“政社”关系下我国体育社会组织政策变迁研究——基于倡导联盟视角

丁 颖

1 引言

我国正处于深化改革的关键阶段和史无前例的社会转型时期，无论是从治理体系还是治理能力方面都上升到全新高度。全民健身和建设体育强国目标的大背景下，体育类社会组织赢得重大发展机遇，因此，就如何继续深化体育社会组织改革等问题的研究成为十分紧迫且必要的任务。新中国成立以来我国体育社会组织政策经历了大的变迁，面对不同阶段政策的变迁规律，我们不禁发问：体育社会组织政策变迁的影响机制是什么？是如何影响的？所产生的结果是什么？本文以“政社关系”为线索，运用倡导联盟理论框架体育社会组织政策变迁的影响机制进行梳理。

2 倡导联盟理论框架解读

倡导联盟政策理论框架于20世纪80年代由美国著名学者PAUL A.SABATIER提出，其主要观点是将政策的变迁归因于通过联盟内部对政策取向的学习及来自子系统外部的干预，进而改变联盟的政策信仰。[1]

倡导联盟框架理论将信念体系根本信念、核心信念和次要方面的信念。其中根本信念在范围上跨越了所有的政策子系统，最稳固；核心信念对变化的敏感性要高于根本信念；最具体且易变的是表层信念。倡导联盟体系实现的过程是由政策子系统中具有共同的根本政策信念的不同行动者所构成的联盟，在受到相对稳定的变量—包括问题领域的基本属性、自然资源的基本分布、基本的社会文化价值和社会结构、基本的宪政机构(规则)和较为不稳定的外部事件—包括社会经济条件的变化、公共舆论的变化、系统性统治联盟的变化和来自其它子系统的决策和影响共同作用的影响下，通过政策取向学习这一互动过程，致使各自政策信念发生变化，进而影响政策权威部门的决策，最终将影响政策的制定和发展。

该理论框架下的政策行动者不再单纯的指政策的制定者，而是将范围扩大到可能受政策影响或体现民意的各类群体。如专家学者、大众传媒、地方或国际组织等。[2]

在政策文本的获取上，本文以民政部国家社会组织管理局主办的中国社会组织网法律法规数据库中所统计的政策文本为主，从中手动筛选出对体育社会组织具有约束力的政策文本237件，并通过《中国体育通史》[3]、《中国体育社会组织发展报告(2016)》[4]等体现体育社会组织及政策发展状况的权威性书籍，对法律法规数据库中未收录的政策文本进行补充，共同作为本次政策研究的基础。并参考《中国体育社会组织发展报告(2016)》中对体育社会组织的划分标准将其将分为四个阶段。

3 倡导联盟框架下体育社会组织政策子系统间信仰分歧与学习

通过政策横纵向对比发现，影响体育社会组织政策发展最突出的一对关系和矛盾就是政社关系，即国家对体育社会组织在一定程度的管控之上给予更大程度的自主权和独立性。根据政策参与者信念取向的不同，我们可以将其划分为以“赋权”为核心信念的支持联盟和以“管控”为核心信念的反对联盟。前两个阶段中，由于体育社会组织发展需要，支持联盟更占优势，第三阶段由于体育社会组织在发展过程中存在的一系列自身能力欠缺的问题，反对联信念的说服力更强，第四阶段，在体育社会组织的整顿清理后，支持联盟的信念才更易被当局接受。下面将依据不同阶段体育社会组织政策演变过程中不同政策参与者的信念体系的不同来具体分析。

3.1 支持联盟与反对联盟信念体系分歧建立：不同联盟信念碰撞

3.1.1 以对体育社会组织“赋权”为核心的政策支持联盟

民政部等相关职能部门、国家体育总局、绝大多数社会公众、各类体育社会组织成员、部门专家学者、大众媒体等构成体育社会组织政策的支持联盟。

新中国成立初期，毛泽东提出：发展体育运动，增强人民体质，鼓励体育社会团体发展壮大。青年团中央书记冯文彬提出要建立发展体育组织，团结全国体育工作者，把爱好体育活动的人们都组织起来、团结起来的具体工作。1956年“全国体育工作会议”中，原国家体委提出依靠青年团组织，积极开展农村体育活动。此时对绝大多数社会公众而言，体育社会组织成为社会群众参与体育运动、锻炼体魄、丰富精神文化生活的重要组织，受到大力支持。

20世纪80年代，体育社会组织经历了恢复和发展的重要阶段。1979年，以火车头体育协会代表为主的体育工作者表示：必须面向基层，面向生产，面向群众，贯彻普及和提高相结合。这一阶段在体委的统一领导下，体育发展体制采用“国家办、部门办、单位办三结合”的方式。对社会公众及体育社会组织而言，拥有较大自主权利对体育社会组织的恢复发展具有积极意义。

第三阶段中，社会治理理论兴起，治理主体由单中心向多中心转变。支持联盟中部分学者认为，当代体育行业协会商会自身存在的政社不分、管办一体以及监督治理不当等一系列问题，成为阻碍其进一步发展壮大的负力因素，因此将政府管不好管不到的部分剥离，使体育社会组织有更大的机会参与到公共事务的服务中来，克服政府供给公共服务的单一化与低效性及体育社会组织志愿失灵的内生性限制[5]。

第四阶段，体育社会组织进入了突破新创新发展的新阶段。作为支持联盟成员的众多学者也对体育社会组织最新发展提出了自己的见解。裴立新在《新时代中国体育社会组织发展研究》中指出：全方位参与和服务将是今后我国体育社会组织发展的两条主线，政府购买服务和职能转移的力度需要进一步加强[6]。高跃在《新时代我国体育社会组织政策参与研究》中提出，政府应打造一个能促型体育社会组织发展的制度环境和政策体系，从而实现体育社会组织健康有序的创新发展[7]。

3.1.2 以对体育社会组织“管控”为核心的政策反对联盟

小部分学者、社会公众等构成了体育社会组织政策的反对联盟。

新中国成立初期基于巩固新生政权的需要，处于体育社会组织政策反对联盟地位的政府部门将登记机关集体育社团的审批权和管理权与一体，并对民间社会团体实行“策略性忽视”。到了大跃进和十年文革阶段，体育社会组织的发展基本处于停滞状态。

体育社会组织恢复发展之后，政府给予了体育社会组织较大的发展空间，但体育社会组织赖以生存的人力、物力和财力等资源获取能力不足，生存空间较为狭窄，社会认可度较低，部分体育社会组织甚至违背了“非营利”的本质。[8]此时反对联盟倡导国家减少权力的下放，加强管理。

体育社会组织发展的第三、四阶段，反对联盟认为体育社会组织数量庞大，对给予体育社会组织较大的自主权，是否能有效避免类似信用失效问题、内部治理不完善等问题持怀疑态度，因此反对联盟主要是反对社会组织赋权过重。刘东锋(2018)等人在《全国性单项体育协会改革:模式、问题与对策》一文中提出，全国性单项体育协会改革缺少有针对性的顶层设计和配套方案，缺乏明确的归口部门的针对性跟踪指导，跨部门协调难度较大，体育协会社会基础薄弱，权威性与公信力有待提高[9]。

3.2 稳定参数与外部事件变化：催化政策学习

3.2.1 稳定参数是指在较长的一段时间内能保持相对稳定的因素，应从问题领域的基本特征、资源的基本分布、基本社会文化价值和社会机构进行分析。

首先是该问题领域的基本特征分析：对于体育社会组织政策倡导联盟而言，辩论主要是围绕“赋权为主”和“管理为主”展开。在供需关系上，社会主义现代化建设下，国家政府亟待向服务型政府转型[10]，由于政府治理能力的有限性，对体育事业中管不好管不到的部分就需要由体育社会组织来承担。与此同时，体育社会组织由于自身自主发展的需要，也期待政府能赋予其更多的资源和自主能力。呈现一方亟待出手，一方渴望接盘的局面。在因果关系上，体育社会组织自身建设仍未达到完全规范[11]，政府治理能力也存在局限性，但这些问题并非不可调和，会随着组织发展得到解决。抛开两者存在的局限来分析，国家层面对体育社会组织的“赋权控制”会激发体育社会组织活力并利于社会治理体系的完善创新，也就是说，因为国家的“赋权”的因，导致了体育社会组织活力增强的果，反过来，因为社会治理能力的提高这一因，又会使政府的服务能力进一步加强。

其次从资源的基本分布来看：我国体育社会组织集中分布于东部地区或体育发展水平较高的地区，呈现明显的地区分布不均衡。国家给予发达地区的体育社会组织的扶持力度大，体育社会组织发展积极性高，发展较好。经济欠发达地区，体育社会组织的发展规模较小，被扶持的力度也较小，如果此时国家还不给予体育社会组织较大的自主性，则更不易调动起积极性和创造性，造成“强者愈强，弱者愈弱”的恶性循环。

从基本社会文化价值和社会结构层面来看：新中国成立以来，我国长时间实行社会主义下的计划经济体制，由国家和政府操控社会资源的协调配备和组织结构的规划管理，一部分社会群体认可政府强力干预管理体育社会组织发展，对尝试自由探索时始终呈一定程度的抗拒和怀疑态度。然而，社会变迁所带来的日新月异的发展，使改革创新、发展放权成为时代强音，在一定程度的规制下，某一事物拥有的自由度越高，其创造力就会越高，发挥的价值就会越大。

3.2.2 相较于稳定参数而言，外部事件的不稳定性和活跃性更强，对政策变迁具有较高的刺激作用。社会经济条件变化：随着社会主义现代化进程的加快，人民需求发生变化，从吃饱穿暖到吃好穿好再到对各种精神文化生活丰富的需求，体育社会组织承担着越来越重要的角色。在满足人民需求方面也有了更大的能力。体育社会组织的作为非营利组织，其发展离不开政府从政策到资金的支持，如果没有社会经济发展水平的飞速提高，一切将很难实现。

公共舆论变化：从信仰“管控”到信仰“赋权”。公众舆论的变化受体育社会组织自身的发展情况和社会经济发展水平影响。在体育社会组织发展的第一阶段，从人民的精神需求来说，摆脱东亚病夫的称号，开展以增强体质为目的的丰富多彩的体育活动是人民迫切需要的，此时，体育社会组织发展不规范且松散，社会舆论将体育社会组织发展不佳的原因归结于政府管理程度低。此后，体育社会组织发展速度、规模及自身组织能力的提高，社会舆论又倾向于将体育社会组织发展受限的原因归结为政府管控过多，影响体育社会组织发展空间。

在稳定因素及外部事件的影响下，反对联盟不断改变次要信念和核心信念，最终实现政策取向的学习过程。