我国国家资格框架研究：反思与前瞻

叶声华　邓小华

摘 要：我国国家资格框架研究取得了较大的进展，但也存在“三重三轻”的突出问题，即重比较轻基础、重文本轻文化、重经验轻反思。这些问题使得当前的研究视野变窄，不利于国家资格框架研究的拓展和深化。面对我国国家资格框架建设的紧迫任务，有必要转变国家资格框架研究的方向，即从经验到学理、从文本到文化以及从国际到本土，通过理论创新来引领国家资格框架的制度创新和实践创新，为建设中国特色的国家资格框架服务。

关键词：国家资格框架；比较研究；反思；前瞻

作者简介：叶声华（1934-），男，天津大学教授，博士生导师，中国工程院院士，研究方向为测试计量技术；（通讯作者）邓小华（1983-），男，天津大学教育学院博士研究生，研究方向为职业技术教育。

基金项目：2013年度教育部人文社会科学研究专项任务（工程科技人才培养研究工作）重点项目“职业教育国家资格框架研究”（编号：13GDC023），主持人：叶声华，执行主持人：肖凤翔。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）13-0005-06

国家资格框架在国外的应用和研究均有较长历史，成为各国高等教育和职业教育改革的突破口之一。进入21世纪，我国学术界开始关注国家资格框架，并逐渐成为学术热点问题。由于我国尚未有国家资格框架的系统实践，已有研究主要侧重引进、推介和解析不同国家的资格框架，也包括少量的基础理论和应用对策研究。目前，我国政府已把国家资格框架建设列入“十三五”事业发展规划，其制度设计和实践应用亟需理论创新来支撑。显然，梳理国内（本文仅指中国大陆，不包括中国香港、澳门和台湾）已有研究的现状，反思存在的不足，展望其未来的发展方向，是实现国家资格框架理论创新的重要前提和基础。

一、国家资格框架研究的现状反思

我国国家资格框架的研究文献以论文为主。本文以中国知网为平台，以“资格框架”和“资历框架”为主题进行检索，去除非专门研究国家资格框架和非学术性的文章，截至2017年3月22日，共收集研究文献105篇。通过对文献的深入阅读和分析，发现我国国家资格框架研究存在“三重三轻”的现象，即“重比较轻基础”、“重文本轻文化”和“重经验轻反思”，这在某种程度上制约了我国国家资格框架研究向纵深发展。

（一）重比较轻基础：国家资格框架研究的学理阙如

目前，我国国家资格框架研究主要聚焦在国外资格框架的推介和引进上（约占83%以上），以比较研究中的国别研究为主要方法和视域。从国别或地区上看，澳大利亚、欧洲、英国、印度、南非、新西兰、爱尔兰、中国香港、丹麦、德国、俄罗斯、新加坡、加拿大等国家和地区的资格框架受到国内研究者的关注，其中澳大利亚、欧洲和英国是最受关注的国家（地区），共有50篇文章专门研究这三个国家（地区）的国家资格框架，占比较研究类文章总数的57.5%。

澳大利亚是最早建立和实施资格框架的国家之一，堪称国际上第一代资格框架中的典范。1995年，澳大利亚研制了国家资格框架（AQF），并于2000 年在全国范围内推行实施，尔后历经了多次改革，至2011年完成了最新一次的修正，“其开放性、连贯性、交融性、平等性的设计，不仅反映了教育公平的观点，而且构建了横跨基础教育、普通教育、高等教育、职业教育、继续教育与终身教育之间的‘互通立交桥。”[1]引起其他国家纷纷效仿和借鉴。欧洲资格框架（EQF）于2008年正式批準建立，其目的是在尊重欧盟各国资格体系多样性的基础上寻求统一性，从而建立一个透明的、可比的和兼容的资格互认参照体系，具有元框架的内涵，“是不同资格体系之间、不同资格框架之间、框架和能力之间以及劳动力市场和教育培训机构之间的桥梁”[2]，在国际上产生了广泛影响。英国于2011年颁布实施了资格与学分框架（QCF），作为1997年版英国资格框架的升级，它体现了真正的全纳性。然而，英国的资格框架改革并没有止步，2015年10月，针对资格与学分框架的缺陷，英国又颁布实施了新的规范资格框架（RQF）[3]，充分反映了英国资格框架与时俱进的品性。以此观之，这三个国家（地区）的资格框架为国内学者所青睐就在情理之中了。

一般来说，理论创新是制度创新、实践创新的先导和前提，没有理论的基础和前瞻，制度和实践就无法做到理性的自觉，最多是一种经验的摸索。我国要建立国家资格框架，仅仅通过国际比较研究尤其是国别研究是远远不够的，必须要有扎实的基础理论研究。然而，与如火如荼的比较研究相比，基础理论研究显得特别冷清，学理阙如，但其中也不乏亮点。

有学者通过对世界各国资格框架运行情况的对比分析，把国际上的资格框架归纳为三种模式，即“标准统一型资格框架模式、标准辅助型资格框架模式以及参照型资格框架模式。”[4]有学者尝试对国家资格框架的理论范畴和理论基础进行探讨，认为国家资格框架的理论维度建立在职业教育的跨界属性上，主要是“社会对人才的需求和个性对教育的需求均具有动态层次性。”而国家资格框架的理论基础是“职业成长的逻辑规律、技术与技能的关系和中职与高职的区别。”[5]有学者探讨了职业教育国家资格框架的治理结构，认为“政府、教育机构、企业、行业组织以及个人既是国家资格框架的利益主体，又是责任主体，……他们之间因为存在物质、信息和能量的传递与共享而相互依存。”[6]还有学者分析了国家资格框架演进的制度逻辑，认为我国的资格框架制度应包含的基本管理制度有“决策制度、公开制度、激励制度、监督制度及制度匹配等。”[7]这些基础理论研究大多立足于国内现实，具有一定的针对性。

（二）重文本轻文化：国家资格框架研究的深度不足

有学者在仔细而全面地分析英国资格与学分框架的运行特点后，最终得出的比较研究结论是：“在我国致力于建立学历证书和职业资格证书‘双证书制度的当下，英国资格与学分框架的运行机制和新特征能够为我国提供有益的借鉴和参考。”[8]这些有益的借鉴和参考是什么呢？英国的文化传统与我国相差甚大，我们究竟能从英国资格框架中学什么？都能学到吗？目前国内的比较研究更侧重于对国外资格框架的文本进行解析，而且还相当详尽，但却忽视了对文本背后的文化进行解读，其实，包括政治文化、经济文化、教育文化甚至宗教文化在内的文化系统才是国家资格框架是其所是的关键因素。

英国资格与学分框架“将普通中等教育、职业教育与高等教育共同放置于统一的国家资格框架中，……普通教育资格与职业教育资格在进入高等教育的通道时被赋予同样的地位，普通教育与职业教育之间的相互认可、转换变得更加便捷。”[9]英国是崇尚精英主义教育的国家，其人文主义教育传统非常深厚，长期以来，学术教育与职业教育的割裂和分离也非常严重。可是，就在这种文化传统下，英国为何能推行实施全纳的资格与学分框架，实现普通教育和职业教育的高度融通？我国的学术教育和职业教育也彼此割裂，其背后的原因与英国是一样的吗？为什么有研究者认为在我国试图以国家资格框架来促进普通教育和职业教育的融通是行不通的？“我们今天谈论的国家资格框架应当有利于包括职业教育在内的各种专门教育内部的融通，‘只要再多走一小步，真理便会变成错误。”[10]这种认识是正确的吗？倘若不从文化的根源上回答这个问题，外国资格框架的借鉴意义就十分有限。也就是说，比较研究如果缺少了文化的根基，那就没有抓住根本，因而其实际意义就大打折扣。

对于比较研究来说，理解文化比解析文本重要得多，也要困难得多。文化的适应性是引入国家资格框架必须考虑的因素，不考量异国的文化差别和本土的文化适应问题，借鉴和引进外国的资格框架就没有立足点。德国教育中有两个关键词，一个是能力（Kompetenz），另一个是职业（Beruf，含有天职、志业之意），并成为德国教育文化的重要特征。德国在引入学习成果（Learning outcomes）导向的资格框架时就遭遇了文化冲突，因为Kompetenz、Beruf与Learning outcomes存在较大的差异。德国教育和培训一直面向“职业”，对于德国人来说，“职业”既是宪法规定的一项基本权利，也是保障和维持自己生活的手段。在德国，能力被理解为知识、技能和能力（competences）的集合，不仅指向完成狭义层面的工作，也指向成功地处理符合特定社会价值观的一系列活动。德国在资格框架建设中就不得不考虑这种文化上的冲突：一方面，在何种程度上，“Kompetenz”和“Beruf”会受到引入国家资格框架的影响？另一方面，国家资格框架如何体现“Kompetenz”和“Beruf”的特定含义？

尽管澳大利亚的教育改革与其他以英语为母语的国家有高度的一致性，但是也存在非常重要的不同，它十分注重“当地传统和影响以及与全球化的融合。”[11]即文化的交融，这是澳大利亚资格框架走向成功的秘诀所在。北欧国家的资格框架倾向于过程导向，而母语为英语的国家却倾向于结果导向。从文化的角度来解释，这主要是因为，北欧的经济体系中雇主之间是社会性合作伙伴关系，在相对稳定的劳动力市场中，毕业生和就业是相匹配的；而西方自由市场经济主要利用市场机制在相对动荡的劳动力市场中匹配毕业生和工作。诸如此类的文化差异导致的资格框架差异是国家资格框架本身的重要组成部分，但目前国内的相关研究并没有特别注意这一点，导致很多研究仅仅停留在文本解析上，从而失去了深度。

（三）重经验轻反思：国家资格框架研究的批判性不够

澳大利亚、英国、新西兰和欧盟等国家（地区）的资格框架在运行过程中积累了大量的经验，国内学者对这些经验进行了很好的梳理和总结，主要集中在以下主题：第一，资格分级及类型。不同国家（地区）的资格分级不同，最新修订的澳大利亚资格框架中资格由原来的12级变为10级，共有14种资格类型；爱尔兰的国家资格分为10级，共有16种资格类型；香港的资历框架是一个7级的资格级别制度。然而，无论哪个国家或地区的资格框架，都基本涵盖普通教育、职业教育与培训、繼续教育等不同界别的各类资格证书。第二，资格的标准与获得路径。大多数国家（地区）的资格标准以学生所获得的知识、技能和能力为参照指标，每一级资格水平都从这三个维度对学习结果展开描述，各国（地区）的资格获得路径均允许多样化的学习途径，如职业学校、高等学校、工作场所和培训中心等，也包括非正式学习。第三，国家资格框架的特征。各国（地区）资格框架体现了一些共同特征：首先是资格的统一性，即基础教育、职业教育与培训、高等教育等不同阶段和类型的资格整合在统一的体系中；其次是融通性，各种资格可以在垂直和水平两个方向上流动，实现资格的纵向衔接和横向沟通；再次是体系的开放性，一方面这些资格框架都对国际开放，即把与他国资格的等值互认作为目的之一，另一方面所有的资格框架都不是一劳永逸的，为了适应需要都随时面临修正和完善的可能。

通过对各国（地区）资格框架建设经验的介绍，大部分研究为我国国家资格框架建设提出了相应的建议，归纳起来有下几点：一是要加快我国国家资格框架构建的步伐。二是要尽快建立国家资格框架建设的领导机构和管理机制。三是要促进普通教育和职业教育的融通。四是要加快对非正规教育和非正式学习的认定。五是提倡企业、行业的参与。

经验并非都是成功的经验。但国内研究鲜有对国外资格框架制度进行反思和批判，这些研究较多地关注了已取得一定成功的或者尚未成功但设计较好的资格框架，几乎没有关注那些失败了的资格框架。“虽然还没有定论，但已有证据表明国家资格框架的效果比预期要小得多。”[12]澳大利亚、欧洲、英国、新西兰、印度的资格框架达到了预期效果吗？它们是否还存在什么缺陷？为什么澳大利亚、英国的国家资格框架几经变迁，最终从弱到强？国内研究很少对这些问题予以回应。有学者批判性地提出欧洲资格框架体系源于商业领域，没有经过政策共同体和学界的讨论，误用通用技术标准替代课程标准，忽视教育的制度性[13]。总体上看，国内对国家资格框架的批判性分析还太少。只有反思性批判，才能发现隐藏在经验背后的问题和缺点，国家资格框架制度才会愈加完善。

有国外学者就对澳大利亚资格框架进行了深刻反思，认为“在AQF的内核中存在一个基本的张力，是因为职业教育资格是基于能力本位的培训课程模式，而高等教育资格和高中学历证书是基于投入型的课程模式。这就限制了国家资格框架关键目标的实现——促进不同教育部门之间的学生流动和学分转换。”[14]从课程模式的角度反思资格框架的有效性就抓住了它的核心，极具洞察力。一般认为，国家资格框架的失败很可能是缺乏政治支持或者是具有特定责任的机构没有足够的资源去实施。可是，有学者认为“缺乏支持和没有足够的资源在大多数教育和培训系统是一个地方性的问题，他们没有充足地解释清楚实施国家资格框架的真正困难。”并提出要区分政治的、行政的和“技术”（不是狭义的技术）的以及专业的困难。这些反思性研究大大推进了国家资格框架的完善和发展，毕竟，没有反思就难有改进，没有反思的经验是残缺不全的。

二、国家资格框架研究的趋势前瞻

在未来的研究中，夯实国家资格框架的基础理论是关键，揭示国家资格框架的实践逻辑是重点，而它们的目的则指向中国特色国家资格框架的构建。因此，有必要实现国家资格框架研究从经验到学理、从文本到文化、从国际到本土的转变。这三个方面并非截然分开，它们之间存在一定的交叉重叠，但又各有侧重地显示了国家资格框架研究的方向。

（一）从经验到学理：夯实国家资格框架的基础理论

尽管已有数以百计的国家资格框架，但框架之间的交流并非那样容易，一些基本的障碍依然存在，尤其是国家资格框架中尚存在许多似是而非的的概念，如资格、资格框架、资格等级、资格水平、资格标准、学习成果、学分认证、资格授予、普职融通、能力等等。如果对这些概念的理解都不一致甚至差别很大，又怎么能进行相互比较呢？国家资格框架的基本理论首先要致力于厘清以上基本概念，建立国家资格框架的概念谱系，为国家资格框架制度提供科学的概念框架。“资格”无疑是国家资格框架中最基本的概念，其他如资格等级、资格标准、资格认证、资格证书、资格证明等都是由“资格”派生出来的概念。准确地理解“资格”是准确地理解国家资格框架的前提，所谓准确地理解，就是内涵准确、外延清晰，不会因为歧义而产生误解。然而，学术界对资格的理解不尽相同。资格是“主管机关经过评估并确认个人达到既定标准的正式的学习成果。”[15]即资格是学习成果。资格可以理解为：“个人具备的经主管机构评估并确认达到既定标准的学习成果的标志”[16]，资格是“由官方机构颁发的、认可个人通过评估后所达到的学习结果或能力的证明，通常以证书、文凭或学位的形式呈现。”[17]即资格是学习成果的标志或证明。无论哪种理解，资格都与学习成果有关，但对于学习成果的界定，学术界也存在争议，这就使得对资格的解释更加复杂和困难。

国家资格框架的基础理论研究薄弱是不争的事实，而没有理论创新，制度创新和实践创新就成了无源之水。什么是知识、能力、技能和资格？资格分级的依据是什么？他们在学习和经济发展中的价值如何？正规教育获得的知识、技能和能力与正规教育环境之外获得的知识、技能和能力在价值上是一致的吗？在什么条件下能够一致？将各种各样的资格纳入到国家资格框架有什么作用？在不同的社会中推动资格框架改革存在什么样的普遍性？国家资格框架为什么能以及在何种程度上能弥补教育系统与劳动力市场的鸿沟？这些問题都需要理论上的回应和澄清。

任何研究都可以纳入到不同学科的视野中并寻求学科的理论支撑。国家资格框架是一个多学科交叉的研究领域，经济学可以关注资格的市场运行机制，教育学可以关注课程标准、教育质量和学分制度，心理学可以关注知识、技能和能力的生成规律，政治学、社会学可以关注资格框架的治理体系和治理能力，而哲学要关注资格框架背后所蕴含的价值论、知识论和实践论等观念问题。有的问题还需要跨学科的视野，比如对资格、资格认证、学分转换的理解就不能局限于某一个学科视角。摆脱单纯经验研究为主的研究范式，为国家资格框架输入学理，从理论上说明国家资格框架的可能性、必要性、可行性和现实性，构建国家资格框架的基本理论体系将是未来国家资格框架研究的重点亦是难点所在。

（二）从文本到文化：揭示国家资格框架的实践逻辑

国家资格框架的多样性反映了文化的多样性，不存在唯一正确的国家资格框架模式。“很多国家似乎都受其他国家对资格框架所作出声明的影响，而不是资格框架自身已被证实的情况，没有考虑到环境的影响。”[18]环境影响的实质是文化影响，文化是国家资格框架的合理内核，不理解某个国家的文化传统，就无法真正理解该国的资格框架制度。已有研究过于关注其他国家资格框架制度本身，而没有关注制度的实践，尤其是制约实践的文化因素。为什么国家资格框架在有些国家会成功，而在有些国家会失败？为什么资格框架在有些国家经历了几次改革而越来越完善？为什么国家资格框架的管理机构在有的国家缺乏政治和行政的支持，而在有的国家则更缺乏技术和专业的支持？理解国家资格框架改革的文化背景和动因是揭示国家资格框架的实践逻辑之前提。

国家资格框架的实践逻辑是指国家资格框架作为一种顶层制度，其制度设计、制度运行、制度评估与制度完善等实践环节的基本线索和内在规律，它植根于国家的政治、经济、教育等相互作用而形成的文化系统。只有揭示出国家资格框架的实践逻辑，才能有效地实施国家资格框架，并达到预期目标。我们不能局限于对其他国家和地区资格框架的文本解析，更不能从其他国家和地区资格框架文本直接演绎出我国资格框架制度及其实践逻辑。“欧洲资格框架极大地推进了欧洲各国资格体系之间的透明度、兼容性和可比性。我国应用技术大学应当在课程设置上与欧洲资格框架6级资格对接，这是建设具有中国特色应用技术大学的需要，也是我国经济转型和产业升级、高等教育国际化、学生全面发展和成长成才的需要。”[19]这种简单地处理文本与实践的关系是不可取的，它忽视了从文本到实践的文化中介。每个国家资格框架的实践逻辑是不一样的，我们要通过文化解读来揭示其实践逻辑，并有针对性地提出对中国资格框架制度实践的启示。

（三）从国际到本土：构建中国特色的国家资格框架

“整体而言，针对中国国家资格框架进行行动设计和讨论的研究成果还相对缺乏。”[20]未来研究的目标定向就是要构建中国特色的国家资格框架，解决我国人力资源开发和配置中的种种矛盾和问题。从国际比较转向本土行动设计是国家资格框架研究的应然方向，也是必然要求，而且是十分紧迫的任务。构建中国特色的国家资格框架面临一系列亟待解决的现实问题：我国国家资格框架的要素有哪些，其理想的结构是什么？国家资格框架应该分为几个等级，为什么应作如此划分？我国目前的教育体系是合理的吗？职业教育与高等教育、学校教育与职业培训等值融通的条件是什么？我们是否已经具备了这些条件，如何去创造条件？有必要从职业教育资格框架入手再逐步过渡到统一的国家资格框架吗？哪些部门应该参与国家资格框架的制定、实施和管理，他们各自发挥什么作用？国家资格框架作为顶层制度设计，在教育制度、内容和方法改革中具有基础性地位，如何为这些改革提供规范和标准？国家资格框架作为元框架，是否要制定与之配套的各行业领域的国家资格框架？这些问题都还悬而未决，也无法从国际比较中直接得到答案。

国家资格框架的核心是资格及其等级，这是中国特色国家资格框架建设首先要攻克的难题。目前，有学者借鉴欧盟8级“欧洲资格框架”的经验和联合国教科文组织最新的8级国际教育分类标准，结合中国曾经长期实施过的8级技术工人制度，提出国家资格框架的八级构想，其中职业资格规定为7级。《我国现代职业教育体系研究》课题组也提出了国家资格框架的8 级结构方案[21]，其中国家职业资格是6级，从准入级、五级再到一级，相应地，职业教育资格框架被划分为6个等级，从1级证书到5+级证书。还有研究者将国家资格框架体系分为五级，并认为可以根据需要在五级框架内划分出更细的等级，以供进一步定位学习者所处的水平层次，其依据是“资格框架等级与现在的学术教育的级别相一致，并按技能水平层层递进。”[22]这些构想虽有部分依据，但还缺乏更详实、更全面、更系统和更有力的论证，离中国特色的国家资格框架还有一定距离。当然，构建中国特色的国家资格框架不是某个学者或某个课题组所能独立承担的任务，它需要来自不同学科领域和行业的专家以及政府部门、教育部门和培训机构的人员协同攻关，亦需要多元化的研究方法，在这一过程中，还必须凸显政府部门的主导作用。

对于我国学术界来说，国家资格框架依然是个新鲜事物，从这个角度讲，以上对国内国家资格框架研究的现状反思就不免有些苛刻，因为要对一个新鲜事物进行全面、细致和透彻的研究又谈何容易。但问题毕竟是存在的，揭示了问题也就是清楚了未来的发展方向。我们认为国家资格框架的比较研究和经验研究非常重要，但必须植根于所在国家（地区）的文化系统，抓住支配国家资格框架运行的内在动因，并从文化比较中找出适合我国国情的经验和措施。更重要的是，立足于国家的战略目标，开展扎实的国家资格框架基本理论和实践逻辑研究，为构建中国特色的国家资格框架之实践奠定坚实的理论和制度基础。

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责任编辑 韩云鹏