高等职业教育结构调整政策：变迁、反思与展望

2017-06-13蓝洁

职教论坛 2017年13期

摘要：中国高等职业教育结构调整政策的变迁大致经历酝酿期、发展期和加速期三个阶段。纵向政策变迁的过程呈现运动式治理、策略空间推动、工具理性彰显等几个方面的特征。展望未来，运动式治理与制度化治理并存、常规性变革与范式性变革并行、工具理性与价值理性整合将是高等职业教育结构调整政策发展的趋势。

关键词：高等职业教育结构；运动式治理；策略空间；工具理性；价值理性

作者简介：蓝洁（1981-），女，广西博白人，广西师范学院广西职业教育发展研究中心副教授，教育学博士，研究方向为职业教育原理、少数民族职业教育。

基金项目：教育部人文社会科学规划青年基金项目“民族地区职业教育对接产业发展的理论与实践研究”（编号：15XJCZH002），主持人：蓝洁。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）13-0011-06

高等职业教育具有“高等性”与“职业性”的双重属性，其既是高等教育发展中的一种类型，也是现代职业教育体系中的重要层次。随着国家工业化、信息化发展步伐的加快，高等职业教育结构调整成为现代职业教育体系建设的重点任务之一。本文通过回顾中国高等职业教育结构调整政策变迁的历程，分析高等职业教育与国家经济、国民教育体系发展之间的阶段性关联以及呈现的主要特征，以期能够管窥中国高等职业教育结构调整的原则、规律，并为制定方略和应对挑战提供有益参考。

一、高等职业教育结构调整的政策变迁及其影响

高等职业教育结构包括其内部要素的构成形态及关系形式，具体体现为层次、科类、形式、布局等宏观要素以及专业、课程、教材、师资等微观要素之间的构成形态与关系。囿于篇幅，本文仅探讨高等职业教育宏观结构中的层次结构与形式结构。其中，层次结构指专科、本科、专业学位研究生不同程度要求的高等职业教育构成状态等；形式结构则主要指不同办学形式、学校类型的构成状态[1]。

中国高等职业教育结构调整政策的变迁大致经历政策酝酿期、发展期和加速期三个阶段，对应于特定的社会经济发展以及教育基础等历史背景和初始条件，不同阶段的政策在形式结构与层次结构调整导向上各有侧重。

（一）政策酝酿期（1980～1998年）

政策酝酿期的高等职业教育层次结构单一，定位于专科，政策变迁的重点是探索并逐步完善高等职业教育的形式结构。这一阶段发展的高等职业教育类型主要包括职业大学、五年制技术专科学校、职业技术学院，三种不同的学校类型都曾掀起高等职业教育发展的浪潮。（1）职业大学的诞生以1980年南京市政府率先创办的“金陵职业大学”为代表，随后，首批13所不包分配、自费走读的职业大学由原国家教委批准建立。1992年，地方政府主管的职业大学发展到126所。（2）五年制技术专科学校源于1985年，根据原国家教委印发的《关于同意试办三所五年制技术专科学校的通知》，西安航空工业学校、上海电机制造学校、国家地震局地震学校率先试办“五年制技术专科”，招收初中毕业生，按照国际教育体系的5B标准进行教学，学制5年，毕业生试行双向选择。至1996年，原国家教委共批准了22所国家级重点中专学校开设五年制高职专业66个。（3）“职业技术学院”兴起的标志是1994年深圳市政府创办的“深圳高等职业技术学院”，1997年原国家教委批准“邢台高等职业技术学校”更名为“邢台职业技术学院”，同年，原国家教委印发《关于高等职业学校设置问题的几点意见》规定：“新设高等职业学校一般称为职业技术学院。”并要求通过合办、转制等形式发展高等职业教育的普通高等专科学校、职业大学、短期成人高校按照“职业技术学院”进行更名[2]。

在高等职业教育形式结构变迁的进程中，“三教统筹”、“三改一补”是高等职业教育结构调整的分水岭。1994年召开的全国教育工作会议上明确了“三教统筹”、“三改一补”的高等职业教育基本方针，中国高等职业教育结构开始了初步的调整和发展。“三教统筹”即部分高等专科学校、职业大学和成人高校通过合办、改制等形式办高职；“三改一补”即在“三教统筹”仍不能满足需求时，可将少数办学质量高、办学条件好的重点中专改制成为高等职业院校[3]。“三教统筹”、“三改一补”的高等职业教育基本方针扭转了短期职业大学专科化、高等专科教育本科化的混乱办学导向，对于合理优化高等职业教育资源、促进结构调整具有重要意义，为20世纪末21世纪初中国高等职业教育的快速发展埋下伏笔。

（二）政策发展期（1999～2003年）

根据国民教育体系发展需求调整和拓展高等职业教育的形式結构，扩大规模是政策发展期的突出重点。1999年，“高等教育大众化”政策开始实施，教育部、原国家计委印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，在当年普通高等教育招生计划中，安排10万名额专门用于创新模式和运行机制举办高等职业教育，短期职业大学、职业技术学院、民办高校、普通高等专科学校、本科院校内设立的高等职业教育机构、重点中等专业学校、达到规定标准的成人高校等不同形式和类型的学校迅速纳入高等职业教育类型，“三年大扩招”的序幕由此拉开。世纪之交，大批中等专业学校“升格”为大专，高等职业教育的规模得到大发展，形式结构不断调整，全国高职（高专）院校规模从1998年的432所增加到2004年的1047所，同期的高职（高专）在校生从118万人增加到597万人[4]。

探索调整高等职业教育层次结构也是这一阶段的任务之一。1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》《中共中央关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，允许职业技术院校毕业生经过一定选拔程序进入本科高等学校继续学习。调整政策在短期内带来了高职毕业生“专升本”的全国性热潮，某省2000年的高职学生专升本比例为5%，2003年迅速上升到30%，并且该省教育行政主管部门有计划将比例提升到50%[5]。政策目标带来的政策效益明显，但以招生选拔考试作为高职毕业生深造的唯一切入点，这种做法仅是政策发展期的一种探索性尝试，并未真正意义上改变高等职业教育的层次结构，其合理性和可行性在实践中受到的冲击，也成为高等职业教育结构调整政策转型的助推力量。

（三）政策加速期（2004年至今）

政策加速期内，高等职业教育的形式结构和层次结构调整导向发生全面变革，职业技术学院与普通本科高校是政策变迁涉及的两种学校类型。职业院校禁止升格为本科院校，发展的重点集中在类型发展、质量提升方面，通过国家示范性（骨干）职业院校建设、中央财政支持专业建设、职业教育产教融合项目等予以落实；普通本科高校发展的重点集中在转型发展、全面变革等方面，通过政策引导，纳入高等职业教育结构调整的范畴。

一方面，“禁止职业技术学院升格为本科”成为“不讨论不动摇”的政策領域。20世纪90年代中后期，“三改一补”与”高等教育大众化”两项关键政策影响的叠加，使得高等职业教育的人才培养质量、资源配置、师资队伍等问题在21世纪初集中出现，迫使国家层面的调整政策出台。职业教育政策领域，2004年发布的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》明确指出：从2004起到2007年，中等职业学校不再升格为高等职业院校或并入高等学校，专科层次的职业院校不再升格为本科院校。2005年公布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》则将限制职业院校升格的期限延长至2010年。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》又重申了这一政策决定。高等教育政策领域，2006年《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》中，明确限制举办高职专升本的学校，高职专升本的毕业生名额需严格控制在本届应届毕业生的5%以内。2006年《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，以及2011年《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》都明确规定“中等职业学校原则上不升格为高等职业学校，不并入高等学校；高等职业学校不升格为本科学校，不与本科学校进行合并，也不更名为高等专科学校。”尽管国家政策对高职升本进行严格控制，2004～2014年，高职院校仍积极通过“联办”、“创办”、“试办”和“转办”等形式试行本科层次职业教育[6]，筹备和推进多途径的高职层次上移探索，但没有高职院校升格为本科院校的案例。2015年《教育部关于同意建立天津中德应用技术大学的函》，则成为高等职业教育结构调整的特殊突破口。

另一方面，地方性普通本科院校在21世纪10年代进入高等职业教育结构调整的政策框架，成为高等职业教育层次结构和形式结构转型的重要政策对象。2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》明确：“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。”国家明确高等职业教育中本科层次的高校主要由普通本科高校转型而来，这一结构调整的重点范畴引发地方政府和普通本科院校不同的实践态度，也成为当前高等职业教育结构调整的热点问题。

推动地方性普通本科院校转型举办本科职业教育，促进高等职业教育结构调整，已经成为中国职业教育体系适应国家新型工业化发展战略的政策选择。但从深层次来说，高等职业教育结构调整呼唤层次、形式、布局等宏观要素新型关系的构建，政策应赋予不同类型院校更多的自主权，才能契合高等职业教育结构调整的复杂性、长期性和全局性需求。

二、高等职业教育结构调整政策的特征审视

（一）运动式治理的表征及其有效性

高等职业教育结构调整政策呈现出运动式治理的特征。运动式治理是国家、政府针对特定问题自上而下开展有组织、有目的、规模较大的重点治理过程[7]，表现为政策执行过程中的强制权限、选择性激励和压力机制等典型操作措施[8]。高等职业教育结构调整的部分政策措施具有运动式治理的典型性。（1）对高职院校升格的强制权限。1999～2003年间，为配合推进高等教育大众化，全国快速增设114所“专升本”的本科院校，2004年后，职业教育、高等教育等多个层面的政策全面禁止高职院校升格为本科院校，“高职升格”成为“不讨论不动摇”的敏感领域。（2）对普通本科高校转型引导的选择性激励。2014年5月，国家政策明确要引导一批普通本科高等学校举办本科层次职业教育后，系列的试点、指标、项目等“选择性配置”迅速对转型政策进行资源支撑，至2014年6月，全国600余所地方普通本科高校已有130余所提出试点申请[9]，彰显了政策动员与资源激励对于普通本科高校的有效调动。（3）逐级传递的压力机制。高等职业教育结构调整政策加速期内的“三改一补”方针，以及高等教育大众化阶段的“扩招”政策都体现了中央政府对地方政府、地方政府对地方职业院校的自上而下的压力传导。

高等职业教育结构调整政策的运动式治理有其有效性，同时也遭到质疑。一方面，运动式治理能在短期内提高各级政府、普通本科高校、高职院校等利益相关者参与高等职业教育结构调整的积极性，确保国家意志在确定的程序与有限的时间内有效落实；另一方面，运动式治理的强制权限以及选择性激励等操作措施有可能引发高等职业教育结构的紊乱，甚至影响高等职业教育的内生发展能力。

（二）工具理性的挑战与价值理性的回归

高等职业教育结构调整政策的变迁在工具理性与价值理性的两端行进，工具理性的特征彰显。工具理性和价值理性是马克斯·韦伯划分的人类理性的两个维度，工具理性考虑的是手段对达成目标的可能性，重视方法的定量、规范和精细；价值理性强调对固有价值的纯粹信仰[10]。回顾各个时期高等职业教育结构调整政策，20世纪80年代，《中共中央关于教育体制改革的决定》等政策文件倡导“使职业技术教育得到广泛的发展”，推崇价值理性，高等职业教育的形式结构和层次结构调整没有明显的功利主义特征；20世纪90年代中后期到21世纪初期的5年，在“高等教育大众化”的限期性任务压力传导下，高等职业教育结构调整转向以工具理性为导向的效率优先发展，升格、转制而成的高职院校数量剧增，高职招生规模也快速达到与普通本科教育大体相当的比例。2005年，高职院校招生人数占当年普通高校招生总数的53%[11]。而在经历大规模扩招引发的高等教育质量危机后，高等职业教育结构调整政策的价值理性逐步回升，并在2014年的《现代职业教育体系建设规划》中得以融合。

由此可见，价值理性是高等职业教育结构调整政策不变的内在追求，而工具理性则是其无法回避的现实挑战，不管是凸显在政策表面还是隐藏在政策执行过程中，政策工具理性都被放大被关注。如何统一政策的工具理性和价值理性，不仅是高等职业教育结构调整这一特殊领域的特有问题，同时是整个公共政策领域的永恒追求。

（三）政策空间的利用及其对政策变迁的推动

高等职业教育结构调整的政策过程中存在一定的策略空间，发现和利用策略空间是政策部门和政策对象推进政策变迁的动力。两个典型事件体现了策略空间的存在，一是天津中德职业技术学院在教育部反复强调和坚持“原则上”不允许高职升格的敏感政策背景下，于2015年11月获得教育部批复，升格为天津中德应用技术大学；二是教育部2014年释放普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型的改革信号以来，各地方政府与普通本科高校表现出不同的态度和行动策略，至今，高等职业教育的形式结构和类型结构并未因这一转型政策而实现实质性的调整。

策略空间源于政策对象需求与政策主体供给之间的错位，政策主体和对象积极采取良性互动的方式解决矛盾，既拓展了政策的策略空间，并推进了政策的变迁[12]。在高等职业教育结构调整政策中，负责政策制定和执行的中央教育行政部门和地方教育行政部门是政策主体，而各级各类职业院校则是采取策略行为的政策对象。

策略空间的产生首先体现为政策主体的自由裁量权，地方政府在不违背中央精神和原则的情况下，具有对政策因素进行取舍的自由，以达到满足本地高职院校需求并发展本地高等职业教育的目的。如在2004～2015年，教育部将禁止高职院校升本定调为“不讨论不动摇”的领域，但仍有多个省份探索高等职业教育层次结构调整的多种路径，其中辽宁省教育厅组织高职院校开发四年制高职本科教育试点专业人才培养方案，河北省教育厅组织高职院校与本科院校合作举办本科工程教育试点班[13]。

其次是政策规范具有可变通性。政策规范是政策主体对政策对象进行管理的文本，属于“程序制约”，政策部门可以通过其所掌握的自由裁量权对政策供给主体、范围进行合法变通，从而改变政策文本的实质含义，扩大政策供给与需求的一致性程度。如2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出要“探索发展本科层次职业教育”，建立“专业学位研究生培养模式”，“形成定位清晰、科学合理的职业教育层次结构”，不同省份在具体实施方案中，对国家政策进行了地方性的认定和解释[14]，其中广东省提出要改造提升一批中职学校参与高等职业教育人才培养，鼓励示范性高等职业院校培养高层次应用技术人才，联合培养专业学位研究生，多种形式发展高等职业教育。

第三是政策资源具有可交换性。与政策规范的程序制约不同，政策资源的分配是由政策主体掌握的具有强约束力的实质制约，在不同的政策主体和政策对象之间，政策资源可实现交换。地方教育行政部门在政治“晋升锦标赛”[15]中往往需要与地方高校结成“共谋”关系，通过地方教育行政部门与上级教育行政部门的讨价还价来获取政策资源，而政策资源的权威性在给地方院校带来声誉的同时，也为地方教育行政部门在同级竞争中带来优势。换言之，政策资源的交换性可达到地方教育行政部门与高职院校在政策供给与需求关系上的平衡。如21世纪以来，高等职业教育发展进程中“国家示范性（骨干）高等职业院校建设计划”、“十三五职业教育产教融合项目”等以“项目制”[16]形式推进的政策中，各地方教育行政部门与当地高职院校的合作关系，既体现了“项目制”的成效，也映射了政策资源交换带来的影响。

三、高等职业教育结构调整政策的展望

（一）运动式治理与制度化治理并存

高等职业教育结构调整政策中，运动式治理方式有弊端，同时也有必要性。运动式治理是一种回应性的治理状态，讲求声势浩大、行动统一、方向一致、效果立竿见影，是政策主体在一定时期内的“路径依赖”[17]。20世纪末，高等职业教育规模和质量发展需求剧增，而国民教育体系资源供给不足，采用扩招、示范校建设等运动式的治理方式，集中有限的资源有效完成重大的阶段性使命，是政策主体面临资源瓶颈问题制约时的理性选择。

常态化治理是运动式治理的应然阶段，但在制度背景与资源基础的双重制约下，高等职业教育结构调整政策难以从运动式治理直接跳跃到仅依赖常态化治理的阶段。常态化治理在公共管理领域中被认为是运动式治理弊端的对立方向，也被解释为可持续型治理、多中心协同治理、制度化治理等，政府通过完善法律、社会、伦理、市场等制度和规则，可实现从运动式治理向常态化治理的范式转换。从当前实际情况看，高等职业教育发展进入关键期，各种问题和矛盾集中在现阶段高发，不仅办学基础能力、人才培养质量、师资队伍能力等旧的发展问题仍待解决，激发活力、体系建设、生源结构类型等新问题也层出不穷，而高等职业教育结构调整的制度尚未能及时跟上现实需求。对待影响较广的、资源需求较多的重大问题，不能依靠按部就班的常态化治理，而要用特殊的方式加以处理，运动式的特殊治理方式是处理这一时期内重大阶段性问题的必要选择之一。虽然就结果而言，运动式治理或许难以从根本上解决高等职业教育结构调整政策的所有问题，但就过程来说，运动式治理是现有治理条件下无法绕过的环节。因此，运动式治理有其现实性与合理性的基础，在未来一段时期内，运动式治理与常态化治理方式将在高等职业教育结构调整政策中并存。

（二）常规性变革与范式性变革并行

前文对策略空间的讨论，回应的是高等职业教育结构调整政策将如何变迁的问题。策略空间既推动政策的常规性变革，又对政策的范式性变革产生影响。

常规性变革是指新政策在原有政策文本和计划上进行细微的修补，对政策问题的处理基本上依据已经存在的方式进行解决，保持政策的连贯性。在高等职业教育结构调整的政策领域中，在一段相对稳定的时期内，对某个问题的解释和常规的解决途径都是相对固定的，常规性的政策变革发生在政策主体对政策对象的各种规制与调整之中，当各种类型的规制发生困难时候，政策主体和政策对象都会利用策略空间选择可调整的政策方案，完善政策规程[18]。如政策对职业教育体系以及高等职业教育的定位问题，从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出：“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”伊始，1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中关注“中国特色”、“形式多样”，1994年《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》增加“相互銜接”、“比例合理”等要素，直至2014年《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》明确为”中高职衔接“、“优化高等职业教育结构”。高等职业教育的结构调整政策在职业教育体系建设政策的变迁进程中逐渐趋于完善，高等职业教育作为职业教育体系中的重要层次，其发展的结构、方式、途径等政策风格并没有发生显著改变，政策理念、价值和态度在未来也将延续成为常态存在。

相对于常规性变革而言，范式性变革是指对政策问题的价值、态度和解决方案的根本性变革。在高等职业教育结构调整领域，2014年开始的引导普通本科高校向应用技术类型高校转型发展、办本科层次职业教育的政策，可以认为是范式性的重大政策变革。纵向考察高等职业教育结构调整政策变迁，国家和地方教育行政部门利用策略空间对本科层次的职业教育进行了形式上的调适，允许高职院校通过联办、试办、合办等多种形式举办本科层次职业教育，从而一定程度上改变了政策在本科层次职业教育资源供给上的范围和性质，结合国民教育体系的基础条件，政策主体在多重策略空间的综合影响下，选择“引导普通本科高校向应用技术类型高校转型”作为高等职业教育层次结构调整的政策方案。从发展的角度看，政策主体与政策过程在策略空间的博弈过程中，态度和解决路径发生根本变革是偶然中的必然。

政策的常规性变革属于政策发展过程中的常态存在，而范式性变革在政策主体与政策对象互动的策略空间中形成，因此，高等职业教育结构调整政策路径的变迁仍带有不确定性，将是常规性政策修补与范式性政策变革并存的进程。

（三）工具理性与价值理性互动整合

经过三十余年的探索和发展，中国高等职业教育结构调整政策将对价值理性和工具理性进行合理的互动整合，使倾向于提高效率的工具理性与追求教育公平、人文关怀的价值理性有机结合，实现两种理性力量的和谐统一。工具理性与价值理性的互动整合体现为两个方面：一方面，在高等职业教育结构调整政策制定的过程中，既关注达到政策目标的技术手段，同时也关注政策执行的人文关怀。例如在《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》的“优化高等职业教育结构”板块中，转型发展、加快改革步伐等政策措施体现了工具理性，分类管理、特色发展的措施则彰显了价值理性，突出高等职业教育结构调整政策的公共性、伦理性本质内涵。另一方面，高等职业教育结构调整政策执行的刚性与变通将实现统一。随着经济社会发展与人民群众对高等职业教育的层次需求不断上升，本科、专业学位研究生层次职业教育资源如何供给将是下一阶段高等职业教育层次结构调整的重点和难点，目前最重要的是如何使高等职业教育层次结构的调整政策更具现实性，以更完善的措施完成政策目标。政策执行者处理高等职业院校升格为本科、普通高校转型为应用技术大学等问题上已经走出差异化处理的步子，“一刀切”的政策执行方式和步骤在逐渐调整，因时、因地逐步调整高等职业教育层次结构，确保资源、机会与行动的正义性、必要性和现实性。

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