征地拆迁中矛盾化解的社会认同机制建构——一个“共议式”拆迁案例引发的思考

周爱民

（中共湖南省委党校 妇女理论教研部，湖南 长沙 410006）

一、问题的提出

十几年来，征地拆迁中暴露了大量社会矛盾，这不仅是新闻媒体关注的热门话题，也引起了社会各界的高度关注。大量的媒体报道和社会调查表明，征地拆迁中包含了群体利益冲突，政府、市场和社会的矛盾，以及制度安排欠缺和政策执行不当等各种问题。很多学者针对这些问题开展了大量实地调查，从利益分割、权力关系和政策与制度等方面开展了广泛研究，并提出了一些具有一定程度可行性的对策建议，对于化解社会矛盾、稳定社会秩序起到了积极作用。但无论是被拆迁户还是房地产开发商，也无论是政府官员还是居民百姓，对征地拆迁的定价标准、权益划分、是非判断，都具有一定程度上由己出发、区别对方甚至排斥他人的问题。并且，这些主要表现为主观性的因素，实在难以找到不容置疑的标准，只有在对话沟通中才能形成共识、达成一致。因此，本文认为，化解征地拆迁中的社会矛盾，理应更进一步地分析卷入征地拆迁场域中不同利益主体的社会心理、态度观念、价值评判、选择行为等社会认同因素，以便在错综复杂的事件演化中揭示各方的价值分歧和认同共识。

一些研究表明：如果有高度的反对拆迁或补偿不满意的“集体认同”心理，集体反抗的可能性将大大增加[1]。也就是说，社会认同对群体抵抗的内在机制有很大的影响。卡斯特认为，认同是人们获取其生活意义和经验的源泉，一般来说，我们不可能详细讨论如何建构不同的社会认同，以及它们是如何运作的，因为它深深地植根于社会之中[2-1]。正如伊莱·柴列斯基所言，“认同务必摆在历史的语境之中”[3]。刘少杰等运用社会认同理论深入研究了改革过程中凸显的各种社会问题，发现在分化和对立的矛盾过程中，重建社会认同的力量对构建和谐社会非常重要[4]。尤其是在网络社会崛起的当下，由于信息的快速传播，社会认同为个人和群体超越自己的界限提供了一种有效的机制，为他们的社会认同提供了一种便捷的方式[5]。人们参与其中也更容易形成共享“意义”，因此，当前有效化解征地拆迁中的社会矛盾，必须致力于造就具备积极指向的社会认同，形成共享认同感。

基于此，本文将社会认同作为重要的解释变量，从一个“共议式拆迁案例”出发，探讨征地拆迁中社会认同建构的路径，以化解征地拆迁中的社会矛盾。

二、共议式征地拆迁：“多元参与”的建构

中国当前的土地征收制度，具有计划和市场的双重特性，但又是一种典型的强制性制度供给，是“自上而下”由政府强力驱动，被征拆居民只有在确定系统的框架中进行选择，导致社会认同难以达成，从而使得矛盾不可调和，甚至出现恶性事件。如2011年的“株洲事件”[6]、2016年的“海口暴力拆迁事件”[7]，这些事件有一个共同的特征，即民众通过自我归类来完成弱者身份的建构，从而获得社会同情和支持，与正规社会制度进行抗衡，以达到自我利益实现，这种自我归类的认同是一种“抗拒性认同”[2-2]。这种“抗拒性认同”带来了严重的社会后果，甚至造成了政府与民众“水与火”的对立关系，不利于征地拆迁中社会认同的建构。

“共议式”征地拆迁模式强调多元参与。“共”代表着参与主体的多元化，既涉及利益主体，如被拆迁户、征地农民，又涉及政府相关部门，还会引入第三方力量进行监督和评估。“议”代表着整个征地拆迁过程是在“讨论”和“商议”中完成，是经过参与主体不断的、反复的沟通和讨论，有争议，也有妥协，最后达成一致共识；这种共识既反映在事前的补偿标准和后续安置方案制定方面，又体现在事后的监督和评估等方面。共议式模式更多的是一种“自下而上”的推进过程，参与主体多元，事前事后都要经过讨论商议，矛盾和分歧在讨论中达成妥协，最终形成社会认同。因此，征地拆迁过程中，很少出现过激行为和暴力冲突。这种拆迁模式目前不多见，但是迄今为止最文明的也是最为有效的拆迁方式，也是当前稀缺而又亟须加以推进的一种拆迁模式。

（一）“共议式”拆迁案例介绍：MS楼宇拆迁维修

湖南省LD市JN区某小区，由于地震原因，整栋房屋被鉴定为D级，即最差级别，严重影响了城市社区建设，并且对居民的居住安全构成了威胁。为了配合整个区域城市建设的布局，改善居民居住环境，区政府准备对此小区进行改造，拆迁一部分房屋，维修一部分房屋，绿化一些草坪。可是，要求提出后很多年过去了，却迟迟没有进展，居民有不少怨言。

该小区楼房建于1998年，一层为门市，业主有150户；其他为居住用户，业主为600户。地震后，通过民主选举，产生了门市业主代表和住宅业主代表，针对小区房屋拆迁维修加固等事宜进行多次商讨，比如召开小型协调会议，但是，一致意见始终没有达成。眼看楼房越来越危险，但是，拆迁维修的意见和方案却始终不统一，双方都很着急。

矛盾的焦点主要体现在两个方案的优缺点上。方案一是按照市场规则进行招标，包括房屋的维修、草坪的绿化以及拆迁户的安置等工作；方案二是按照居民意愿，由居民自己进行部分房屋维修和社区的绿化等工作。两种方案各有优缺点，前者的开发成本比较高，整个工程进行比较专业，时间能够保证，缺点在于核算成本价格过高，远远高于政府对该项目的补贴；后者的方案核算成本比较低，但是在规划和施工方面的质量不能得到保证。于是，该区不同的群体对两种方案的态度也不一样，一直争持不下，不能达成统一意见。这就使得居民在两种方案上僵持着，矛盾纠纷不断。因此，即使政府以补贴的形式进行小区改造，也很难推动这项工程。该小区没法得到改造，直接影响整个区域城市布局和风貌。

最后，由居委会牵头，邀请“社区参与行动”组织①“社区参与行动”是一家促进城市社区参与式发展的公益机构。该机构的核心目标是推动社区层面的参与式治理，通过运用参与式方法提供社区服务、化解社区冲突、解决社区问题，在此基础上促进基层协商民主制度建设。和政府相关部门，进行纠纷调解工作。这种引入第三方力量来召开小区改造的会议，在当地还属首次。在各方利益代表参与的情况下，召开了为期两天的交流会。第一天，多方对实地进行考察；第二天，根据考察的情况，进行封闭式的研讨，充分地沟通和讨论，交换意见。最终，双方对整个拆迁和小区改造方案达成一致。这个最终的方案是方案一和方案二的折中。据一位工作人员介绍，大家进行了充分的沟通和讨论，才达成一致意见，从而形成各方都满意的“最佳方案”。因此，可以说，“最佳方案”的产生是建立在各方共议的结果之上。

（二）“共议式”拆迁模式与社会认同的关系

在上述案例中，社会认同机制产生作用的过程可以简要概括为：维修楼房要求的提出——两种方案之争——第三方力量的介入——邀请各方代表进行商讨——折中方案的形成。这种征拆模式有两个明显特点：一是多元参与，即被卷入征地拆迁场域的各个主体，包括居民、居委会、街道办事处、社区参与行动组织、物业和项目承包商等都自始至终参与整个事件；二是引入了第三方力量，即社区参与行动组织。引入社区参与行动组织来缓解征地拆迁过程中民众的矛盾是一个比较理想的选择。随着社会财富的私有化和共有比例的提高，基层普通事务的解决将变得越来越复杂和困难。因此，有必要开展民主协商（会），组织专门的社会组织和社会工作者来做相关工作。他们通过友好协商帮助公众表达自己的意见，帮助不同的利益主体达成社会共识。在这样的氛围中，不再有“谁战胜谁”的概念，不再有“胜利者和失败者”的概念，任何人都有权发表自己的想法，提出问题和为解决问题做贡献。由于事前事后让群众参与，并引入了第三方力量，整个征地拆迁过程比较透明、公正。另外，如果遇到各方意见不统一，利益相关方就会讨论、商议，最后在充分协商的基础上，各方相互妥协，形成一致行动。这种从参与——商议——妥协——一致行动的模式，使得整个项目的推进在不断的商议和讨论中进行。从社会结果来看，各方达成共识，整个项目顺利推进，期间没有引起过激行为。从互动关系来看，良性的基层干群关系得以形成，正如一位居委会主任所说，“这才是鱼和水的关系，相互依存，相互支持”。因此，我们借用“鱼和水”来形容这种模式下政府和居民之间的关系。为了更进一步说明“共议式”征地拆迁模式和社会认同的关系，笔者从模式特征、互动关系、矛盾表现以及深层根源等方面做了一个简单的总结，如表1所示。

表1 “共议式”拆迁模式与社会认同的关系

总之，“共议式”拆迁模式，是一种“自下而上”的推动。它一方面构建了多元利益主体的参与，多元利益主体涉及不同层面的社会行动者，既有政府、开发商，也有社区居民代表等，他们共同的目标是促进城市的发展，改善自己的居住条件，他们分属于不同的群体，但在“社会共识”上是一致的；另一方面强调矛盾、分歧和争议在讨论中缓解，在商讨中互相妥协，他们经过多元互动，充分交换意见，利益认同和合法性认同得以构建，最终形成了一种“鱼与水”的关系，促进了征地拆迁社会认同的建构，促进了矛盾的妥善解决。

三、构建“多元参与”的社会认同机制

事实上，由城市化运动而引发的征地拆迁矛盾，是典型的社会矛盾问题[8]，是人民内部矛盾，主要是利益矛盾，而非根本性的社会矛盾。当然，多元主体能够“坐下来”共同商议,“共议式”拆迁能够得以开展的基础在于个体认知的一致性。在征地拆迁过程中，这种认知的一致性就是对城市化意义和社区共同幸福生活的认同。失地农民并无意挑战国家政权，而是为了改进自己的生活或解决个体未来生存与发展中的一些具体问题，寻找一种制度性的保障。因此，在“城市化意义”共识的基础上，如何把来自上层的规划性力量和来自基层的抗拒性社会力量，有效地整合到一起，达成“上下连接”共同推动征地拆迁矛盾的解决，关键在于征地拆迁制度和机制的建设。因为“随着现代化过程的推进，广泛的社会矛盾在制度上越来越可能得到解决，尤其是在法律框架中”[9]。由此，构建“多元参与”的社会认同机制，形成一种常态化的方式和渠道，让各利益主体以合作而非对抗的姿态在体制内活动，就显得尤其必要。基于此，笔者认为，化解征地拆迁中的社会矛盾，建构社会认同机制，应从如下五个方面着力。

（一）构建平等的协商对话机制，为征地拆迁矛盾的化解提供一种民主化方式

征地拆迁中不同利益主体的社会角色、社会地位和相互关系是社会认同的重要基础条件。我国的征地拆迁模式是一种强制性的制度供给，人们不能独立地以对等的主体地位参与谈判，因此，政府的政策难以获得大众的广泛认同，这是导致矛盾激发的重要原因。让各利益主体平等地坐在谈判桌上，这是表达各方利益最有效的渠道，也是维护当事人利益、实现社会正义的重要组成部分。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推进协商民主广泛多层制度化发展。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[10]。据此，国家在征用土地时，首要应建立一种平等的协商对话机制，为征地拆迁矛盾的化解提供一种民主化的方式，让民众参与到征地过程中来，表达其正当权益和需求，特别应让被征拆居民能够获得土地征用过程中的所有信息，实现不同利益主体的信息对称，并且能就经济补偿、就业安置、社会保障和生存发展等涉及被征拆居民核心利益的问题与代表国家的基层政权进行平等的谈判。这样，我们就可以有效地实现不同利益主体的一致性社会认同。特别是随着网络社会的崛起，互联网已成为民众参与公共事务的主要渠道，成为公众表达和反映舆论的重要载体。在这样的大环境里，利用互联网建立协商对话机制，畅通民声言路，就更能拓展民众参与的渠道。因此，可以考虑使用各种邮件、论坛、留言板、微信、微博等新媒体渠道及时、广泛的进行网络舆情的收集，面对公众网络，及时沟通，将矛盾化解在萌芽状态，而不至于激化矛盾，甚至演化为网络群体性事件。

（二）构建科学的价格评估机制，为征地拆迁矛盾的化解提供一种科学化手段

在征拆中，现行的价格评估体系很大程度上是由政府主导的，从而可能导致被征拆居民对补偿价格的不认同，这是造成矛盾的一个重要因素。因此，有必要建立科学的价格评估机制。

首先，要规范市场，确保科学公正的价格评估，可以考虑通过建立独立的评估机构等中介组织来实现。具体来说，应当加强农村中介组织（社会组织）的建设。实践证明，农村社会各阶层之间的关系的平衡，可以促进社会认同和融合，这关键是要建立一套解决社会矛盾的机制。从社会结构的角度看，一个有利于社会冲突整合的理想社会结构是一个高度分化的社会，也是一个社会组织比较发达的社会。应该说，加大培育社会组织早已成为趋势，社会也开始陆续出现了置身于国家和市场之间的中介组织，但由于征地拆迁巨大的利益驱动，使得培育和扶持一个富有弹性的社会组织的任务显得十分艰难。我们的研究也发现，在征地拆迁模式中，如上文所述的“共议式”拆迁这样引入第三方力量的情形实在是难觅其踪，也因为征地拆迁的特殊性，这类社会组织的生存空间极其有限，但其作用却是如此巨大，因此，积极培育这类社会组织尤为重要。此外，根据现实需要，建议由多家不同的征地拆迁评估机构参与，进行公平竞争，这也是确保公正评估的有力措施之一。

其次，要建立健全征地拆迁相关法律，保障被征拆人的知情权、参与权与监督权。被征拆人的广泛参与和监督，不仅有利于决策的科学化与民主化，而且有利于征地拆迁政策的有效执行、实现政策目标。因此，有必要进行听证，提高征地程序的公开性和公平性，促进政府与被征拆人的良性互动与合作。比如，政府在制定征地补偿标准时，应当对土地价格实行听证制度，充分听取农民的意见，使他们对整个价格有一个清晰的认识，这是构建科学的价格评估机制不可缺少的一环。

（三）构建畅通的利益诉求机制，为征地拆迁矛盾的化解谋求一种广泛的共识

因为利益认同分化而引发的矛盾是征地拆迁中最主要的矛盾，由此，化解矛盾应该从利益诉求体系入手。因此，探索建立畅通的利益诉求机制非常必要。

首先，应建立代表不同利益主体的制度化的组织。由于制度、历史等原因造成农民的自主意识、法律意识、平等意识等都比较弱，并且农民自组织不发达，当其利益受损时，诉求渠道的不通畅、维权组织的缺失等导致农民采取一些制度外的利益表达方式，从而引发矛盾。因此，必须构建利益主体间平等对话的平台，特别是在农民群体中形成真正代表农民利益的社会组织，显得尤其重要。2013年，中央出台《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中指出要加强培育农民合作组织，形成一个真正具有代表性的制度化组织。亨廷顿曾经说过，“像中国这样的大国要进行土地改革，在政府和农民之间有两种组织联系是必不可少的。其一，政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织”。他进一步提到，“集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文章。农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨如何，组织本身就在农村形成了新的权力中心”[11]。由此，农民合作组织的建立可以使得农民在制度的范围内与其他利益主体进行平等谈判，从而更好地维护自身的合法权益。

其次是应完善信访工作制度。当前民众利益诉求的正当途径，一个比较典型的是信访制度。毋庸置疑，信访制度的实施为征地拆迁社会矛盾的缓解起到了积极的作用。但不能否定的是，信访制度也遭遇了底层困境，有时甚至俨然变成了群众与地方政府的博弈，反而激化了干群矛盾。对此，2013年党的十八届三中全会明确提出：要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。此轮信访工作制度改革自此启动，三年来，成效显著，不少相关文件出台。比如，2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，特别强调着力从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制等方面的内容；2014年10月，国家信访局出台《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，强调首办责任，推动第一时间（限时）把群众的合理合法诉求解决到位；2015年1月，国家信访局会同国务院法制办研究形成了《分类处理信访投诉请求的主要法定途径及相关法律依据》，等等。这些政策，进一步畅通了民众的利益诉求渠道，但是信访工作依然存在问题，国家信访局局长舒晓琴曾指出目前信访工作制度存在短板：在风险管控上，源头治理力度不够；在破解方法上，手段措施较为单一；在工作作风上，推诿扯皮、哄骗刁难甚至殴打辱骂群众的问题仍有发生[12]。对于信访工作，习近平总书记也作出重要指示:“各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好”[13]。如此，信访工作室才能真正发挥其作为窗口的作用，把冲突解决在萌芽状态。

（四）构建公正的利益协调机制，为征地拆迁矛盾的化解提供一种公平正义的平台

目前，由于征地拆迁中存在一些利益协调不到位的现象，相关主体经过横向、纵向比较后产生相对剥夺感，从而导致社会认同分化，严重地影响了被征地农民对政府征地拆迁的认同，这是当前征地拆迁出现矛盾的一个重要原因。因此，协调不同利益相关者之间的关系，找到其共同利益最大化的联结点，建立公正的利益协调机制就显得尤为重要。

具体来说，首先要明确公平补偿的原则。一是提高补偿标准的市场化程度，但不能完全交由市场来决定。市场经济的特点是公平竞争，但市场机制有其自身的功能缺陷，难以实现帕累托最优，难以协调个人利益与社会利益、短期利益和长远利益。二是市场调整本身不能保证公平。市场经济是一种契约经济，任一达成的交易都可以视为交易双方达成或完成了一个契约。不过，这并不意味所有交易都是公平的，比如交易双方信息的不对称、力量不对称等很多因素都会影响公平。其次要转换政府职能。在征拆中，政府职能转变滞后，还有政府越位、错位和缺位等现象的出现，会导致政府对利益关系的调整机制缺位，从而可能出现矛盾。因此，政府要转换职能，尤其是要把促进社会公平公正作为一项基本职能。

（五）构建透明的社会监督机制，为征地拆迁矛盾的化解营造一种良好的社会氛围

“自上而下”的规划性认同的重构和“自下而上”的社会参与都有可能滋生腐败和不公。因此要加强监督，推进依法行政。具体来说，一是建立征地拆迁责任追究机制。可以考虑目标责任制的落实，加强岗位责任制、党风廉政建设责任制，并建立完善失职渎职惩罚体系，明确征地过程中的具体执行者的具体责任，切实增强其责任感和危机意识，从而减少征地决策的理解偏差、执行不力、执行错误等现象。二是引入第三方力量参与监管，可以考虑引进一个社会团体组织来进行监督和管理，做到征地拆迁程序公开透明，增加公信力。三是要完善网络监督机制。互联网的普及创造了自媒体时代，基本实现了“人人都有发言权，人人都是监督者”的功能。因此，让涉及征地拆迁领域的利益相关者接受互联网监督，也就是接受了无数双眼睛的监督，这种监督更直接、更彻底、也更有效率。我们的党委、组织部门和纪检部门可以利用网络开辟一条网络监管的新渠道。比如，可以在互联网上设立公众监督信箱等，及时发现违规征地拆迁现象，提升政府公信力，赢得社会认同。

总之，对征地拆迁中直接呈现出来的社会矛盾作进一步研究，特别是在错综复杂的事件演化中揭示各方的价值分歧和认同共识，促使社会认同的形成，是化解征地拆迁矛盾的关键。关于这点，本文中的“MS楼宇拆迁维修”之“共议式”拆迁案例给予我们启迪和经验：只要构建了“多元参与”的社会认同机制，征地拆迁社会矛盾就能得到很大程度的化解，最终达到“增促社会进步，减缩社会代价”的目的，从而促进城市化的步伐稳步前进，实现“城市，使人生活更美好”的目标。