新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的规范化与制度化研究——基于全国16个农村社区协商典型案例的分析

唐 鸣 黄敏璇

（华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079）

农村社区协商是自我整合、自我治理、自我规则化的过程，旨在建构乡村社会的自组织力、自创造力和自我演化力机制，旨在深化城乡民主制度和优化基层社会治理结构，形成基层社会治理体系和社会活力机制。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将推进构建全民共建共享的社会治理格局作为“四个全面”战略的总目标之一，并强调“加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商”，更加注重凝聚基层群众的共识和力量来推进改革发展、维护社会和谐稳定。众所周知，农村社区建设特有的传统文化基础和自治历史，为农村社区协商的有序推进夯实了特有的利益基础；同时，共同的利益基础又反过来巩固农村社区的公共性构建和农村社区居民的主体性地位。农村社区协商作为一项治理工具，通过多种渠道、多种形式来构建农村社区利益表达机制、利益保障机制、利益实现机制，推动着农村社区治理的有序秩序。奥斯特罗姆指出，“任何社会中的秩序模式都依赖于一套共同的规则，该规则使得大众个人能够按照一种共同的知识而行动”[1]。这就要求农村社区协商不能仅发挥其单一的治理工具作用，而应运用规则的方式实现农村社区协商制度化与规范化，并在此基础上建构起一个有秩序的农村社区共同体。值得注意的是，随着新型城镇化进程的加快，农村社区利益主体渐趋多元、利益诉求日益增多，以往的私下博弈方式已然不再适应农村社区治理的新常态。本文试图通过剖析农村社区协商的系统性实践经验，在对比大量典型案例基础上，总结新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的基本概况、现实困境，进而探索我国农村社区协商实践创新规范化和制度化的发展趋势。

一、农村社区协商实践创新的资料来源与研究方法

（一）资料来源

农村社区协商伴随着浙江温岭的“民主恳谈模式”的实施，逐渐开始了地方创新性的实践探索，形成了一系列自我发现、自我创新的新型模式。有学者总结，党的十八大以来，农村社区协商民主实践风起云涌，取得长足发展，农村社区协商民主运行体系初步建立，以协商共治为导向的农村社区治理机制逐步生成，农村社区协商的制度体系不断完善，农村社区协商民主的基础地位日趋稳固[2]。此外，新型城镇化也是伴随着十八大的首次提出开始逐步推广，对农村社区治理体系与治理能力提出了新的要求，也为农村社区协商实践创新提供了新的探索思路。自2014年起，民政部开始启动对往年城乡社区治理创新进行成果评比，经过各地推荐、材料筛选、匿名评审、会议评审等环节严格评选年度创新成果奖及提名奖。这一规范性的评选标准不仅有利于保障获奖案例的代表性，在很大程度上还反映了地方实践经验的典型度与成熟度。截至目前，湖北省秭归县的“完善村组协商创建‘幸福村落’”、浙江省湖州市德清县的“乡贤参事会”农村社区治理创新以及四川省成都市温江区的“343社区协商共建机制”等三项成果得到广泛关注与高度认可，为我们提供了科学可行的研究素材。

鉴于2013—2015年度中国社区治理十大创新成果和提名成果中涉及农村社区协商实践创新的样本数量较少，为了保证研究的信度和效度，我们尝试从其他渠道寻找具有权威性和代表性的农村社区协商实践创新案例。2014年5月，中共中央办公厅请各省党委办公厅同民政部门，就本地区开展基层协商的情况提供一些典型的案例，编写组通过整理编辑，从中精选出77个基层协商民主的典型案例，汇编成《基层协商民主典型案例选编》一书。该书收录的案例来自全国各地的区县、社区、街道、企业、村庄等不同领域，案例鲜活生动，揽括了案例背景、主要做法、取得成效、存在问题等方面的内容。其中包括浙江温岭“民主恳谈会”制度、云南蒿明县“村民说事”和“村务会商”制度、浙江杭州市余杭区城乡社区议事协商制度等13个农村社区协商实践经验。

综上所述，本文的样本来自《基层协商民主典型案例选编》一书以及2013—2015年度中国社区治理十大创新成果和提名成果中以农村社区协商为主题的案例，共计16个样本（见下页表1）。

（二）研究方法

本文案例的选取标准主要是农村社区实践经验的典型性与成熟性，以确保研究内容的宏观把握与普遍规律的总结提炼。以往学者们对于农村社区协商的研究多采用个案研究的方法。据不完全统计，仅以浙江温岭“民主恳谈”为研究对象的文献就已超过百篇。事实上，个案研究无法充分说明普遍性与特殊性的问题，以及微观视角到宏观把握的缺口现象。因而亟待针对农村社区协商的普遍性和宏观层面进行重点研究。尤其是农村社区协商所独具的实践性特征，已经形成了一系列丰富的经验素材。因此，本文将尝试走出个案研究，立足于多案例研究方法对所选样本进行文本的整理、归纳和比较，来概括农村社区协商实践创新在新型城镇化背景下的发展规律与脉络走向。

表1：农村社区协商实践创新基础样本数据分析表

中共中央日前印发的《关于加强城乡社区协商的意见》赋予农村社区协商以新内涵、新品质与新空间的方式建构基层民主建设的新常态，并指出农村社区协商的发展最终是走向城乡一体趋势下的制度化与规范化。农村社区协商实践创新的规范化和制度化建设都离不开对“谁来协商、如何协商、协商效果如何”这一问题的回答。由此可见协商主体、协商程序及协商成果这三大内在客观要素是农村协商实践创新规范化、制度化不可回避的重要内容。进一步讲，随着新型城镇化进程的加快，农村社区人口结构加剧变化，居民的利益诉求更为复杂多样，村民自治机制和法律制度也仍需进一步完善，这些深刻的变化使得农村社区协商主体代表性、协商程序的规范化及协商结果的持续性对农村社区协商的规范化与制度化的影响更为明显。另外，协商的主体受到时间和空间的限制，具有强烈的时空背景依赖性。因此，本文也试图引进协商动因这一内在主观要素以及协商的时域这一外在客观要素，以此对农村社区协商实践创新进行更为深入细致的研究。

二、新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的成效

农村社区协商作为基层民主自治的生长点，主体之间的协商关系会随着利益格局的变化，以及维护集体行动成本的变化而变化[3]。因而，在新型城镇化背景下推进农村社区协商实践创新的过程中，需要考量：协商议题与协商内容的拟定，是否充分考虑参与主体在地域、行业、能力等方面的区分；协商规则与流程的运行，是否受到权力、利益团体等因素的干扰和误导；协商成果采纳、落实与反馈机制的建构，是否影响着协商实践创新行为的可信度。上述16个较为成熟的典型案例，恰好为回答这些问题提供了重要的线索。基于此，本文将在对样本详细整理的基础上，从协商时域、协商主体、协商动因、协商程序和协商结果等五个方面来探索、总结农村社区协商实践创新的基本概况。

（一）协商时域：时间跨度短与地域分布不均衡兼具

表1显示，2013年农村社区协商实践创新呈现出“爆发性”的特点（占43.75％）。这一现象的出现，与国家政策和中央高度重视息息相关。2012年11月8日，党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。2015年2月9日，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》；之后，中共中央又印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，对农村社区协商作了系统的、总揽性的规定，明确了农村社区协商的主要内容、组织建设、发展方向。在此期间，各地农村社区协商实践创新呈现出前所未有的积极态势。此外，农村社区协商实践创新成果的时间跨度小，一方面验证了实践创新程度与国家政策要求的密切关系，农村社区协商的具体实践在国家政策的引领下不断变革、创新与发展，且创新的速度越来越快；另一方面也说明目前我国农村社区协商实践创新仍处于起步阶段，探寻农村社区协商的创新之路仍任重道远。

根据相关数据显示，近十年来我国新型城镇化的地域发展态势呈现出“东北偏低，中西颇高”的速度。从纵向上看，16个农村社区协商实践创新样本中，东部地区的典型案例主要集中在浙江、江苏二省；中部地区的创新成果则平均分布于安徽、湖北和河南三省；西部地区有一半的创新成果来自于四川省。这在很大程度上反映出农村社区协商与经济因素的巨大关联性。从横向数据来看，东部地区的农村社区协商实践创新最为活跃（占43.75％），其次是西部地区（占37.5％），而中部地区仅占18.75％。东部地区的数量占有绝对优势，说明经济发展水平高、政治民主程度高对农村社区协商实践创新具有一定的正向推动力，而西部地区所占比例高于中部地区的现象也反映出另一问题，落后与贫困或是农村社区协商实践创新的逆向推动力，经济落后与政治危机使得尝试在创新中寻求出路成为地方政府不得已的选择。

（二）协商主体：主体多元与遴选机制协同并进

《关于加强城乡社区协商的意见》明确规定了可以作为社区协商的主体：“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方。”新型城镇化背景下的农村社区渐趋开放流动，人口组成结构加剧变化，如何充分保证协商主体代表性与广泛性成为农村社区协商实践创新的首要问题。我们通过对16个样本进行整理汇总，发现目前我国农村社区协商实践创新的参与主体主要分为以下三类：社区党组织、村委会、村民小组长和利益相关人员代表等固定参与主体，联系社区的党代表、人大代表、政协委员和相关部门工作人员等公共利益代表主体，以及对协商议题感兴趣、关心社区事务的村民、社区精英和专业社工等自主参与主体。

在协商主体产生与更替机制上，各地大都对参与协商人员的确定方式做出具体的规定。此外，还有以村民理事会为搭建平台，采取自愿报名、民主推选等多种方式，从行业代表、致富能手、老党员等精英代表中确定理事候选人，在此基础上由村民组组长和户代表公开推选理事，最后由理事民主推选理事长，正式组建村民理事会。这样自下而上地公开民主推选参与主体的协商机制，保障了多元协商主体的代表性。

（三）协商动因：现实环境要求与主体内在需求双轮驱动

创新的敏感性与复杂性特征使得创新的动因也颇为复杂。为了更深入地了解农村社区协商实践创新的根本动因，我们将16个样本的背景进行归纳整理，总结出主要动因，并在此基础上进行归类分析。农村社区协商实践创新与其社会背景密切相关。随着工业化、城市化的发展，城乡之间的二元格局给农村地区带来巨大的冲击，“撤村并居”的农村社区建设逐渐发展起来，在农村社区这一特定的治理空间中，原本以血缘关系为纽带的农村格局转变为以业缘为主导的治理格局，这对农村社区治理提出了新的发展要求。从样本数据可以发现，部分样本的动因来源于严峻的现实问题，这些样本是现实问题倒逼实践创新的典型。如江苏南京市浦口区永宁街道群众办事难的难题；浙江省湖州市德清县的乡村精英少流动大的困境。解决严峻现实问题的迫切需求，给予了农村社区治理主体，如村干部、社会组织以及农民巨大的压力，社会矛盾的激化使得协商实践创新成为不得已的选择。另一方面我们也应看到，农村社区协商实践创新并不都是被动的。如云南蒿明人民主参与意识及改革创新意识的提高、四川彭州市基层政府贯彻党的十八大精神等，其动因主要源于协商主体的民主意识、责任意识的增强，这些自觉的诉求推动了创新的发展。但不可否认的是，除了协商主体的民主参与诉求外，村委、村干部追求政绩的内在需求也是推动农村社区实践创新的动因之一。总体而言，农村社区协商实践创新的动因一方面源于制度环境的要求，一方面则是源于协商主体内在需求的推动。

（四）协商程序：程序设计多样与细化规定共存

在协商程序上，各地在程序设计中大多注重程序的公开化和规范化，保障村民能够充分参与民主决策。有的以“共治”“会商”等形式，把党内民主程序、党政联席会议程序、党政群共商共治程序、村民民主程序等多种基层协商程序结合起来。通过定期动员、组织村民到指定地点谈问题、提建议，拓宽了村民参与民主决策的渠道，保障村民直接参与村内事务，如云南蒿明县实行“村民说事”和“村务会商”制度。有的依托“理事会”这一平台，通过村级党组织与社会组织的互动对话，优化农村社区协商治理结构，逐渐形成“村党组织+村委会+村民代表大会、村民理事会”等结构形式，构建村级党组织与社会组织协同共治的新格局，如安徽全椒县的村民理事会。有的发挥农村社区居民、村委等的主体性作用，采取听证会、恳谈会等村民议事形式对社区公共事务以及关系群众切身利益的重要事项进行协商讨论，对协商的各个程序包括议题提出、会前征集意见、协商会议形式、达成共识形式、监督实施办法等进行细化规定。如江苏南京市浦口区永宁街道实行“为民服务全程代理”。

（五）协商结果：反馈全向化与动态监督评估双向互动

从样本中可以看到，目前各地在协商结果反馈、落实和监督机制建设方面已有初步成效，主要体现在以下几个方面：第一，搭建全向化反馈平台。江苏邳州市创新“四权”建设工作机制，积极推进“社区服务平台、百姓服务零障碍、网络问政”三大平台建设，打造市镇服务与社区服务无缝对接，让群众说话有地方、诉求有人办、呼声有回应。第二，建立动态化监督机制。一方面成立专门的监督委员会，强调议事协商制度的刚性，严格执行协商所形成的决议。在实施过程中如有违反决议或是出现问题，村民可向监督委员会提出意见和建议，协商组织者要及时采取措施予以解决。另一方面，将监督权充分赋予群众，对村级重大事务的形成、执行和结果进行全程监督，如云南蒿明县的“村民说事”和“村务会商”制度等；第三，实行多维化绩效评估。村级党组织每季对辖区内自治单元开展民主协商情况进行自查。根据查看收集意见建议条数，民主协商次数、协商议决事项落实情况、化解纠纷矛盾次数及群众满意度等，做出绩效评价；此外，引进第三方测评，社区居民结合协商结果满意程度及第三方测评结果进行量化评价。如四川省成都市温江区的“343社区协商共建机制”。

三、新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的困境

自党的十八大明确“新型城镇化”发展路径以来，其内涵框架与实践路径在经济、社会、体制制度与城镇建设等多维层面，强调民生、可持续发展和质量；在核心目标体系与推进策略上更加注重统筹、协调、转型、生态、集约、安全等内容[4]。与此同时，它也有效推动了农村社区利益格局的共建共享模式，带动了农村社区居民的公共参与热情。在此背景下，农村社区协商实践创新更加注重采取多种形式的协商方式与协商内容，保障公众参与社区协商的拓展与深入。然而，新型城镇化从理念产生到决策执行的进程中，一系列不平等现象和社会矛盾却仍在加剧，甚至出现不少与社会发展不融合的消极效应，这也对农村社区协商的实践创新产生了严重的阻力。

(一）协商实践的“弱参与”与主体代表性不统一

农村社区协商作为基层协商民主的一种新范式，其运行条件有赖于主体的有效参与和互动。然而农村社区的原生农民与外来人口“边缘化”现象导致社区协商实践创新的“弱参与”问题日益严重。新型城镇化日益向农村地区渗透，削弱了传统农村发展的社会基础，原本封闭、单一、同质的乡村社会向开放、多元和异质化的现代农村社区转变，大量青年劳动力外出务工，“据国家统计局发布的我国农民工调查监测报告数据显示，2015年农民工总量为27747万人，比上年增加352万人，增长1.3％”[5]，农村社区空心化现象越来越严重，这在一定程度上导致了农村社区协商实践创新主体的缺位。依据法律规定，农村社区协商运行的一个重要程序是村民投票选举村干部，村干部以委托人的身份管理社区事务；村民才是农村社区治理的真正主体，有权参与农村社区事务管理和监督委托人的工作。基于前文的分析，我们可以看到，农村社区协商实践创新的固定参与主体包括村委会、村民监督委员会成员、村小组组长，村民代表等，这些参与主体正是由广大村民投票选举产生的。但是，在农村社区空心化现象日益严重的现实背景下，农村社区协商的村民主体更多是“三留守”人员，以此投票选举产生的固定协商参与主体的代表性难以得到保障。此外，在开放与流动中，传统农村社区的边界日益开放，生活在一个社区内的居民也不再是传统意义上的本村居民，既有本地人，也有城市居民，同时还有外来新居民[6]。《关于加强城乡社区协商的意见》这一文件中，对协商主体的界定也提到了“非户籍居民代表”，但是在遴选的16个样本中，我们发现案例文本更多地将村民参与主体笼统地表述为“村民代表”，并未对其是否涵盖外地新居民的情况作出具体说明。外来新居民是否能够参与农村社区协商实践创新?其权益是否能够得到保障？我们不得而知。

（二）协商实践趋向异化与程序设计规范化相违背

目前我国农村社区协商仍处于起步阶段，在实践创新中仍存在着协商程序设计不合理与不规范的问题。首先体现在由村级党组织、村干部引导的农村社区协商实践趋向异化。我国农村社区的复杂性决定了单纯依靠农民协商难以达到有效的协商治理方式，必须发挥村级党组织的领导作用。从形式上看，农村社区协商参与主体多样，代表利益广泛，但在实践中，协商程序始终操作在少数人的手中，社区协商成为一些村干部谋取私利的形式。村民理事会等村民自治组织行政化趋势日益明显，在协商民主、自我管理等方面作为有限。而由于目前我国农村社区仍未建立规范协商程序的法律法规，农村社区协商存废更多依赖于基层领导者的主观意愿，协商内容和程度带有明显的个人色彩，具有一定的随意性。协商程序规范化的缺失还体现在协商过程的真实性与协商结果的落实程度难以得到保证。组织者为了自身利益，有意地控制协商进程，在选择协商代表上有意识地选择顺应自身意见的人选，而在协商过程中，也存在着一些民众由于惧怕组织者的权威而不敢真实地表达自身观点的现象。这些内定议题、内定代表、安排发言的现象使得农村社区协商的真实性受到质疑。在协商结果的落实方面，尽管目前一些农村社区已初步建立起协商成果的反馈与监督机制，但具体实施过程中仍存在着协商达成共识后，还要面临决策部门是否采纳的尴尬局面，协商与决策的脱节阻碍着农村社区协商实践创新的发展。

（三）实践创新的短周期与制度供给之间的不匹配

从前文的分析可知，我国农村社区协商实践创新成果的时间跨度小，“短期化”问题明显，这一方面表明农村社区协商实践在国家政策的引领下不断变革、创新与发展，且创新的速度越来越快；另一方面也说明目前我国农村社区协商实践创新仍处于起步阶段，制度供给仍远远不能满足群众日益增长的协商需求。具体体现在以下三个方面：一是协商制度供给缺位。尽管目前各地在开展农村社区协商治理实践创新过程中通过总结典型案例的经验，将经验上升为制度设计，以点带面，逐步推进社区协商的顶层制度设计。然而仍存在不少地区因基层政府重视不够而导致制度建设存在缺位现象，民众有协商的需求却寻找不到协商的渠道和平台，这在一定程度上阻碍了农村社区协商实践创新的发展。二是协商制度供给错位。在样本分析中我们发现，不少案例用“制度不够完善”来表述目前存在的问题，这说明农村社区协商配套制度不健全的现象是普遍存在的。协商的具体过程缺乏法律制度的约束，容易导致协商程序操控在农村“精英”手中，协商过程出现强迫、欺骗等行为，协商主体利益难以得到保护。三是协商制度供给越位。一些基层干部为了追求政绩，不顾地方群众实际需求，强加给群众不合理、无法解决实际问题的协商，这不仅抹杀了群众参与社区事务协商的积极性，也违背了协商民主的基本原则。

（四）协商实践创新形式化与效力可持续性相冲突

衡量协商民主制度发展的标准必须是全国至少一半以上的乡镇采取了协商民主的做法去解决实际生活中的问题。这样的制度才会有真正的价值[7]。然而当前我国的农村社区协商实践创新主要集中在个别省份的农村社区，特别是随着新型城镇化进程的加快，各地区、省份的经济发展差异逐渐扩大，创新成果不仅纵向上存在着东西部地区不均衡的状况，横向上也存在着地区典型成果集中扎堆的现象。从1978年到2014年，我国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城镇化率年均提高约1个百分点[8]。农村社区的治理环境、居民结构以及社会阶层发生了显著的变化。在新型城镇化迅猛发展的时代背景下，这些原本发挥着积极作用的农村社区协商制度、模式是否仍具有可持续性？以浙江温岭的民主恳谈制度为例，这一制度从1999年开始创建，经过十几年的发展，已逐渐形成了涵盖政府决策协商、财政预算协商、党内民主恳谈、政协议政协商、工资集体协商、村务社区事务协商以及社会对话协商七种协商类型的基层协商民主制度体系，然而基于案例提供的文本材料可以发现，温岭的民主恳谈制度在实际实行中存在着协商民主随意性和形式化、参与主体覆盖面不广、协商能力不足等问题，这大大制约了这一制度在基层协商民主中的作用。

四、新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的走向

总结城乡社区治理创新中较为成熟的农村社区协商实践经验，在探索新型城镇化与农村社区协商二者关联性的过程中，的确为解读农村社区协商的理论与实践提供了新的动态视角；但是，必须说明的是，农村社区协商的出现并不一定能够快速解决新型城镇化中诸如社会融合、利益协调等问题。新型城镇化需要农村社区协商不仅仅发挥单纯的工具或手段作用，还应该作为一项制度安排来保障协商时域发展的均衡性、协商主体参与的平等性、协商动因启动的包容性、协商程序制定的规范性、协商结果达成的共识性。简言之，建立稳定的农村社区协商体系亟待制度与政策的保驾护航。因此，新型城镇化背景下农村社区协商实践创新的未来走向应当“借助现有制度资源，将协商民主在乡村治理中的创新形式纳入国家权力结构体系”[9]，并要求政策的制定以鼓励村民参与和发挥农村社区居民共建共享的能力为核心，确保农村社区协商实践创新的规范化与制度化。

（一）以地方发展实际为起点，推动协商程序设计规范化

新型城镇化的发展，削弱了传统农村发展的社会基础，原本封闭单一的乡村社会向开放多元的现代农村社区转变，农村社区由“熟人社会”转变为“半熟人社会”，社区性质发生变化，宗族、邻里组织等传统的农村社会组织的作用减小，自治型社会组织、经济型社会组织作用越来越明显。在这种时代背景下，各地区面临的环境不同，要解决的问题各异,这要求在协商程序的设计上应立足于地区实际发展情况，杜绝协商组织者因个人利益问题随意决定协商议题、操纵协商流程等情况的发生。具体而言，要做到以下几方面：第一，要根据地方发展实际确定协商内容。一方面要确保协商议题日常化与可接近化，保证农村社区协商真正解决农村社区发展中涉及群众切身利益的现实问题；另一方面要确保协商主体的草根性与广泛化，保障普通群众拥有协商并影响决策结果的平等机会，使得更多群众反映强烈、迫切要求解决的实际困难和矛盾纠纷能尽快提上协商议程；第二，探索适合本地区的协商形式和协商程序。要根据地区经济发展、文化发展、居民结构等实际情况确定协商形式与程序，各方充分发表意见，在达成最大共识的基础上，按照少数服从多数的原则决策，真正处理好“民主、民生、民心”三者之间的关系，保证协商的科学性，进而确保协商主体获得信息的准确性与及时性，防止出现强迫、欺骗等行为。

（二）以培育农民主体为基础，引导利益诉求表达理性化

社会学家帕金斯认为，“具备足够数量的行动主体作为社会系统的组成部分，是系统内部整合及社会系统和文化模式之间整合的必要条件之一”[10]。农村社区协商是农村社会系统运行的载体和平台，要确保农村社会系统正常运行，也需要一定行动主体的参与。在协商参与主体数量方面，一是提供优质就业机会和平台，促使外出务工人员回流农村社区。外出务工的人员大多是思维活跃、能力较强的青年人，农村地区就业机会稀缺和工作平台狭窄是驱动其外出务工的重要因素，因此可在保障基本民生的基础上，为农村社区创造更多就业机会和平台提供政策上的支持。二是利用网络信息技术为短期内无法回乡的村民提供参与协商的平台与渠道。以各种社交软件，如QQ、微信等为载体，打破时空限制，使身在异乡的村民能够表达自身的政治诉求和利益偏好。三是利用重要节假日等间歇性回流高峰期开展协商活动。每逢重要节假日或是春播秋种等时期，是农村社区外出人员回流高峰期，可利用这段时间开展涉及村民切身利益的重要事项的协商活动，确保协商结果的正当性。四是健全参与主体遴选机制，将非户籍居民纳入协商主体范围，保证其能够表达自身的利益诉求。而在保障协商参与主体质量方面，一方面要有组织、有规划地进行政策宣传与传播，将政策的内容与精神灌输于农民的思维中，提升农民的政治素养；另一方面要提高农村社区居民的文化素质和理性思考能力。引导村民在实践中以公共利益为价值导向，包容不同利益和价值，在把握理性协商原则的基础上，引导协商参与者通过理性辩证，对不同观点的利弊进行比较和权衡，从而做出最优选择。

（三）以制度权威重塑为重点，确保协商实践成果共享化

健全乡村协商治理制度与机制是农村社区协商治理科学有序的重要保证。我国农村社区协商实践创新的时间短，目前仍处于初步阶段，因此除了党和国家以及社会各界的重视与支持外，关键还要建立与我国法律法规相结合的乡村协商治理制度与机制，使农村社区协商治理逐步走上制度化道路。在这一过程中要做到以下几个方面：一是优化农村社区协商的制度环境，厘清村民自治与政府管理在农村社区协商中的权力边界。一方面制度建设要体现政府是有限的，政府通过制度规范明确自身权责范围，理性干预农村社区协商，真正实现农村社区民主管理与民主决策；另一方面制度建设也要保证政府是有效的，我国农村社区的治理环境决定了农村社区协商单靠村民自治是难以有效施行的，因此要发挥政府在协商中的引导作用，杜绝权力滥用的制度性空间。二是健全反映社情民意的制度体系，使外来人口对农村社区事务的意见和建议能够及时有效地传达到决策层。既要建立协商主体产生制度、协商监督制度、协商结果保障制度等基础性制度，又要合理设置农村社区协商互动机制、对话机制等程序性制度。三是完善农村社区协商的制度安排，确保农村社区协商的各个关键点在制度规范下有效运转，如妥善处理协商主体的广泛性与代表性、协商程序的科学化与正当化等问题。此外，在农村社区协商治理过程中要将居民的利益放在首要的位置，要让人民群众在协商过程中获得更多的归属感和成就感。这就要求在农村社区协商治理实际中，基层工作的实行与决策的商定要充分考察民情民意，要做到凡是涉及农民切身利益的决策要充分听取农民的意见，通过多样化的方式，在不同层级、不同方面与农民进行协商，保障农民对农村社区事务的知情权、参与权，让人民群众共享发展成果。

（四）以协商的法治化为保障，促进农村社区治理现代化

农村社区协商法治化不仅是依法治国的要求，也是农村社区治理能力现代化的现实需要，更是新型城镇化背景下农村社区协商程序性制度完善的内在诉求。农村社区协商涉及一系列过程和程序，例如协商主体如何确定、如何保证协商过程的科学性、如何保障协商成果正当有效等，协商的每一环节都需要科学地规划与精心地设计。只有明确的操作规则才能提高协商的效率，确保农村社区协商的可持续性，否则会出现参与主体积极性不高，参与程序无序、协商结果不当等后果。从前文可知，当前不少农村社区协商实践创新流于形式，协商在一开始就具有倾向性，这使得协商过程中不可避免地掺杂了一些虚假的成分，例如内定议题、设定特定人员回答问题以及缩减讨论时间等等。农民是“理性经济人”，形式化的协商治理过程难以得到他们的认可，这会大大影响农村社区的稳定发展。因此，农村社区协商在未来的发展方向上要注重运用法治思维和法治观念，加快对协商程序科学化和可持续性的探索，提高协商过程的真实性。实现农村社区协商治理法治化，要健全相关的法律法规，明确农村社区协商制度的定位，依法规制农村社区协商治理的运行规则与程序，从而保障农村社区协商制度的权威性与持续性。农村社区协商治理法治化包括协商内容的全面化、协商主体的平等性、协商形式的多样化、协商程序的科学化以及协商成果的有效性。具体路径主要体现在外部环境与协商过程本身这两个方面：在外部环境上，要建立健全农村社区协商治理的法律体系，提高农村社区协商主体的法治意识，营造有利于社区协商治理的法治环境；在协商过程本身上，要以法律制度明确界定参与主体的权利与责任边界，防止农村社区协商成为村干部、宗族势力等农村精英阶层谋取私利的工具。