强化制度建设维护中央权威

强化制度建设维护中央权威

◎杨小军

维护中央权威需要做好法规制度建设，用法治方式确保中央权威。具体可以从明确事权划分、建立健全经常性“对表”制度、强化垂直监督和加强推进干部培训等方面着手，确保党中央的政策得到全面贯彻落实。

中央权威；明确事权；垂直监督

中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（简称《准则》）明确要求，维护党中央权威，加强党的集中统一。十八大以来，党中央确立习近平总书记为党中央的核心、全党的核心。维护习近平同志的核心地位就是维护党中央权威，两者是统一的。维护中央权威要贯彻“四个意识”和“四个服从”，尤其要落实看齐意识。增强看齐意识就是坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，全党要自觉向习近平总书记看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐。但是，仅仅停留在意识层面是不够的，维护中央权威需要搞好法规制度建设，用法治方式确保中央权威。

明确事权划分，确保大政方针出中央

中共十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把中央与地方之间的事权划分和确定列为全面深化改革的重要内容。事权指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力，其划分和运行关乎国家普遍利益与地方特殊利益，中央权力与地方权力的配置结构。央地事务的权力配置一般遵循“以事定权、权随事配”的原则。中央政府的事务领域基本上涵盖主权事务、需要全国统一的事务、制定经济社会宏观政策、一般性行政管理、大部分全国性事业或重大特殊工程。

当下我国各级政府事权亟须规范化、法律化，中央和地方事权划分不清给国家治理带来了潜在风险。一是事权划分缺乏法律规范。我国仅在宪法中规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，同时授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中，多以文件形式处理各级政府间事权关系，缺乏必要的法律约束力。二是事权划分不清晰，除对外事务、国防建设归属中央外，各级政府的职责往往“上下一般粗”，职权管理范围并没有很大区别，导致上下级工作缺乏协调性，易出现自行其是和各自为政的现象。三是部分事权划分不合理，中央和地方事权错位，中央过多陷入地方具体事务，对事关国家利益和要素自由流动的事务统领不够，制约了国家统一市场、司法公正和公共服务均等化的实现。现实中还存在一些事权执行不规范，部分领域事权执行变形走样的情形。

为维护中央权威，确保大政方针出中央，必须推进事权划分的规范化和法律化。一是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方专有事权、共有事权和委托事权等形态作出原则性规定。二是明确中央和地方事权划分必须以党规和法律为载体。明确在行政法规与地方性法规不一致时，由党中央、全国人大常委会以事权划分为依据确定适用问题。推进与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，明确司法权是中央事权的性质，保证事权划分的有效性与司法的公正性。三是以宪法事权划分原则为指导，通过立改废等形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分，明确中央事权、中央和地方共管事权和地方事权。

2016年8月出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（简称《意见》），要求合理划分中央与地方财政事权和支出责任，坚持财政事权由中央决定，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。这是1994年分税制改革后的首个央地事权划分意见。中央和地方财政事权和支出责任直接涉及央地事务的管理边界和责任。哪些事务归中央承担，哪些支出该由地方承担，又有哪些事务和支出归中央与地方共同完成，《意见》都予以明确规定。《意见》的出台是对中央和地方事权划分的有益探索，建议以此为契机划分央地事权，明确大政方针出中央。

建立健全经常性“对表”制度，确保及时纠偏

维护党中央权威要做到令行禁止，还必须建立健全制度规章，要经常“对表”，推进常态化请示与汇报制度的建立，以确保方针政策不脱离中央轨道。习近平总书记指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”《准则》明确提出“全党必须严格执行重大问题报告制度”，按照规定，全国人大、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，人民军队，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党委（党组）要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告，除情况紧急必须临机处置并迅速报告外，不准先斩后奏。省、自治区和直辖市党委在党中央领导下开展工作，同级各个组织中的党组织和领导干部要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责，重大事项和重要情况及时向党委请示报告。这些新要求新规定的制定和执行，对维护党中央集中统一领导、确保党中央政令畅通无疑会起到重要保障作用。中央层面的请示报告制度，确保了中央意志的贯彻和党统领一切的核心地位，维护了中央权威，彻底否定了事前不请示、事后不报告的不正之风。

对基层而言，也必须在基层党委和政府中推行请示报告制度，不折不扣地执行定期汇报、专题报告、突发和重大问题及时请示报告制度。以往出于对当地形象或自身利益的维护，一些官员在出现突发事件后习惯性地“捂盖子”，结果由于决策错误或延迟，造成更加惨重的损失，极大地破坏了党和政府的公信力，教训深刻。基层建立常态化请示报告制度，层层向上，使上级和中央能及时了解社情民意和基层状况，能正确评估现状，作出正确决策。同时，基层对在工作中“吃不准”的政策和方针，通过报告请示制度能更准确地理解中央政策，领会中央意图，及时纠偏，避免造成更大的损失。

强化垂直监督，确保中央明察秋毫

强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重要目标。为实现这一目标，须最大限度地发挥各监督主体的职能作用，形成有利于加强监督合力的体制机制，使对权力的监督走向日常化、常态化。

在当下的监督体系环境中，垂直监督体制作为中央对地方调控的重要手段需要不断强化。垂直监督体制与属地监督相对，属地监督机制通常实行同级地方党委或政府和上级部门的“双重领导”，以同级领导为主。上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”。垂直监督模式在监管层级、组织形式和工作方式上实现了创新突破，尝试克服“同级监督难、上级监督远、监督力量分散、监督效能逐级弱化”的难题。

鹤舞楼头 贾云龙/摄

在统计、审计、纪检监察、安监和司法等领域强化垂直体制，有着符合法治原则、强化监督职能、体系机构清晰、职责分工明确和机构权威的优势。垂直监督模式调整了监督工作的层级管理，缩短了监督链条。上级组织对下级组织直接监督的形式，实施人、财、物自上而下的统一垂直管理，便于摆脱地方保护主义的干扰而秉公办事，使监督机关更具权威性和独立性。

加强中央大政方针贯彻落实，大力推进干部培训

在地方调研中发现，基层存在不能准确领会中央政策和精神，甚至过度解读、曲解歪曲中央政策的现象。出现这一现象有的是由于基层领导干部自身认知能力的限制，有的是因为中央精神和大政方针政策没有被准确传达。

为解决这一问题，对中央政策应确保原汁原味不能层层加码。每一层级政府在传达中央政策时，可能存在通过指标杠杆推动政策实施，在任务期限、任务量及各项指标方面，都层层加码的现象。建议对于重大问题和事项明确规定只有党中央拥有解释权。确保党的大政方针政策能直达基层，基层能接收到中央最新、最完整和最准确的信息。

基层党组织机能弱化也会导致党中央政策不能有效执行。习近平总书记强调，贯彻党要管党、从严治党的方针必须扎实做好基层党组织工作。基层党组织担负着团结党员贯彻党的理论和路线方针，发挥执行党中央政策战斗堡垒的作用。当前基层党组织存在凝聚力减弱、组织生活不够正常和党员作用发挥不明显等问题，因此加强基层党组织建设必须不断创新基层党建工作，加强党委对意识形态工作的领导，增强领导干部“四个意识”，落实看齐意识，让中央精神入脑入心，对中央政策自觉在行动中予以贯彻落实。将基层党建作为干部考核的依据之一，对党建弱化的领导严肃问责。

贯彻中央大政方针需要加强基层领导干部培训的力度和深度，建立长效的任职、进修培训制度。干部培训方面，应增加中央大政方针内容，强化大政方针培训力度，使各级干部及时、系统地领会中央大政方针的精神实质，掌握正确贯彻落实大政方针的思路，增强解决实际工作问题的本领。另外，针对当前干部培训资源分配不均，培训机会和优质培训资源下沉不够，基层对培训学习没有充分重视，培训水平较低以及基层干部培训机会少的现象，国家要加强基层领导干部培训力度，制订统一的培训计划，将其纳入党校和行政学院培训体系。突出抓好基层主要领导、班子成员的培训，把“一把手”培训放在优先位置，以坚定“四个意识”、增强执政本领为重点，提高他们驾驭全局、科学决策、学习和贯彻党中央政策等方面的能力，帮助他们更好地履行职责。推进基层普通公务员的轮训计划，结合本地区工作实际，进行有针对性的培训，提升基层公务员依法行政、运用知识解决实际工作中难题的能力。

（作者单位：国家行政学院法学教研部）

编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.009