公共行政方式、公共政策执行等多个方面就必然具有了某种程度的“合法性”。

二、科学行政、民主行政与依法行政

公共行政法治化的逻辑诉求与现实状况之间的较大差距，意味着中国的法治改革及其依法行政进程必须要以引入新的理念及新的机制为基本的保障举措，以此将公共行政活动及其行为导入到法治化的制度框架之中，并更多地植入合法化的因子。因此，实现公共行政的科学化、民主化与合法化，真正做到科学行政、民主行政和依法行政，并实现三者之间的高度统一化，就成为一项紧迫而艰巨的战略性任务。也就是说，在经济社会环境巨大变迁和公共行政职能不断嬗变的大背景下，我国的法治化进程引入科学行政、民主行政这两大基本理念，将会极大地丰富公共行政合法化的思想，最终实现公共行政法治化的目标。其实，这一理念在《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）等政策文件中已经有所体现。

（一）科学行政：专家理性式的合法化

与立法机关、司法机关相比，行政机关在信息资源和人力资源等方面有着巨大的优势，因而其更能胜任处理比较庞杂的公共事务这一重要职能。其实，发挥行政机关及其专业人才的巨大优势，特别是激发政府公务员的主观能动性，不仅有助于更好地維护公共利益，还能够有效地促进和落实公共行政合法化。这是因为：专家理性式的科学行政过程会使公共行政活动及其行为更多地具有某种程度的合法性。如通过甄别公共行政目标、优选公共行政方案、测评公共行政绩效等多种方式可以提高公共行政活动从决策到实施整个流程的理性化程度，从而提升公共行政行为的合法性。

公共行政活动及其行为的极端复杂性在于：作为政策目标和方案手段的复杂性结合体，其既涉及到“价值理性”又与“工具理性”紧密相连。因此，在性质上判断此种公共行政行为更加偏重于“价值理性”还是“工具理性”，就成为科学行政的首要关注点。也因此，各类专家的知识经验及其具体的运作流程将有助于各级行政机关做出更为理性的价值判断和政策选择，从而极大地促进其公共行政行为的正当性、民主性和合法性。不过，如果只是借助“专家理性”来制定和实施公共行政决策，既不现实又具有极高的风险性。这是因为：由于公共行政系统内的专家始终无法改变“价值冲突技术化”的不良倾向，其主观性偏好不仅会引领甚至会替代立法者或社会公众的集体选择，从而使其个体好恶凌驾于公共利益目标之上，进而严重威胁到公共行政行为的合法性。换言之，“专家理性”在公共行政系统中面临着“滥用”的巨大风险性。可见，建立制约性和竞争性的专家机制，成为一种不可或缺的制度性选择。为此，要建立健全专家咨议制度，形成公共行政系统的内外部相关专家从知识内容到技术手段的全面竞争局面。这既是“公众参与、专家咨询、政府决定”的中国特色公共行政决策体制的重要内容之一，也是依法行政的应有之义。

（二）民主行政：公众参与式的合法化

公共行政活动的一个主要目的是更好地实现对各类公共利益冲突的有效调和。而公共利益目标具有的不确定性使其在实施过程中单纯依靠立法机关的法令指令来实现合法化变得越来越困难。为此，要把民主化的精神更多地融入到公共行政活动之中，从而使其行为过程和政策效果能够得到更加充分的合法性支撑。这一制度运作过程的一个突出特点是：与单纯依靠立法机关的法令指令来实现合法化的传统模式不同，因其非常重视公众参与、民意代表等各类民主化参与方式的巨大作用，从而能不断推动公共行政活动及其行为实现“自我合法化”。

因此，从“公共性”的立场和角度出发，首先对公共行政活动的“正当性”予以明确进而使其与公共利益目标之间始终保持高度一致并保证各类的公共行政政策始终能够赢得社会公众的普遍性认可是极为必要的，这离不开行政机关对社会公众的真实意愿的清楚认知和准确把握。同时，这也意味着公共行政规则及其程序的審议和制定过程将会融入更多的社会公众声音。为此，要制定并采取更加制度化和规范化的公众参与程序，使公共行政活动更易于被社会公众所认同和接受。这样，不仅能够使公共行政活动具有足够充分的公共特性，还能够为其实现合法化开辟新的道路。

实际上，民主行政的一个内在逻辑理路是为政治化色彩比较浓厚的公共行政过程楔入一系列的新的更多的合法化因子，即通过制度化、规范化的公众参与这一民主化程序使公共行政活动具有被普遍认同和最终接受的正当性，从而使其实现某种程度的合法化。虽然各种公众参与方式的不断加入并不意味着社会公众就此拥有了对公共行政活动及其行为的整个过程和最终结果的绝对控制权，但其提供了更多的使公共行政活动获得充足正当性的民主化渠道却是不争的事实。究其原因，这主要得益于社会公众在价值理性选择上所具有的独特的、巨大的知识储备及表达优势，从而使其对公共行政立法、公共政策制定、公共行政决定等相关流程中的议程设计及运行、价值选择及修正等一系列重要问题具有了一种公众参与式的合法化功能。

（三）依法行政：政法一致式的合法化

依法行政的一个基本逻辑前提是实现公共行政与法律法规之间的高度的一致性，由此促使公共行政活动及其行为履行相关的合法化程序。这其中不仅包括二者在实体层面上的一致性，更突出强调了其在形式层面上的一致性。比如：在实践中，“形式合法性审查”堪为依法行政的重中之重和关键环节是不言自明的，其内容涵盖了公共行政立法、公共政策制定、公共行政决定等抽象化的或是具体性的诸多方面，因而它涉及到了公共行政主体的职能权限、行为行动与相关法律法规之间的一致性问题。由于“形式合法性审查”等涉及到诸多的专业法律内容，因此上述过程大多数是由相关的法律部门或各级法院来具体落实和最终完成的，其主要目的是有效保证公共行政行为不至于违反相关的法律规定。也就是说，依法行政旨在突破公共行政的形式合法性难题，同时为其确立一条基本的法律底线。

三、我国公共行政法治化的模式探索

新常态下，加快推进并具体落实公共行政法治化的新理念、新要求，这无疑是一项复杂而艰巨的系统工程。由于公共行政活动的具体问题领域具有很大的差异性、延展性和动态性，因此需要认真考虑专家理性式的合法化、公众参与式的合法化和政法一致式的合法化的制度对接与协同问题。即要努力实现科学行政、民主行政和依法行政的制度设计与制度安排上的有机结合。基于此，笔者认为，当务之急是要妥善解决整个公共行政过程中不同节点的合法化问题，建立具有中国特色的、多元化的公共行政法治制度模式。

一方面，应进一步拓展我国公共行政合法化的内在逻辑理路，积极导入专家理性式的合法化和公众参与式的合法化这两大逻辑理念及其制度模式，以此使我国公共行政合法化从形式合法的一元化逻辑模式加快转向多元化逻辑模式。如前所述，以往的依法行政方式主要是通过法律的民主正当性来实现公共行政活动及其行为的正当化。尽管这种传统的依法行政方式不过是对公共行政活动的最低程度的合法化要求，但其对我国法制改革的巨大促动作用和实践价值是毋庸置疑的。但应看到，这种单一性的形式合法化逻辑显然已经无法适应和满足新时期我国公共行政活动更高的合法化要求，其在现实中极易出现对公共行政的正当性和合法性的诉求异化的情况。而专家理性式的合法化和公众参与式的合法化这两大理念及其制度模式则更多地聚焦在实质合法化的逻辑上，能够更好地补充形式合法化逻辑的不足和短板。这其中，科学行政下的专家理性式的合法化逻辑主要着力于破解公共行政手段的合法性难题，民主行政下的公众参与式的合法化逻辑主要着力于破解公共行政目标的正当性难题，依法行政下的政法一致式的合法化逻辑主要着力于破解公共行政行为的形式性难题。在这一多元化的逻辑模式中，公共行政活动从决策到实施整个流程的各个环节均被置于一个复合化逻辑的制度框架之下，从而使其合法化的广度、深度和进度得到明显的提升。

另一方面，应加快我国公共行政合法化的制度变革和制度创新步伐，更多地输入专家理性，更好地借力于公众参与，以彻底摆脱传统依法行政方式主要是依赖形式合法性框架的尴尬境地，充分发挥政法一致性的巨大优势，真正形成具有中国特色的现代公共行政法治模式。这其中，建立健全新的行政法体系及其框架是当务之急，特别是要从根本上解决传统行政法针对公共行政活动的解释力不足的问题。为此，一是要实现新的行政法体系及其框架在主导原则上的进一步的拓展。即从以往的主要是突出行政法治的原则加快转向兼具充分理性、有效参与、开放包容、公平公正的原则，最大程度地发挥相关法律法规的解释力和规范力。二是要冲破传统行政法的形式合法性逻辑及其体系的桎梏，进一步提升相关法律法规针对公共行政活动及其行为的实际话语权。

在推进依法治国的进程中，科学行政、民主行政和依法行政具有着更加深刻和更加全面的内涵。切实发挥好专家理性式的合法化、公众参与式的合法化和政法一致式的合法化之间的同步化、统一化的制度对接作用，不仅是新时期依法治国的要求，其也能对实现国家治理体系和治理能力现代化起到多方面的助力作用。

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