检察机关监督与监察委员会监督比较分析

叶 青 王小光

（华东政法大学 诉讼法研究中心，上海 长宁 200042)

没有监督的权力，必然走向腐败，这是一条亘古不变的信条。自人类文明国家建立以来，国家权力在历史演进中不断扩张，相应的监督体系也随之建立和完善。权力监督体系在不同国家，不同的历史时期呈现出各具特色的模式。改革开放以来，我国社会主义法治建设不断进步，国家权力监督体系也逐渐成形，并形成了党内监督、人大监督、法律监督、民主监督等层次分明的监督体系。党的十八大报告提出要建立健全权力运行制约和监督体系，努力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和监督机制。2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》。随着三地开始试点监察委员会改革，现有的权力监督体系将发生重大调整，监察委员会成为新监督体系的重要组成部分。根据宪法和法律规定，检察机关是我国的法律监督机关，传统上长期行使职务犯罪侦查权，而新成立的监察委员会在行使对公权力监督职能的同时，也被赋予了调查职务犯罪的权力，并吸收了原来检察机关的职务犯罪侦查力量，成为国家专门反腐败机关，这必将引起检察监督的相应内容进行适当调整，以适应新的监督形势的需要。为了正确理解和理顺检察监督和监察委员会监督之间的关系，本文从两者的历史起源、监督性质、监督对象、监督权内容四个方面逐一展开论述。

一、两类监督的历史起源

中国宪法明确规定人民检察院是国家法律监督机关，并由此引申出检察机关主要行使法律监督职能，检察权的本质属性应为法律监督权[1]。列宁的法律监督思想对我国检察制度建设有着深远影响，“中国检察机关定位为法律监督机关并非源自传统法制模式，也不能从英美法系、大陆法系法律制度中获得借鉴，中国检察机关的法律监督模式源自苏联，应当是不争事实”[2]。十月革命后，列宁领导的苏维埃政权取得了内战和反外国武装干涉的胜利，开始致力于法制建设和维护法制统一，于是在1922年制定了《检察监督条例》，该条例对苏联检察机关的性质、任务、组织等进行明确规定，并将检察机关设定为法律监督机关。苏联以检察监督为国家最高监督，检察机关可以对国家机关、团体、个人行为的合法性进行一般性普遍监督，这是世界检察制度发展史上独一无二的设定。

1949年新中国成立之后，曾派出高层代表团前往苏联学习治国经验，此后在检察制度方面全面借鉴苏联模式，废除审检合署体制，建立了新型的社会主义检察制度，并将检察机关定位为法律监督机关，赋予检察机关强大的法律监督权。当然，我国在借鉴苏联模式过程中，并没有照搬照抄，而是结合本土经验和集体智慧，对检察制度建设进行了积极的探索①1950年前后，检察机关法律监督地位在我国迅速形成共识，并专门用来指称苏联检察机关的定位。1979年，彭真在就起草检察院组织法向第五届全国人大二次会议作说明时明确指出：“确定我国检察院的性质是国家的法律监督机关，这是我们运用列宁坚持的检察机关的职权是维护国家法制统一的指导思想，结合我们的情况而做出的规定。”[3].，期间检察制度的内容也在多次改革中逐步稳定下来（见表1），我国没有把检察监督定位为最高监督，也放弃了检察机关进行一般监督的模式。

表1 新中国成立以来检察制度内容的重大变革

监察委员会的监督在某种程度上是对历史上监察制度的继承，监察制度在我国有着比较悠久的历史起源，“萌芽于先秦，形成于秦汉，发展于魏晋，成熟于隋唐，强化于宋元，明清臻于严密”[4]。先秦时期，监察制度萌芽，但没有建立专门监察机关和监察体系，秦朝设置御史大夫才是真正意义上的监察机关，汉武帝时增置丞相司直及司隶校尉，进一步扩充监察机构体系，魏晋时期略有变革，隋唐时实现了台、谏分立，隋朝在御史台基础上，又设立谏院系统负责谏正封建帝王②谏官言谏系统是隋朝监察制度的创举，与御史台共同组成完整的监察制度，谏官的职责是“讽议左右,以匡人君”，在隋文帝时期最早创立，多选拔那些耿直敢言、精明能干的青年官员担任，其成功经验为后来王朝所吸收[5]。，唐朝继承隋制，并把御史台进一步细分为台院、殿院、察院[6]，宋朝时期台、谏系统逐渐合一，明清时代则以都察院掌风宪，对地方官员的监察越来越周密。中华民国时期，孙中山借鉴古代御史制度，提出五权宪政思想，以此为基础并发展为国民政府的五权宪政体制。

中国共产党成立后也在积极探索建立权力监督机制，1927年5月中国共产党第五次全国代表大会决定成立中共中央监察委员会，1928年撤销该组织后建立行政监督性质的审查委员会，后于1949年建立党内监督性质的纪律检查委员会，1955年纪律检查委员会又更名为监察委员会，1978年再次重组为纪律检查委员会。2016年全国人大常委会决定在北京、山西、浙江试点监察委员会改革，原有纪委系统吸收检察院反贪人员和职权，重组为具有独立权力机关地位的监察委员会，人民代表大会之下“一府一委两院”的权力架构渐显雏形。与检察机关的法律监督源自苏联模式不同，监察委员会的监督有其本国历史渊源，又是我国在本土经验基础上自行探索的结果。

二、两类监督的性质

根据宪法和法律规定，检察机关行使监督权是毋庸置疑的，问题是检察机关的监督是何种性质？目前存在许多不同的观点，有人认为检察机关的监督主要是针对司法领域，所以检察监督不是法律监督，而应当是司法监督；也有人认为检察机关主要进行诉讼活动，因此其监督是诉讼监督；也有人认为只须从字面意思理解检察监督即可，检察机关的监督就是检察监督；另外也有人认为检察机关的监督不是其他任何性质的监督，而应当定位为法律监督[7-1]。宪法明确规定检察机关是国家法律监督机关，法律监督已成为中国法制传统中一个约定俗成的称谓，就是专门用来指称检察机关的监督，检察机关的监督性质定位为法律监督更符合立法、法制传统及其制度内涵。根据目前较具共识的观点，法律监督作为专门术语是具有特别指代性的，法律监督一词应当专指检察机关所进行的监督，法律监督是专门的国家机关（人民检察院）根据法律授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监督，并能产生法定效力的专门工作[7-2]。笔者也赞同学界主流将检察机关的监督定位为法律监督的观点。

相比检察机关开展多年的法律监督工作，监察委员会的监督目前正处于试点阶段。自2016年全国人大常委会决定进行监察委员会改革试点以来，监察委员会相关的理论研讨和实践探索正快速推进，关于监察委员会的性质界定，有人称之为中国大陆版的廉政公署，也有人认为其类似台湾地区的监察院，各种说法莫衷一是。2016年党的十八届六中全会公报首次把监察委员会和政府、检察院、法院相提并论，一府一委两院的权力体制逐步成型，监察委员会成为国家权力体系的重要组成部分。根据中央试点方案的规定，实行监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，试点地区的监察委员会主任由同级人大选举产生，监察委员会拥有监督公权力行使、开展职务犯罪调查等权力，所以监察委员会既是我国专门的反腐败机构，又是国家层面的监督机关。而且监察委员会的监督与现有的人大监督、党内监督、行政监察等都不同①关于当前我国大监督格局的组成内容，存在多种不同的分类。2010年国务院新闻办公室发表的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书认为，中国已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系，这是七类监督体系说。中国共产党十八大报告中则提出：“建立健全权力运行制约和监督体系”“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”，这是首次提出四类监督体系。另外，也有人提出了行政监督、民主监督、党内监督、人大监督、舆论监督、审计监督、司法监督与社会监督的八类监督体系说。（几类主要监督类型比较见表2），监察委员会作为专门的国家机关，运用国家权力对所有公权力进行监督，其监督权威性高，监督结果具有国家强制力，可以将监察委员会的监督定性为国家监察监督。

检察机关的监督定位虽然存在一些争议，但主流观点将其定位为法律监督是较为科学的，也符合检察机关法律监督机关的宪法定位。与检察机关的法律监督定位比较，监察委员会监督是一种新型的监督类型，监察委员会的监督范围更广，涵盖了所有行使公权力的机关和人员，其机构设置具有独立性和权威性，监督手段丰富多样，成为国家权力体系中的专门性公权力监督机关。同时监察委员会与纪委合署办公，两机关在机构设置、人员配备、工作开展中存在十分紧密的关系，但是监察委员会监督毕竟与纪委党内监督、行政监察监督有所不同，它已经具备成为一类独立监督体系的基本条件。监察委员会的权力来源于人民代表大会，但它并不是附属于人大的监督机构，而是新型国家权力体系中的独立国家机关，将其定位为独立的国家监察监督较为合适。

表2 国家监督体系中主要监督类型比较

三、两类监督的监督对象

检察机关的法律监督有着特定的范围，其监督具有专门性、程序性、事后性、法定性等特点，监督的对象也不是泛指一切法律实施的情况，更不包括制定法律的行为。监督对象的范围由法律明确规定，法律没有明确规定的领域，检察机关不得介入[8-1]。现行《人民检察院组织法》第5条部分条款对法律监督的对象进行了规定，包括对侦查活动监督，对审判活动监督，对刑事执行、监狱、看守所工作进行监督。该条对检察机关法律监督的范围规定较为狭窄，主要是针对刑事诉讼活动而言。在实践中，检察机关的法律监督范围早已突破刑事诉讼领域，根据当前刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律的明确规定，人民检察院有权对刑事诉讼活动、民事诉讼活动、行政诉讼活动进行法律监督。从法律直接规定来看，检察机关的法律监督对象主要是司法领域的国家机关和工作人员，这就将法律监督与其他监督明确区分开来。

论及监察委员会的监督对象，在国家监察法出台之前，国家相关的决定和文件已经对此有所规定。2016年《全国人大常委会开展监察体制改革试点的决定》明确规定监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，也就是说监察委员会有权对所有行使公权力的人员进行监督。那么所有行使公权力的人包括哪些人呢？中纪委监察部副部长肖培在2017年1月9日答记者问时指出这些人包括六大类人员：第一，国家公务员法所规定的国家公职人员，即中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员。第二，由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员。第三，国有企业的管理人员。第四，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员。第五，群众、自治组织中的管理人员。第六，其他依法行使公共职务的人员。

总的来说，检察机关的法律监督主要是在司法领域，进一步来说是集中在诉讼领域，这也符合其法律监督的基本属性界定。而从目前国家相关文件对监察委员会监督对象范围的设定来看，其监督范围十分广泛，一切行使公权力的机构和人员都在其监督范围内，监督的内容涉及道德操守、依法履职、职务廉洁等多方面。在某种程度上监察委员会的监督远远超出了检察机关的监督范围，甚至覆盖了法律监督的范围，并且检察机关自身的执法活动也受其监督。但是这两种监督并不是毫无关联的，两者在大监督体系中可以兼容共存、互相合作、互相监督，无论是检察机关还是监察委员会，他们在开展监督工作时，并非不受其他机关的监督。监察委员会的活动进入到检察机关法律监督领域内，必然受到检察机关的监督；检察机关在开展检察工作，行使法律赋予的公权力过程中也必然受到监察委员会的依法监督。

四、两类监督的监督权内容

检察机关的法律监督权内容历来存在争议，多数检察领域的专家学者认为检察机关行使法律监督权，法律监督权和检察权具有一致性[1]，检察机关的各项检察职权都可以归属于一元化的法律监督权，按照这种一元化的观点，检察机关的各项检察职权都应当统一于法律监督，“检察权的每一项具体的权能中都体现着法律监督的实质，每一项法定的检察权权能都是法律监督权的具体表现形式，因而检察权的全部权能在性质上都应当统一于法律监督权”[1]。在这种一元化观点下，法律监督权内容包括所有检察机关的检察权内容，具体包括侦查权①按照法律监督权和检察权一元化的观点，侦查权也被认为是法律监督权的一种，检察机关的职务犯罪侦查权被定义为积极的法律监督。随着监察委员会改革的进行，检察机关的侦查权将逐步转移给监察委员会行使，为此检察机关不再专门行使职务犯罪侦查权，检察机关的法律监督领域将更为明确。当然也有人担心检察机关不再行使职务犯罪侦查权，会削弱法律监督力量，影响法律监督的实施效果，但是也应看到检察机关可以借此机会加强公诉等部门的力量，投入更多精力进行法律监督工作，实现法律监督专业化，回归其法律监督机关的根本定位。、批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权、司法解释权、检察建议权②关于检察权的具体分类，存在多种观点。按照朱孝清、张智辉的观点，检察权包括侦查、批捕、公诉、诉讼监督、司法解释等具体权力[8-2]。也有人认为法律监督权，也就是检察权包括公诉权、侦查权、侦查监督权、审判监督权和执行监督权[1]。。但这种法律监督权与检察权一元化的观点受到很多学者批评③目前这种法律监督权与检察权的一元化观点被主流检察学界所认可，但受到一些学者的批评。批评者认为这种定位破坏了控辩平等，影响法官中立裁判，造成检法冲突等问题，并导致检察机关“泛监督化”的趋势[9]。。部分学者认为法律监督权和检察权不能混而为一理解，比如有学者认为法律监督是专属人民检察院的监督活动，法律监督权和检察权不能混同，其监督的范围不是所有的公权力，而应当是司法领域的公权力[10]，检察权的属性应当是多元化的，法律监督权和检察权不能画等号，监督权是检察权的一项内容，法律监督权应该是预防和纠正性的，所针对的主要是违法行为。综合上述的观点，笔者认为按照目前检察机关的宪法定位，将检察权定位为法律监督权有其宪法基础，但是检察机关在行使法律监督权时应着力避免泛监督化倾向，避免具体的业务办案和监督工作混同行使，应实现监督业务的专业化，将监督工作分离出来交由独立的部门行使。

当前，监察委员会的试点改革正在进行中，监察委员会的职权还在进一步探索和完善中，但根据目前全国人大试点方案的规定，监察委员会拥有3项职权和12项调查措施。3项职权分别是监督权、调查权和处置权。监督权是指监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；调查权是指调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为；处置权是在上述监督、调查基础上，作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。12项调查措施包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置。由于当前监察委会和纪委合署办公，所谓“一套班子、两块牌子”，实质上监察委会工作人员也在同时行使原来纪委的监督权和调查措施，这也造成监察委员会的监督带有一定多元性。

两者比较来看，检察机关的法律监督权内容更多地是一些诉讼领域的司法性权力，比如批准和决定逮捕、公诉权等，这些权力的行使往往带来一定的司法效果。在当前监察委员会改革背景下，虽然检察机关的反贪、反渎和预防部门的人员转隶监察委员会，未来主要由监察委员会调查职务犯罪，但是检察机关在审查起诉等诉讼阶段仍然有权进行补充侦查，所以检察机关仍然享有一定范围内的侦查权。随着监察委员会改革的深入，监察委员会成为承担调查职务犯罪职责的专门国家机关，而且监察委员会的监督权内容涉及面非常广，公务人员的依法履职、道德操守等都在其监督调查范围内，且监察委员会拥有的监督调查手段很强大，多数是具有对人、对物强制性质的措施，其监督调查结果包括纪律处分、立案侦查、移送起诉等（检察机关、监察委员会和纪律检查委员会的职权比较见表3）。

五、余论

通过上述比较，我们不难发现检察机关监督和监察委员会监督在历史起源、监督对象、监督权内容等方面存在很多差异，但是检察机关监督和监察委员会监督并不是毫无关联的，检察机关和监察委员会是新型的“一府一委两院”权力体制中的独立国家机关，两者所进行的监督是我国“大监督体系”的重要组成部分，如何正确处理检察机关监督和监察委员会监督之间的关系，是我们需要慎重思考的重大课题。

首先，检察机关监督和监察委员会监督应当协调共存。监察委员会监督虽然具有覆盖面广、监督权威高、监督手段有力等优势，但是这种监督依然不能无孔不入地监督各项公权力，尤其是在那些专业性非常强的领域，监察委员会也面临着人才储备不足的问题。检察机关的法律监督对象主要是司法领域，这个领域对监督的专业化要求非常高，检察机关在法律监督的经验、人才储备、专业化建设等方面具有很强的优势，可以在司法领域的监督中继续发挥作用，检察机关的法律监督权有必要保留，并进一步做大做强。与此同时，监察委员会也对司法领域的公权力行使监督权，在监督力度、监督手段等方面具有很大优势，检察机关的法律监督与监察委员会监督可以在司法领域中实现共存，通过优势互补和互相协作，实现最大的监督效果。

表3 检察机关、监察委员会和纪律检查委员会比较

其次，完善检察机关与监察委员会的工作衔接机制。监察委员会作为新成立的国家机关，与检察机关同属权力体系的一部分，两个机关存在大量的业务协作需求，监察委员会开展监督工作，在司法领域可能需要与检察机关的监督机构进行合作。监察委员会对职务犯罪调查结束，认为需要追究刑事责任的，应当移送检察机关进行审查起诉。在这些业务对接过程中，就产生了检察机关和监察委员会工作衔接的需求，这就需要两个机关建立起符合司法规律的案件移送受理机制、沟通合作机制、线索互相移送机制、强制措施衔接机制等，为两个机关的业务合作开展创造良好的条件。

再次，确立检察机关与监察委员会的互相监督制约模式。无论检察机关的法律监督，还是监察委员会的监督，两者都不是只监督其他人，而自己不受任何监督，这也不符合权力配置的基本原理。检察机关开展法律监督的过程中，同时受到来自监察委员会的监督，同样监察委员会在进行监督过程中，也要受到检察机关的法律监督，两者的监督既有同向性，又有互相性。检察机关和监察委员会的这种互相监督关系，既是为了避免其中一个机关的监督权力过于膨胀而不受制约，也是确保监督机关实现依法监督、公正监督的需要。在监察委员会的继续改革中，检察机关和监察委员会除了加强合作，建立起业务衔接机制，也需要探索适合各自情况的监督制衡机制。