政社互动视角下城市社区协商实践创新的差异性和趋势性研究——基于2013—2015年度“中国社区治理十大创新成果”的案例分析

陈荣卓 李梦兰

（华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

城市社区协商是一个多元主体协商共治的社区治理过程，其实质是多元利益主体相互博弈、理性协商、寻求共识，共同追求社区善治的过程。在这一基于多元主体相互作用构成的组织合作网络中，基层政府与社会组织作为其中的两个重要行动者，其关系结构是影响基层治理结构的核心变量，两者的互动与平衡与否是决定社区治理有效性的关键。特别是自党的十八大首次正式确立积极开展基层民主协商以来，党和国家连续出台的一系列制度政策不仅成为现阶段各地开展城市社区协商创新实践的政策基础，也对政府与社会的角色定位提出了新要求，即通过社区协商的实践探索，创新多元主体的合作关系形态是当前开展基层协商民主的重要内容之一。

实践中，近年来全国多地开展了一系列富有成效的城市社区协商实践探索，生长出一大批具有开创性、典型性的创新模式。其中，以明确基层政府与社会自治体之间的权责边界、规范政府行政行为、促进“社会”成长发育的基层民主制度创新和实践创新——“政社互动”形态的基层治理结构已成为我国城市社区协商实践创新的主体实现形式。这些日益兴起与发展的城市社区协商，不仅回应了推动社会主义协商民主建设、创新基层社会治理、加强社区建设的现实需求，而且改变了社区内多元利益主体的行动逻辑，为重塑地方政府行政管理与基层社会自治关系提供了新的历史契机，推动政社互动关系向“民主化”的方向迈进。在构建这一新型的政社互动关系过程中，基层政府与社会组织分别扮演着社区协商的管理者、组织者、利益相关者与行动者等多重角色，而且基层政府与社会的具体互动模式在不同城市的社区治理结构中也呈现出明显的差异，并对社区协商行动形态具有重要影响。

就目前城市社区协商民主的理论研究，归纳起来，主要集中在“本位论”与“运行论”两种思路：一是从政治学、社会学等不同的理论视角探索社区协商的内涵意蕴，以及在社会现实情境下寻找其生成机理与逻辑理路，重点考察“什么是城市社区协商”以及“为什么会产生城市社区协商”等基础性问题。如新时期我国城市社区协商民主研究（罗凑平，2015年），中国特色社会主义的城市社区协商民主研究（海玥，2016年）等；二是以个案研究的方法对某一个城市社区协商治理模式的具体路径与运行机制进行阐释，运用实证调研的方法对城市社区协商的现实困境提出对策建议。如关于上海H社区协商的个案分析（陈朋、齐卫平，2015年），上海百姓畅言堂的案例分析（辛方坤，2014年），关于武汉市社区协商情况的解析（梅志罡，2015年）等等。这两种研究思路立足于社区协商的发生根源、运行机制及困境解决等层面，为城市社区协商的研究提供了丰富的理论素材。

历史经验表明，国家与社会关系（政社关系）历来都是国内外研究社区治理的主导性研究范式，两者的关系变迁也始终贯穿于各国民主发展的全过程。上述两种研究思路对于政府与社会关系这一本质问题在社区协商研究中却鲜有提及。尤其是在当代中国，政府的恒强和社会的偏弱仍然是现实政治图景的生动写照，现代民主政治中社会自治的强烈需求与强调权力调控之间仍存在着持续性的张力[1]。在这样的政治生态下，政府与社会关系始终是影响我国协商民主发展的一个重要因素。特别是在社区协商民主化模式的构建中,更加离不开政府与社会的相互博弈与互动合作。鉴于此，本文将“政社互动”作为重要的解释变量，从经验观察出发，抽取2013—2015年度“中国社区治理十大创新成果及提名成果”中的城市社区协商实践创新的典型案例，采用“多案例-内容”比较分析的方法，阐释不同城市社区协商实践模式的经验分殊，重点关注不同城市社区协商模式出现的共性趋势联系，探索未来城市社区协商深入发展中应当构建何种政社互动关系以契合城市社区协商实践长足发展的需要等等问题。

二、数据与方法：城市社区协商实践创新案例样态

社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。政社互动作为基层协商民主实践的创新模式和内在驱动，为基层治理创新与基层协商民主探索提供了无限可能。在此背景下，各地城市社区坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商，纷纷探索城市社区协商创新实践，形成了组织形态的社区协商、决策形态的社区协商、治理形态的社区协商以及参与形态的社区协商等四种形式。各地的丰富创新实践为本文的研究提供了生动案例和鲜活资料。

（一）样本提取：2013—2015年度中国社区治理创新成果及提名成果

在样本选择上，我们对城市社区协商的案例选取遵循“典型”的原则，以类型学的研究范式对多个典型个案进行提升、凝练，上升至对整个城市社区协商的全面概括。分析样本来自2013—2015年度三届的“中国社区治理十大创新成果”获奖成果及提名成果的多个案例。“中国社区治理十大创新成果”是由民政部牵头多个部门共同对全国做法突出、成效显著的社区治理创新实践颁发的创新奖和提名奖两种奖项，以总结和推广各地社区治理创新的宝贵经验。在中国社区治理创新实践的55个成果中，本文提取34个在城市社区协商方面有独特创新做法的代表性案例（契合度62％）作为分析样态（见表1），力图夯实本文研究的样本基础，勾勒出中国城市社区协商的实践创新模式。

表1：基础样本数据分析表

（二）研究方法：多案例—内容比较分析

本文采用多案例研究与内容分析相结合的研究方法。多案例研究是一种“重复实验”，可以使建构性解释在重复检验的过程中不断得以检验和修正，从而使建构性解释更加准确地描述经验中可能存在的“模式”。内容分析则是一种考察社会现实的方法，通过把文字、非定量的有价值内容和案例信息转变为定量数据，通过对案例材料显性内容的系统分析，得出与之相关并切合研究实际的潜藏推论。基于本文研究样态的多案例性，因而采取对样本进行内容的系统分析、归纳、推论。囿于创新研究的多样性、复杂性和多案例比较与内容分析的粘连性、聚合性，本研究勾连运用多案例比较和内容分析，采用“多案例—内容比较分析”方法，对所选取的中国城市社区协商实践创新样本进行编码、统计、分析、归纳和研判。这种对多个典型案例的考察与分析，超越了个案概括的特殊性与微观性的局限，在一定程度上避免只见树木不见森林模式的研究弊病，为我们展示一幅描绘中国城市社区协商的全景画面。

社区协商过程实质上是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与低度政治和生活政治的过程，并为基层民主的发展提供了新的制度场域。这一新的制度场域的形成是一个伴随既有权力结构变革与新生权力关系生成的过程。根据对实践案例的观察归并，城市社区协商参与主体主要包括：社区党委、基层政府职能部门、人大、政协、社区社会组织、社区自治组织、社区单位、社工、居民群众和外来人口等。城市社区协商过程中，很多协商议题都具有公共性，需要政府和社会共同参与、平等对话。比如，关于政府管理事项和基本公共服务的发展类协商内容，应由政府部门负责、社区参与；关于社区环境整治、治安维护等管理类协商内容，应由社区居委会、社区自治组织、社区社会组织和社会单位等共同协商；关于社区日常生活类协商内容，应以居民为主体，民事民议。就城市社区协商的整体而言，实践中的协商过程本质上是政社协商主体互动的过程。政社互动聚焦以组织形式呈现的政府与社区自治组织、社会组织共同参与社区协商的动态过程。本文即以“政社互动”为视阈，基于“政”和“社”多元协商参与主体内部及其相互之间关系视角，分析城市社区协商的创新样态。

三、结构与类型：城市社区协商实践的创新形态

社区作为基层社会生活共同体，是国家与社会媾和博弈的竞技场和政府与社会互动合作的试验场。政府试图借助社区空间实现对社会的嵌入管理，同时，社会则力图凭借社区场域摆脱国家控制而自主[2]。然而，在广泛多层的社区协商过程中，这两种力量对弈的结果却是政府放弃以往那种由权力精英主导的“内输入”协商，建构以社区党委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区委员会为共治载体、社区社会组织协同、居民群众共同参与的协商议事格局，重构基层政府和社区自治组织的生存关系，将两者由命令管理向平等对话、自上而下向上下互动、单项考核向双向评估的方向转变，在基层政府与社区自治组织之间构建起平等协商的沟通机制。城市社区协商不同于国家层面、生发于政治共同体内部的民主协商，它是生长于基层社会生活共同体的基层政府和社区组织之间或基层政府与居民群众之间的零距离互动协商。其根本内核是多元主体的社区合作，其本质是政社上下互动、左右联动的社区共治。当前各地城市社区积极创新的社区协商实践，创构出多种协商样态，基于政社互动视角的类型学考察，可分为：党领群治联动型协商、政社协同共建型协商、政群平等对话型协商、社群开放议事型协商四种模式。

（一）党领群治联动型协商：多元化共商共治

社区党组织作为社区建设领导核心，是党和政府联系社区群众的桥梁纽带，是社区居民利益的根本代表。通过发挥其在社区内的政治动员与组织协商功能，可调动与整合社区各类力量资源，发挥其总揽全局、协调各方、为民谋利、引领发展的领导作用。党领群治作为社区治理的基本方式，在城市社区建设中与社区协商勾连耦合，创生出党领群治联动型协商模式。“党领群治联动型协商”主要是指在发挥城市社区党组织统筹引领作用基础上，联合社区内物业服务企业、业主委员会、社区社会组织，激活社工、社区志愿者和社区居民治理参与热情，建立联动协同合作关系，凝聚社区多种力量，聚合社区多种资源，生成党群多元化共商共治的协商治理新格局[3]。在不断探索的城市社区治理创新实践中，沈阳市沈河区的社区“还权、赋能、归位”工程，以体系内的党组织为“1”，以体系外的各类企业和社会组织为“X”，在街道和社区建立“1+X”大党（工）委工作制度，通过社区党建联席会、社区事务听证会、社区居民评议会和社区民情恳谈会四个民主议事载体，建构党群多样化协商；北京市朝阳区建立“四方会商”机制，通过上下互动、全面问政，打造“党政群共议共治”式协商；焦作市解放区的“334”楼院协商治理，坚持党政主导，突出居民主体，强化社会协同，延伸基层党组织触角到楼院，形成“组织带动、党群联动”的社区民主协商格局。社区党委以全新的协商式领导，构建和培育社区多元联动议事、协同作战新机制，搭建多层次多渠道多角度社区参与协商新平台，打开党群关系新局面，打通党群协商新脉络。

（二）政社协同共建型协商：共建型公约协同

政府与社会的关系问题向来是基层社会治理中的重大问题。目前学术界把政社关系归分为“分类控制体系”和“合作互动关系”，前者强调，政府采取多元化管理策略，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略[4]。后一观点认为，社会组织有较强独立性和自治性，参与公共治理、影响政府行为，与政府之间形成了一种稳定的合作互动关系[5]。在社区协商中，能否厘定政社权力边界、政社是否互动协同与实现协商有效性密切相关。“政社协同共建型协商”强调协商各方在平等基础上寻求利益最大公约数，协商过程相当于是多元利益方程求解的过程。其重点在于增强多主体共同参与，强化驻区单位建设责任，推动驻区单位社会性、公益性、服务性资源向社区开放，引导居民通过协商来表达利益诉求、化解利益矛盾、增进社会共识，构建共驻共建、优势互补、资源共享工作格局，从而实现多层次制度化协商。包头市青山区的“三工互动”社区工作队伍建设，以“政府扶持、社会承接、专业支撑”为指导，创建“三社”平台联搭的“五联”协商机制；大连市西岗区的365社区工作体系，建立协同化联席处理体系和常态化居民听证议事制度，广泛吸纳各方力量在民主议定中分级分责处理社会事务；太仓市“政社互动”、济南市市中区“四社联动”、武汉市武昌区“三社协作”、天津市和平区“捆绑式”物业管理等地方实践是当前政社协同共建型协商的典型。它们都广泛调动多主体协同参与，搭建多主体共建共享长效互动合作平台，解决权威主体控制决策、参与主体利益差异大难协调、组织多元难协同等问题。

（三）政群平等对话型协商：平等性对话自主

在追求公民与政府之间平等对话的民主理想中，以上海市杨浦区“社区睦邻中心”建设、南昌市红谷滩新区“民情理事会”、深圳市龙岗区“民生大盆菜”及潍坊奎文区“由民做主”等城市社区协商实践以“政府搭台、居民参与”的政群对话为内核为典型代表。这一“政群平等对话型协商”，意旨以平等性对话自主为导向，由基层政府及其职能部门组织，直接倾听群众呼声、反映群众意愿、解决群众难题，面对面地条分缕析问题，不断改进政府工作协商方式。其特点是政府通过搭建一个开放式议事平台，打通居民理性有序表达意愿通道，居民从解决身边具体难题入手，逐步扩展到关心楼院、社区甚至更大范围的公共利益，构建居民会议决策、议事会议协商、邻里事项共助、公共事务监督、居民公约自治等群众组织凝聚的社会治理机制，从制度上构建群众参与社区事务管理途径和操作办法，畅通自下而上民意收集渠道，实现社区居民“我的事情我做主”。政群平等对话型协商遵循“民事民议、民事民办、民事民管”原则，对社区事务进行自主讨论和平等协商，是一种征集民意、汇集民智的社区平等自主化协商模式。这一协商模式以满足社区居民需求为目标，以“政府搭台、社会组织协同、社区群众唱戏”为抓手，通过开放议事空间、搭建议事平台、畅通理事途径，实现社区群众从民主协商的旁观者到知情者，从知情者到参与者，再从参与者到受益者的转变，实现了居民自己的事自己提、自己议、自己办、自己评和群众的事群众议、群众定、群众评，拓宽了政府与居民沟通协商的渠道，走出了一条反映城市特点、顺应群众期盼、密切干群关系的社区自主协商新路子。

（四）社群精准议事型协商：归口式精准议事

社区协商的范围决定了社区协商也有自己的内容适配性，模糊的协商内容和边界往往会导致协商过程的低效率和协商结果的低质量。实践中，很多城市社区创新出社区议事园、社区民情苑、社区议事厅、社区论坛、民智议事厅、民主听证会、社区同驻共建理事会、居民议事小组、网格楼栋长议事会等协商形式，但这些协商议事形式只是搭建起了协商载体，还需厘定居民关心的协商内容。所以，在城市社区协商实践中，对所议之事先进行“归口分流”、分类爬梳形成议题，然后召集相关人员按照一定流程进行议决，便创构出“社群精准议事型协商”。归口式精准议事是其根本特点，它是指开展社区议事协商前，先把群众诉求和矛盾问题按照事由性质进行归类，制定精准议事清单，合理界定政府部门、社区组织和居民个人的职责边界，然后进入议事流程、实现精准议事。其中，政府部门负责解决政府管理事项和基本公共服务，居委会指导社区自治组织、社区社会组织和社会单位等共同解决社区的公共事务，引导居民自助解决私人事务，形成政府兜底、社区引导、居民自治的统分结合社区协商决策机制。长春市朝阳区社区协商“4335”模式，按性质将社区协商议事内容细化为发展、管理、监督、选举四个类别进行归口协商；南京市开展“六个一”街道中心化改革，从外部理清市、区、街、居职责，重构“街道—社区”关系；深圳市罗湖区的“活化赋权”模式，制定社区居民议事会权利清单，进行清单式协商议事；重庆市南岸区建构“三事分流”，将公共事务按照大事、小事、私事三分类，型构动态“三事清单”，生成政府兜底解决大事，居民自治解决小事，社区引导解决私事的三者互补共生议事。这些创新实践廓清了协商边界，厘清了政府、社区组织和居民个人在社区协商中的身份职责，变无限政府为有限政府，激发了社区主体参与公共事务的活力，增强了社区协商的精准性和有效性。

四、和而不同：城市社区协商的实践分殊与经验启示

党的十八大强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。中国政府与社会关系的演进路径，本质上是要实现政府引导与社会多元参与在各个领域中的有机统一。而政府与社会分权以后，基于协商所形成的新整合则构建出新型的政社关系：一是党的领导所产生的政治动员和社会分权结构；二是政府的民主管理所产生的决策参与关系；三是公民参与所产生的共治关系[6]；四是社团与政府合作所产生的组织形态关系。在城市社区协商实践中，这四种政社关系形态类化为党领群治联动型协商、政社协同共建型协商、政群平等对话型协商、社群精准议事型协商四种模式。每种模式在体制机制、参与主体、议事流程、协商方式、协商内容、协商平台和协商成果转化等方面几乎都有涉及，但各自侧重点却相差相别、不尽相同，内生出城市社区协商的独特性和差异性。

（一）建章立制：体制机制同创异位

成熟的运作机制是保障协商畅通有序的前提。各城市社区协商实践都不约而同地围绕着谁来协商、协商什么、如何协商、协商成果落实与评估等内容建章立制，进行协商体制机制创新，推进社区协商制度化、规范化和程序化。具体到城市协商创新场域，所选样本在实践中主要有四种体制创构：一是突显谁来协商的协商主体体制创新，突出党建带动的“1+X”党委工作制，发挥党组织在社区协商民主中的引导作用，实行体系外的党组织与体系内的各类社会组织双重组织管理，强化社会协同格局。如北京市西城区协调联动，建立多元化社区协商议事制度，形成“两委带头、议事协商、全民参与、共建共享”的良性运行工作机制。二是突显如何协商的协商程序体制创新，建立变被动解决问题为主动发现的治理前置机制、受理分拨机制，实现最大范围地发现问题和最大限度地解决问题。如北京市东城区健全民意收集和表达机制、社区事务决策和实施机制；朝阳区建立居民提案保障机制（技术支持机制、评价引导机制、相关保障机制、项目落地对接机制）；南昌市红谷滩新区社区建立“民情理事”机制对协商事项、操作程序、执行规范等事项予以明确规定。三是突显协商什么的协商内容体制创新，根据社区自治事项性质、利益群体的不同诉求，建立分层分类议事协商机制。如重庆市南岸区针对“三事分流”建立“楼栋、小组、社区三级议事会”“社区组织议事”“一事一议”的议事机制。四是突显协商成果落实与评估的协商监督体制创新，建立“定期自评+群众测评+星级评定”三维评价反馈机制，及时发现决策执行过程中的不足，及时纠偏并总结经验教训。如湖南省津市市在协商成果转化方面创造性地建立了事项归口传承转换机制（顶层督办机制、中层协办机制、底层联办机制）。上述四种机制从党领群治、议题征集、归口议事、监督评议等四个不同方向部位进行创新，由此形成了对社区协商主体、内容、程序、监督等不同位域体制机制的变革与重构。

（二）主导主体：政社参与同声异度

参与主体是协商民主过程的基本要素，协商过程实际上就是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与社区政治的过程[7]。当前城市社区协商实践中，各类社会力量逐渐参与进来，不同利益群体的议题都有涉及，多元主体在平等协商中能够自主发声，但发挥主导作用的主体不尽相同，有的是民政部门主导，有的是社区“两委”主导，有的是人大主导，还有的是政协主导。具体表现为两个方面：一是参与结构方面，主体各异，发声强度不同。比如“1+1+X”即社区服务工作领导小组+社会组织及社区单位的专业化运作模式、“1+N+X”即社区两委+居委会下设的若干工作委员会+协商利益相关方的多元主体参与模式、“5+X”即社区不同群体代表+人大、政协、相关职能部门代表模式。二是参与制度层面，政社同声，参与程度各异。比如长春市朝阳区社区协商“4335”模式，广泛吸纳辖区各级党代表、人大代表、政协委员、驻街单位代表、社会组织代表、社区干部和居民代表等相关人员多元参与协商议事，建立了以社区居民为主导，以社区组织为纽带，相关利益方共同参与的协商机制；厦门市思明区“社区参与式治理工作坊”模式，形成了以政府为保障、专家团队为支持、社区党工委为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社会组织和驻区单位共同参与的多元化社区治理机制。这些探索中，政社多元主体共同参与社区协商，对社区事务共同发声是社区协商民主运作起来的基础，但主体地位的不平等则也可能导致参与效果打折扣，作用不平衡性的风险进一步加大。社区协商作为基层民主治理形式，虽然开放、平等、自由，但各主体对话讨论的参与深度和发声程度各异，而真正有效实现各自话语权是基层协商民主运转起来的关键[8]。

（三）搭台唱戏：组织形式同曲异工

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善基层民主制度，并对加强议事协商作出了具体规定，即要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。社区协商实现的组织形式依赖于民主工具平台，工具选择和平台搭建是社区协商的组织基底。尽管目前社区协商的目标都是表民意、聚民情、汇民智、解民忧，不同社区协商上演的都是目标相同的曲目，但曲目上演的社区协商组织形式——工具平台却包罗万象、不尽相同，尤其是平台搭建主体各具特色，表现出同曲异工之势。前述实践样本的社区协商组织形式可归整出三种经典形式：（1）政府搭台，居民唱戏——上海市杨浦区建设“社区睦邻中心”。它的独特性在于区一级各职能部门按照职责分工为街镇建设社区睦邻中心提供各种保障，并委托具有专业社工资质的社会组织来整体运营，社区居民不单单是服务对象，更是社区主人，居民对社区有强烈的认同感和归属感，形成了大家一致认同的社区文化，为社区公约的形成提供便利。（2）社区搭台，居民唱戏——北京市朝阳区的“居民提案”。其特色在于充分发挥居民的主观能动性，由居民自己协商制定议事规则，在社区居民、业主委员会、商务楼宇、驻区单位和社会组织中发掘培养议事代表及居民提案带头人，在社区范围内进行提案征集、提案评选、提案发布、提案实施跟进、提案成果展示五步走，并建立居民提案保障机制，激发居民提案热情和活力。（3）政党搭台，居民唱戏，社会伴唱——河南省焦作市解放区的“334”楼院协商治理。其特点是以楼院创建为载体，政党、居民、社会组织分层联合发力，通过“三上三下”机制创新推动协商程序规范化，共同从民主协商、法治实践、公共卫生、社区文化四个方面树立目标，朝一个方向一致发力，推动协商成果实效化。

（四）线上线下：双向平台同步异调

随着信息时代高速发展，协商场域已突破时空限制，当前社区协商除继续沿用既有渠道和场域空间外，特别注重借助网络平台反映情况、征集意见、开展协商，以“微平台”构建自治载体。在强化线下平台建设的同时，同步经营线上线下两种平台，防止社区协商流于形式甚至产生不良效应。虽然各城市社区都在多样化地同步运用“O2O”平台开展协商工作，但在协商流程实际操作的不同环节则各有侧重；尽管各地城市社区协商实践都不约而同地同步借用“O2O”平台，但却因强调侧重点不同表现出同步异调的特色。具体表现为三种侧重异调点：一是侧重强调借助“O2O”监督。江苏省南京市鼓楼区的社区协商“六化”模式侧重于监督，探索出“社区两委+居委会下设的若干工作委员会+协商利益相关方”的参与模式，社区“两委”在线上公示协商清单与协商成果，实时接受群众监督。二是侧重强调借助“O2O”联通。山东省青岛市市北区的“互联社区”侧重于运用云技术、物联网、大数据等元素创建“互联网+协商4机制+志愿服务”，以此来联通居民需求、政府公共资源、志愿服务资源和社会服务资源，推动“互联网+”与社区协商、民生服务深度融合，实现社区与居民零距离互动。三是侧重强调借助“O2O”服务。宁夏石嘴山市大武口区建立的“互联网+多元平台+精细化服务工作机制”，侧重点放在利用“互联网+”提供精细化服务，创造性地实施社区治理精细化工程，建立了“网格-社区-街道-区级”四级网格管理服务平台，按照“1+4+X”配备了“专职力量+兼职力量+社会力量”组成的网格服务团队，通过线上与线下相结合、点对点、面对面、在线调解、在线协商谈判等方式，将矛盾纠纷化解在基层。

五、政社互动导向下未来城市社区协商的发展趋势

城市社区协商作为我国社会协商民主建设的基层实现形式，契合了当前国家和社会协同治理发展时期多元化、平等性和包容性的政治价值趋向，是多层次协商民主的直接体现。这一民主实践形式既有理论上的参与优势，又有实践中的参与困境。协商环境的熟悉性与协商内容的切身性是社区协商的先天优势，协商主体的流动性和协商议题的复杂性是社区协商的内存困境。多元参与主体共商共治是基层协商民主的发展趋势，顺应这一潮流的关键是如何使新的社会主体、新的权力结构产生新的动力、行动逻辑和发展资源，而不是仅仅停留在促进发展或作为发展资源的单纯形态展现[6]，应通过加强制度建设、优化政社互动、拓展互动渠道、增进协商实效来推动城市社区创新发展。

（一）加强协商制度化建设，推动社区协商规范化

协商民主广泛多层制度化，是开展基层民主协商、完善我国协商民主制度的客观要求。制度本身的完备性、系统性和协调性是制度建构的根本。目前我国大多数城市社区协商实践制度创新成效显著，比如创建“1+N+X”党委领导机制、分层分类议事协商机制、治理前置机制、三维评价反馈机制等，但也有不少城市社区协商缺乏制度化设计，仅有的制度偏原则性规定，缺少程序性制度保障和实施机制，协商程序不健全、协商制度供给不足[9]。党的十八大明确提出要构建“程序合理、环节完整”的协商民主制度体系，因此，将协商程序纳入制度化轨道，确保协商决策在实践中有效实施，是推进城市社区协商民主深入发展的基本取向和制度基础。首先，建立健全协商议题提出机制。充分利用线上线下多个平台征集议题，并进行筛选，把群众关心的难点、焦点问题集中起来，聚焦出具有紧迫性、可讨论性、可操作性的议题，并将所定议题予以公示，确保社区协商议题的针对性、实效性和科学性。其次，建立议事代表选择机制。根据职业、政治面貌、户籍、民族等要素和社区具体实际情况，选出具有代表性、典型性和开拓性的协商代表参与民主协商。再次，建立协商会议议事机制。要制定协商议题精准、主持人中立的具体操作细则、规则和制度，提高议事效率和质量。最后，建立协商结果落实反馈制度。协商结果执行部门应及时全面地向社区居民反馈决策落实情况，让居民对执行进度和效度充分了解，同时就执行中遇到的问题进行再协商、不断完善。此外，要建立配套监督问责机制，使监督有制度做后盾，以确保协商结果无折扣落实。

（二）增强政社多元化参与，推进社区协商社会化

协商共治是多元化政治价值诉求、平等性政治价值内核和包容性政治价值趋向的内在要求和实现形式，协商共治就是城市社区协商实践发展的前进方向。当前，我国城市社区协商的基本经验是：一是坚决拥护党的领导，基层党组织是当然的政治领导；二是重视基层政权建设，注重社区管理权限的下放；三是强调社区动员、注重居民参与和社区自治。依据对抽选案例的考察分析，在城市社区协商中，参与主体有社区党组织、基层政府及其派出机关、居民委员会、居务监督委员会、居民小组、驻区单位、社区社会组织、业主委员会、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍外来人口以及其他利益相关方等，构建以社区党工委为领导核心、街道办事处为责任主体、多元融合协商结构，明确政社多元参与主体在城市社区协商中的主体地位和主导作用，是实现城市社区协商公平与效率的根本。一方面，对涉及社区公共事务和居民切身利益的事项，由社区党组织、居民委员会牵头，组织利益相关方进行协商，定期邀请持证社区社工对基层党政机关领导干部及工作人员进行专业督导，并委托专业机构重点培训协商议事技术；另一方面，对涉及社区的重要事项，单靠某一社区无法开展协商时，由街道党工委牵头组织开展协商，同时扶持培育一批有意愿、有能力的社会组织并开发社区单位，通过政府购买服务、公益创投等形式，引导社区社会组织和辖区单位参与到社区协商中来。同时，重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员以及基层群团组织负责人、社会工作者参与。

（三）拓展政社多样化互动，促进协商渠道丰富性

当前全国城市社区协商实践形式各放异彩，总体趋势是在强调政府与社会的良性互动。推动社区协商生动开展、深入发展，就应大力挖掘协商新形式、拓展政社互动新渠道，实现政社互动多样化。首先，在政党引导的基础上，积极培育和发展社区社会组织，适当降低其准入门槛，积极引进品牌社会组织，有序引导社会组织、驻区单位、群众社团、志愿队伍、居民个体等各类社会力量参与到社区公共事务和公益事业中来。其次，改变政府“一言堂”的局面，加强政府与社会、社会与社会之间互联互通，互助合作，资源共享，优势互补，促进政社深度融合，建立互动表达机制，理清政府与社区组织的边界、权限和职能。再次，增强政府和社会互动参与，坚持与驻区单位开展联创共建活动，积极推进社区事务“三议两公开”“五议五不议”等协商形式汇聚社情民意，探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式，运用开放空间会议技术、无领导小组、头脑风暴等新型会议技术，鼓励社区居民和社区单位广泛参与，引导参与社区协商前的议题征集、协商中的平等对话及协商后的决策落实监督，营造同建共议、有序表达的良好氛围，实现党委领导、行政管理与群众自治的有效衔接和良性互动。最后，构建社会组织孵化网络，增强社团协同服务能力。加大“政校合作”力度，充分发挥高校社会工作专业研究机构、专家、学生和志愿者的作用，建立区—街镇—社区三级社会组织孵化示范基地和驻区高校学生社区实习实训基地，形成孵化基地与社区管理服务站机构联姻、社区管理服务站与实践基地项目联动、孵化基地与实践基地服务联合的“三联运行”模式，实现政府行政职能与社会组织专业支撑相结合的良性多样互动格局。

（四）推进协商成果高效化落地，增强基层协商实效性

协商结果议行合一，是检验协商价值和目标实现的重要标准，也是确保协商民主可持续发展的基本要求。协商民主作为一种权利概念，主张广泛深入的多元参与，最大范围地征集各参与方的真实想法和利益诉求，这就很难保证运作效率，且需要支付运作成本，特别是需要承担酝酿、沟通、商议甚至是辩论的时间成本，容易导致协商效率低下、久议不决、成本过高等问题[10]。与此同时在社区协商实践中，也存在协商形式化、过场化和议而不决、决而不行以及协商结果进入不到决策领域或不被决策者采纳等问题。造成协商结果与决策执行脱节有三方面原因：一是重协商过程，轻协商结果运用；二是监督缺位，协商成果落实弹性较大；三是保障制度缺失，协商结果难以强制执行。然而协商的最终目的则是为了解忧救难，基于此，应建立协商成果的采纳、落实、反馈、问责和协调机制。首先，应由社区落实的协商事项，社区“两委”及时组织实施，落实情况要在规定期限内通过社区宣传栏、社区网站、社区微博等渠道公开，接受群众监督，同时成立监督小组或引入第三方评估小组来评估决策的落实情况。其次，接受区政府相关部门、街道办事处委托的协商事项，协商结果应及时向委托方报告，委托方要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。再次，把协商后续工作落实情况列入社区工作评价考核内容，对执行不力的主体进行问责并给予一定惩戒，引起其他执行主体重视，端正工作态度。最后，对协商过程中持不同意见的或建议没有被采纳的群众，协商组织者应及时做好解释说明工作，争取理解和支持，寻求协商共识。