干群矛盾的理性分析：类型、特征、趋势和对策

朱 力 汪小红，2

（1.南京大学 社会学院，江苏 南京 210046；2.安徽农业大学 人文学院，安徽 合肥 230036）

干群矛盾是指在城乡基层社会掌握公共资源或集体资源、具有公共权力或集体权力的基层管理者，在与被管理者直接互动过程中形成的一种摩擦状态及对立关系。这一界定的意义在于，凸显了干群矛盾与学界常用的“官民矛盾”的区别。干群矛盾与官民矛盾的本质是相同的，都是产生于国家和社会管理者与普通民众之间的冲突现象，但前者为“实”，是基于现实利益的冲突；后者为“虚”，强调了非现实利益冲突社会心理。干群矛盾是双方在互动过程中形成的，干、群都有可能是矛盾触发的主体，因此需要从客观公正的角度来正确看待现阶段的干群矛盾问题，尤其在干部群体遭遇严重“污名化”境况下，客观评价是一项重要且迫切的议题。本课题组于2012年至2015年以半结构式的个案访谈和集体座谈会的形式，对全国28个省市自治区602名基层干部进行了社会调查。其中，个案访谈的基层干部人数为315人，主要是区（县）、街道（乡镇）、社区从事处理矛盾的干部。座谈会共召开32次，所涉干部287名，主要有两部分人：一是处理矛盾的专职干部（省、市、县各级负责处理矛盾的干部，如综治、维稳、信访、公安等部门）；二是基层负责全面工作的干部（以街道、乡镇的党委书记为主）。总体上，调查所涉干部认为干群矛盾是当前我国突出的矛盾之一。基层干部对当前的干群关系评价，总体上是由过去依附型的关系到当今平等型的关系。但也有不少干部认为在当前利益关系错综复杂的情况下，某些地区干群矛盾有恶化的趋势①“干群关系在近60年中经历了‘鱼水’（相容）、‘油水’（浮于表面）、‘水火’（矛盾）的进程。”（访谈编号0P11001，某县综合治理办公室副主任）。

一、现阶段我国干群矛盾的主要类型

现在网络上有一种简单的归因，只要出现了干群矛盾，就是干部的问题与责任。其实客观分析，引起干群矛盾的因素十分复杂。我们以矛盾源为标准可将干群矛盾归纳为政策导因型、资源短缺型、公权腐化型、官僚作风型以及非法诉求型五类。

政策导因型干群矛盾是指由于政策（包括过去与现在的）、规范等原因引起的，在基层干部政策执行中群众不认可、不满意而导致干群关系对立的状况。这类矛盾凸显了外在因素在干群矛盾生成中的主导作用。政策、规范通常是由国家层面制定的，在执行政策中具有强制性，基层干部在执行政策、项目过程中无权改变既有政策，但必须在规定时间内完成。第一，某些政策符合国家利益，但并非符合个人意愿。例如计划生育政策的实施，某些群众可能不满意，会与执行政策的基层干部产生冲突。第二，某些政策缺位。例如在历史遗留矛盾中，涉军群体、涉农群体、改制群体、知识青年、下放人员等，他们提出了自己的需要，但因没有相关的国家政策，地方政府也不能擅自满足他们的要求，于是矛盾产生了。第三，相关政策的不平衡。如征地、拆迁中，同一块地段，因项目性质不同（国家的、商业的）、时间不同，补偿标准相差很大，因此造成民众的不理解、不公平感，与基层干部产生对立和冲突。第四，上级政府或相关职能部门对基层政府尤其是“一把手”的考核机制的问题。例如在一项政策中，上级政府给予群众某种特定的、有利于群众的解读方式，但却使用另一种标准对基层干部进行考核，造成政策执行者和政策执行对象的认知差异、意见分歧和矛盾冲突。

资源短缺型干群矛盾是指长期以来全能型政府、无限政府的角色定位在当下功能性缺失所造成的群众对政府和干部的不满和抱怨。“有问题找政府”在当前仍是群众最基本的思维模式，群众视政府为化解矛盾和危机的依靠性力量，形成了对政府的“非对称性依赖”关系。这种关系的风险在于，“社会大众形成了在面对各种社会矛盾和危机时主要还是依靠政府力量的单一解决模式，让政府承担了大量的责任，……而面对多元化的社会现实，政府在满足供需矛盾的能力上力不从心”[1]。一方面，基层政府介入了理论上不应由政府兜底解决的矛盾冲突问题，如市场纠纷、意外事件等，以致干部被卷入与群众冲突的漩涡；另一方面，那些理论上应该由政府解决的矛盾冲突又因基层政府资源短缺而无力解决。基层政府财政资源有限，难以很好地解决某些群众急切期盼的民生问题，同时又面临着管理权、执法权不足，在解决社会矛盾问题时有时面临“责任无限大、力量无限小”的尴尬境地。资源短缺使基层政府被置放于社会矛盾调解者的角色时，已经埋下了可能造成新的社会矛盾即干群矛盾的种子。

公权腐化型干群矛盾是指干部与民争利、贪污腐败等侵害群众利益的行为起主导作用的矛盾。公权腐化表现为与民争利和贪污腐败两个层面。在基层政府与民争利上，地方政府与民所争之“利”分别来源于自上而下的公共利益空间挤压和自下而上对民众私人利益的攫取，政府部门在某一个具体领域侵害了某类群众的具体利益。如征地领域，在某些情况下，上级政府要求基层政府发展项目或保证某个国家重点建设工程的顺利实施，但又对后者的财力支持有限，以致基层政府的强征进而导致干群冲突。如果说上述“与民争利”话语下所争之“利”是基层政府为实现其特定公共政策目标而获得的重要支持资源[2]，那么干部利用公权谋取个人私利则可视为贪污腐败。本课题组的调查显示，在群众对贫富差距扩大的归因认知上，权力腐败是首要因素。这种主观认知结果对干群矛盾的形成和放大具有客观推动作用。在一个时期内，干部贪腐呈现“落势化”趋势[3]，基层干部群体是与大众直接互动的群体，基层干部中“苍蝇”“蚊子”式的腐败对民众的利益损害更为具象化。从不同层级的干部贪腐结果来看，高层干部贪腐所形成的大案要案造成干部群体整体形象的跌落及至政府公信力的下降，对现实干群矛盾的影响是间接的；但基层干部贪腐是“群众身边的腐败”，直接诱发干群矛盾。腐败的汇聚导致了较为抽象的官民矛盾。

官僚作风型干群矛盾是指某些基层干部不作为、乱作为等工作方式或态度不好引发的民众不满甚至对抗关系。当前的干群互动主要是基层干部与民众的互动，因而官僚作风引发的干群矛盾也主要是指这类群体间的互动状态。官僚主义在当下主要表现为权力观念上的、权力运用中的、在行为动机与效果的权衡之间选择拒绝社会公众评价的三种类型[4]。其中权力运用中的官僚作风是民众体会最深刻、表现形式最多样、引起不满最直接的官僚主义表现形式。权力运作中，有些基层干部无作为、不作为，或公共服务中的处置不当、粗暴执法等均为突出表现。从当前的实践来看，一方面，有些部门职能的交叉引发职责的相互推诿，使得群众急切需要解决的问题有时遭遇政府部门间的“踢皮球”以致群众不满和抱怨。官僚心态和作风是基层干群关系中面临的突出问题，是干群矛盾的重要诱因。另一方面，基层干部的粗暴工作作风时有存在，官僚作风有时显化为态度恶劣、方式单一、手段粗暴。尽管这类矛盾并非是干部直接侵害群众的现实物质利益而引起，但在结果上造成群众心理和情绪上的不满并直接影响到群众对基层干部的认同、信任，若不能得到及时化解将会诱发更加严重的冲突。

非法诉求型干群矛盾是指少数群众过度追求个人利益和“无理取闹”引发的矛盾，区别于非制度化利益表达引起的干群矛盾。当前主流观点认为“干群矛盾的产生，其主要责任在于干部”，或认为“群体性事件的症结在官民矛盾”[5]。这种观点是广泛存在的，我们不否认其合理性。然而，少数群众的不合理、不合法利益诉求行为也是干群矛盾中不可忽视的因素，它与基层干部依法行政之间客观上形成张力。无论是作为直接的冲突对象或标靶转移后的冲突对象，其最终结果都是基层干群的冲突。一方面是群众不合理诉求的直接冲突，如违建拆除中各地的规定一般都是不予补偿或低水平补偿，但群众往往提出等同合法建筑的补偿进而形成与基层干部的直接冲突。另一方面是群众不合理诉求的上访，信访制度的初衷是设立一条对基层弱势群体的权益维护的救济渠道，但在事实上它也成了少数上访者屡屡获利的工具，形成“上访产业”[6]，这是我国干群矛盾的一个凸显焦点。当前，一些“老上访户”“缠访户”等矛盾死结，源自于此。

通过类型分析可以发现，干群矛盾中有的矛盾源来自政策、资源不足，有的来自干部的腐败、作风，也有来自群众的不合法或不合理的诉求。我们不能够简单地将干群矛盾归因为某一方。

二、现阶段干群矛盾的主要特征

无论是产生于干群之间的直接利益冲突，还是作为其他社会矛盾领域派生形态的利益冲突，都凸显了当前干群关系的严峻形势。在现阶段社会群体间利益分化加剧趋势明显的背景下，干群矛盾冲突的状态也表现出复杂的特征。

干群矛盾是特殊的身份群体矛盾。当前各个领域社会矛盾强调的是某种“类型”的矛盾，而干群矛盾凸显的则是两种特定身份的“群体”间的矛盾。在此意义上，干群矛盾相对地具备了“主体明确”的特性，即通过冲突双方身份实现“干”与“群”的定位。美国社会学家萨姆纳在《民俗论》中提出，根据群体成员对待群体的立场和态度，可把群体划分为内群体与外群体。凡是成员感到自己与群体关系密切，对群体的归属感强的群体，就是内群体。内群体中的人可以产生一种同类意识，在群体内成员表现为合作、友善、互助、尊重的态度，有亲切、安全、认同和热爱等情感。外群体也称作“他们群体”，是与内群体相对应的一个概念，指凡是自己没有加入的由他人组成的或这群人与自己无关的群体。人们对外群体常常表现出冷漠、轻视或有偏见，尤其当内群体与外群体对立时，更对它表现得厌恶、仇恨或者恐惧[7]。所以，一旦产生某个具体的干部与群众的矛盾冲突事件，群众在心理上容易形成“我们群众”如何、“他们干部”如何的简单思维模式与归因方式，将某个干部的缺点、问题，泛化为整个干部群体的问题。这也是少数腐败干部引起的“老鼠屎”效应不断放大的群体心理基础，使相当多的群众对干部群体形成贪腐的“社会刻板印象”与怨恨情绪，干部群体已经成为与富裕者群体相似的身份高度敏感群体。这显然不是一种科学理性的认知，而是有群体偏见的思维方式。

干群矛盾是各种矛盾汇聚的结果。干群矛盾具有汇聚特性，它是各种具体形态社会矛盾累积叠加的结果，是吸引各类社会矛盾的“漩涡”。这是干群矛盾不同于其他社会矛盾的一个显著特征。在当前社会矛盾的系谱中，干群矛盾与其他类型社会矛盾交织，“形成类似于由导火线编织起来的网状物，干群矛盾处于这张网的中心位置，任何一个矛盾的激化都会威胁到干群关系”[8]，这与基层干部政策执行者的角色密切相关。在工作第一线的基层干部是各种政策、项目或具体事务的执行者，在此过程中难免与群众产生摩擦。当前行政力量依然是各类社会矛盾调解的中坚力量，基层干部在履行自身职责时必然触及基层社会多元化的矛盾问题，无论是处理群众之间还是发端于群众与干部之间的矛盾问题，干部和基层政府都将成为矛盾的汇聚集结点。这种结果尤其突出地表现在社会突发性事件处理过程中，当事态扩大、矛盾升级时，群众的冲突指向无一不迅速转移至现场处理问题的干部身上。这表明任何一种社会矛盾的形成、发展都给干群矛盾埋下爆发的种子，增加了干群矛盾的风险系数，使之具备了各类社会矛盾汇聚点的基本特征。

干群矛盾易转化为政治矛盾。干群矛盾本身具有复杂性，由于干部的政治身份与管理者的角色，一旦产生干群矛盾，无论事情大小，都容易转化为政治矛盾。“对政治制度的信任、对政府及政策的信任、对公职人员的信任是影响政治信任的主要因素。”[9]干群产生矛盾，群众对干部的意见、不满，会导致群众对政策、制度的不满意，甚至会导致对执政者、执政党的不信任、不认同，降低民众对执政者的拥护程度。“中国共产党的合法性……是人心向背决定的，是人民的选择。”[10]因此，就其影响而言，干群矛盾后果比其他类型社会矛盾更为严重，它源于具体的矛盾纠纷但又可能远超出纠纷争端本身转化为影响国家政权合法性的政治矛盾。

干群矛盾产生的“燃点低”。“燃点低”是指矛盾主体双方的冲突状态易于被激发的特征。“燃点低”体现于基层社会具体事务处理层面。干群矛盾是基层干部与群众直接互动中引发的冲突，是一种“直面相对”的冲突状态，不仅是干部的不当行为成为矛盾的触发点，即使是依法行政行为也可能成为矛盾的触发点。干群双方存在各自特定的行为动机，都为各自立场采用各类博弈策略，基层干部在执行任务过程中不仅涉及某些政策、法规的运用，同时还涉及这些政策、法规的解释，当民众对这些政策、法规不理解时，容易使得工作型争端变成情绪型争端，进而引发矛盾冲突。改革开放以来，群众对干部的态度发生了极大变化，其中包括一定程度上形成了群众对干部的高期待与低容忍心理①在课题组访谈中，有干部说道：干部要下去做工作，一跟老百姓发生矛盾，原来还有老百姓帮你，现在是一边倒，骂你，用砖头石块扔你。（访谈编号0A01018，某街道人大工委主任）。有调查表明，当前民众最欣赏的干部作风是“求真务实，注重实干，不玩花套”“严于律己，清廉清正”“深入基层，联系实际，对群众有感情”，最反感的干部作风是“生活腐化，私欲膨胀”[11]。这一结果反映了民众对干部角色的理想化期待与政治道德要求，有违这一期待或稍微做得不到位，群众就可能不满意。

干群矛盾具有城乡差异性。基于现实利益的矛盾纠纷是当前我国社会矛盾的基本属性，基层干群矛盾问题亦然。然而，由于城乡居民与其所属基层组织及干部的关联路径不同，干群矛盾也具有较大差异。首先是城乡干群矛盾源差异。农村基层干群矛盾主要是从征地拆迁、农村集体资产处置等问题中衍生出来的，矛盾主要集中于土地的利益问题；而城市基层干群矛盾则较为分散，涉及拆迁、劳资以及城管、物业等诸多方面。其次是城乡干群矛盾核心议题的差异。农村干群矛盾是以现实的物质利益为主导的，而城市干群矛盾是以公共服务问题为主导的。农村比城市具有更强烈的地缘关联，并形成组织化的“村集体”，这种集生活、生产于一体的社区性质决定了农民和农村管理者之间存在大量直接的经济利益关联和矛盾，干部若处理不当则易转化为干群矛盾；但城市居民与社区干部交往少且无直接经济利益关联，社区干部是公共服务型的，因此居民关注的是基层干部提供公共服务数量的多少和质量的高低。再次，农村干群矛盾多为现实利益冲突，而城市则是现实利益基础上非现实利益冲突的凸显。这与城乡居民的冲突意识状况密切相关，一般而言，城市居民的民主权利意识更强，将现实利益冲突转化为非现实利益冲突的思维路径更易显现。当前各种不同的干群现实利益冲突的累加，在城市居民的强烈权利意识下更易于被建构发展为非现实利益冲突。

网络时代干群矛盾具有放大效应。网络放大效应是指，在干群矛盾发展、蔓延和扩散过程中，网络起着推波助澜的作用。这里既有技术网络语境下干群矛盾的“助燃”效应，也有社会网络语境下干群矛盾的辐射效应。笔者曾在探讨有关重大突发性社会事件时提出“网络助燃”理论[12]，干群矛盾冲突事件的发展同样也体现出此类特性。网络舆论对社会矛盾的形成和发展具有巨大影响，干群矛盾事件更难以摆脱此类网络特性的“魔咒”。干部作为身份敏感群体，在一起普通纠纷或正常执法中，也能被描绘成“恃强凌弱”“仗势欺人”的一方。在现实社会中干部群体通常被刻画为强者角色，干群矛盾一旦发生，社会舆论往往不问是非，倾向于同情弱者而缺乏客观、理性的立场。当前的网络舆论形成了民间和官方两种舆论场，“民间网络舆论场”在贪污腐败等民众关心的话题上更容易被网民认可[13]。真实世界和虚拟世界所表达出来的冲突心理相互交织，放大了民众对干部群体的对立心态。网络不仅在特定事件的传播扩散中起到助燃作用，而且也会造成对基层政府及干部的评价的偏激化，干部有时成为虚拟世界的“弱者”并陷入被网络舆论“讨伐”却又无力自证清白的尴尬境地。网络对干群矛盾具有助燃效应，如何有效利用网络重构干群关系是一项亟待解决的重要议题。

三、我国干群矛盾的发展趋势

在社会结构转型背景下，多重因素的共同作用将干群矛盾推向显性化。其中既有干部群体在行使公权力过程中的不当乃至违法违纪行为因素，也存在社会发展各阶段的制度和政策性冲突因素，还有群众中客观存在的过度诉求或者“无理取闹”因素，这些要素相互作用，直接影响我国干群矛盾的发展趋势。根据调查，课题组做出如下基本判断：

干群矛盾已经达到顶峰并开始出现拐点。当前我国诱发干群矛盾的各类因素正得到有效遏制，干群关系出现改善倾向。党和国家重拳反腐、整治“四风”、依法治国战略的落实，开始扭转干群矛盾恶化的态势。2015年，全国共查处违反中央八项规定案件3.7万起、4.9万人，给予党纪政纪处分3.4万人[14]。中央强势反腐使干部贪腐行为得到明显遏制，这有利于缓解群众对干部群体的不满情绪，为干群关系的改善奠定了基础。党的十八届四中全会以来，我国进入了反腐新阶段，由运动式反腐转向制度化、法制化反腐并建立起常态化机制。这一转变的重大意义在于它不仅在现实物质利益冲突层面缓解当前尖锐的干群矛盾，还能让群众看到根治腐败的希望，在政府和干部形象塑造上具有积极的推进作用。与此同时，党中央推动的群众路线教育促使干部与群众面对面交流，这对增进干群情感、改善干群关系具有积极作用，我国干群矛盾将会在负向惩处和积极建设的双重作用下得到持续好转。

不同类型干群矛盾的化解呈现出不均衡态势。尽管干群矛盾在未来将凸显出总体好转的基本态势，但由于各具体类型干群矛盾的诱致因素及自身发展特点的差异，决定了各具体类型干群矛盾化解的不均衡态势。首先，公权腐败型和官僚作风型干群矛盾将在短期内得到较大程度缓解。如上文所述，制度化反腐和整治“四风”的推进必然遏制官僚型、腐败型的干群矛盾。其次，政策导因型和资源短缺型干群矛盾将在较长时期内持续存在。政策性因素导致的干群矛盾，难以像腐败型和作风型矛盾一样通过有效的惩治措施来约束干部行为进而化解矛盾。这类矛盾涉及的是更深层次的体制、制度、政策局限的问题，而解决这类矛盾需要充分考虑政治、经济和社会的全局，是一个长期渐进的过程，如碎片化政策体系的整合、中央和地方财政分配制度的调整以及地方政府责权对等的实现等都不是一蹴而就的，这在客观上造成政策导因型和资源短缺型干群矛盾的化解难度较大、所需时间更长。再次，非法利益诉求型干群矛盾的化解，将是一个复杂的、长期的甚至是周而复始的艰难过程。非法利益诉求型干群矛盾既有产生于历史遗留领域的存量矛盾，也有当前多元利益分化下产生于各具体领域的新矛盾。非法利益诉求行为的一个特点是利益诉求目标（一般为赔偿款）的数量会随着诉求时间的延长而不断上升，或是在摸清基层政府的“摆平”策略后“不断加码”，这在很大程度上妨碍了干群矛盾的化解。尽管近年来国家不断有新的政策出台打击非法闹事的利益诉求但其效果仍有待观望。总之，各种类型干群矛盾的化解进程不是同一的，而是呈现出明显不均衡态势。

干群矛盾的属性将从现实利益矛盾转向非现实利益矛盾。当前我国的社会矛盾是非对抗性质的，具有非权力指向的基本特性且处于可控状态[15]，干群矛盾亦与之呈现一致特性即聚焦于现实物质利益层面。然而，有些因素还没有得到根本缓解。如某些历史上的政策、制度局限导致的矛盾，资源短缺导致的矛盾、无理诉求导致的矛盾还不可能立即解决，或者无法从根本上解决，这会导致部分群众的不满。当这些群众采用非制度化的手段迫使基层政府解决，而基层政府也无法、无力解决的情况下，长时间的对峙会使当地的干群关系恶化，矛盾激化。一方面，群众维权意识的提高和博弈策略的应用，使各种具体类型矛盾汇聚，基层干部承受更大的压力，干群关系产生更加复杂化的局面。另一方面，群众维权意识的提高，选择性地使用法规工具，使干群之间的博弈策略复杂化，出现经济矛盾政治化、个体矛盾公共化，呈现出由现实利益矛盾向非现实利益矛盾转化的趋势，也就是说当前基于现实利益的干群间矛盾，在长期得不到解决的情况下，有可能转变为非利益性的、价值性的矛盾。干群之间的矛盾形态在调解和化解机制上也面临着诸多约束和调解手段匮乏的现实，干群矛盾比其他类型社会矛盾的化解陷入了更加复杂的悖论陷阱。干群矛盾主体特殊性所造成的矛盾阻滞机制的缺失，造成干群矛盾潜在的累积和加剧趋势。当前民众的权利意识、规则意识和斗争意识逐步增强，对一些干部群体的怨恨情绪逐步弥散，有可能使原有利益分化基础上的工作摩擦的干群矛盾转化为基于政治原则、文化价值、意识形态等价值、观念的干群矛盾。

四、现阶段我国干群矛盾的化解对策

干群矛盾的化解是一项系统工程，需要充分考虑制度与政策、干部自身以及群众等各类因素。在城市基层的街道、社区，有着充裕的基层干部资源。农村则不同，在经济发达地区，不少人争着当干部，在富裕地区是防止腐败型、作风型的干群矛盾；而在农村的经济落后地区，青壮年大部分外出务工，无人愿意当农村干部，出现了村干部后继无人的状况，对落后地区的基层干部是激励的问题，要防止资源短缺型、无理诉求型的干群矛盾。对复杂具体的干群矛盾应当有针对性地化解。

制定切实可行的政策，减少政策导因型矛盾。一项好的政策，不仅要有价值合理性，也要有实施的可操作性。在政策制定中，要深入调查并广泛吸纳各阶层的意见，在重视学者专家的意见的同时，也要重视基层干部的意见，将政策建立在可操作的基础上。避免上级政策与基层实际情况相脱节导致基层干部在政策执行中产生矛盾。在政策出台前应对政策进行风险评估，考虑到政策在时间上的连贯性，与其他政策的平衡性，尽量预测清楚政策可能带来的负面的潜效应。在政策制定中应多倾听基层干部的意见。在政策实施之前，可在局部地区进行社会实验，对政策试行中的问题进行修正。

资源向基层倾斜，减少资源短缺型矛盾。课题组调研过程中，基层干部强烈反映，基层工作中一个突出问题是资源不足。上级部门交代一项任务，常常要求基层政府与干部限时完成，而完成任务需要的相应财力又无法很好地对接，或者要求基层政府分担，这对基层政府与基层干部形成很大压力，出现基层政府资源“空心化”，易将费用转嫁到群众身上，这引发了诸多矛盾。在行政管理中，乡镇、街道一级没有行政执法权，这也一定程度上制约了基层的工作。因此，将权力和财力适当地向基层政府下沉，保持权力与责任的均衡性，使基层干部有资源去解决社会矛盾，才能避免因资源不足而产生的干群矛盾。

践行群众路线，减少作风型干群矛盾。干群关系疏离，有的是因为沟通不畅，有的是因为信任缺失。干群矛盾的化解必须充分重视这些因素。基层干部虽然人在基层，还需要心系群众。在理念上为人民服务的宗旨要强化，为群众的真实需要考虑和服务。基层政府和干部应对群众的利益诉求予以正面的积极回应，通过建立与民众密切相关的重大事项的公示制度、听证制度来扩大民众的参与程度。建立和维护常态化的干群沟通渠道，借助政务微博、领导信箱、干部热线、亲情电话、阳光问政等新平台、新方式，拓展沟通交流的新渠道。积极推进信息公开，保障群众对重大决策的知情权、发言权，保证民主协商双方地位平等。建立重大社会事项的公示、听证和专家咨询制度，实现有效沟通。完善干群理性的沟通机制，减少作风型的干群矛盾。调研过程中，基层反映现在“走读干部”日益增多，本地扎根式干部太少，这阻碍了干群关系的发展。为此，强化基层“本土”干部的培养，通过激励政策吸引当地各类精英人物成为基层干部，这对完善干群的理性沟通有积极作用。

加强制度监督和群众监督，减少腐败型干群矛盾。基层的权力运用有较大的弹性，也是权力监督的模糊带。在对基层干部的权力监督上要厘清权力边界。通过设定权力的界限，建立起规范、严密的制度来保障权力行使的范围和程序化，防止公权私用。尽可能消除基层干部因权力自由裁量不当导致的矛盾冲突。优化权力运行流程，避免基层政府和干部的行政不作为或行政乱作为现象。改变干部政绩考核的内容、标准和办法，增加政绩考核的社会指标、人文指标，避免干部过度关注经济绩效而与民争利。将群众满意度作为干部考核评价的重要指标，从制度上建构干部对上负责与对下负责相统一的工作机制。

教育群众合法维权，减少不合理诉求型干群矛盾。首先要引导群众转变一切问题政府兜底的观念，通过教育群众树立起法治观念与社会治理理念，形成依靠司法力量解决矛盾纠纷的意识，形成依靠社会组织解决问题的观念。其次要重塑干群的信任机制。在坚持对干部不合法行为进行曝光约束的同时，要多宣传公正清廉、勤政为民的基层干部及其模范事迹，扭转舆论对基层干部“污名化”现象。要避免各方对政策的过度解读和夸大，避免群众对每一项改革所带来的实际利益形成“立竿见影”的心理错觉和不切实际的期望，以致客观上无法满足这些期望而导致矛盾。要建立起多层次的社会心理支持系统（如心理咨询机构），通过普及社会心理健康教育等措施，疏导群众的怨恨情绪和不满心理。对少数民众不合理、非理性及不合法的利益诉求与表达方式要进行约束。对少数群众的非法诉求必须依法处理，而不是由政府承担无限责任对非法诉求进行“兜底”。改进只认数字而不分青红皂白的通报制，纠正对待进京“非访”时不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，区分不作为、违法作为和尽职等几种不同情况并给予客观公正评价，在分清原因的基础上落实责任制，不向基层政府下达信访控制指标。依法处理少数群众明显的违法行为而不仅仅以惩治基层干部平息事态。

充分发挥互联网在各类干群矛盾化解中的积极作用。网络作为现代社会信息传播的重要载体，对转型期干群关系的构建具有潜在的正、负功能，我们应发挥和挖掘其积极功能，推动和谐干群关系建立。为此，可以从干部、群众和互联网媒体等方面实现对网络的充分和有效利用。首先，提升干部群体的互联网思维，学会走网络群众路线。通过网络及时知民情、察民意，利用网络实现与群众的适时沟通，吸纳民众意见，化解民众怨气，尽可能消除民众对干部的误解，畅通与群众的沟通渠道。其次，提升群众的网络素养，理性对待网络信息而不是对有关干部的信息形成习惯性质疑和抨击。再次，发挥互联网媒体积极的舆论导向功能，在曝光违法事件的同时也要积极宣扬干部群体中具有典型意义的正能量事件，让媒体受众（群众）身处一个能客观认知和评价干部群体的网络环境中。最后，对境外网络上严重攻击党和国家及领导人的谣言或流言不能听之任之、置之不理，而要做出适当的回应与回击，以正视听。总之，在互联网时代，通过提升干群双方的网络认知和运用能力来改善干群关系，是化解干群矛盾的一条重要路径。