长江经济带“重化工围江”问题研究

长江经济带“重化工围江”问题研究

◎张厚明 秦海林

长江经济带目前面临着严峻的“重化工围江”局面，数十万家重化工企业沿江布局，使长江经济带的环境污染日益加剧，环境承载力已然接近上限。对此，本文提出四点对策建议，即加强顶层设计，科学合理编制发展规划；优化国土空间开发格局，推进沿江各地产业转型升级；落实最严格的管理制度，加大生态环境保护考核问责力度；完善政务公开制度，提高公众参与程度。

重化工围江；长江经济带 ；环境污染

习近平总书记2016年1月在重庆考察期间明确指出：“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”作为新时期国家三大发展战略之一，长江经济带是继我国沿海经济带之后最具活力的经济带，也是未来“中国经济的脊梁”。然而，长江经济带目前却面临严重的“重化工围江”局面：长江沿岸分布着40余万家化工企业、五大钢铁基地、七大炼油厂，以及上海、南京和仪征等大型石油化工基地。2007年以来，长江流域废污水排放量突破300亿吨，相当于每年有一条黄河水量的污水排入长江，长江经济带的环境承载力已接近上限。基于此，必须果断采取措施，破解长江经济带日益严峻的“重化工围江”难题。

环境污染日趋严重

1.工业废水随意排放，水污染问题日益严重

长江经济带分布着众多重化工园区和企业，大量的工业废水未经处理直接排入长江，导致长江水污染情况日趋严重。相关数据显示，目前长江已形成近600公里的岸边污染带，有毒污染物300余种。长江干流中约60%的水体都受到不同程度的污染，多种重金属如铬、汞和镉等严重超标，长江经济带的河水、湖水中蓝藻和绿藻等现象日趋严重。在工业和人口都比较密集的长江中下游上千公里河段，沿岸水质基本都在三类和四类之间。如长江江苏段水质已降为三类，沿江8个城市污水排放量约占江苏全省总量的80%，沿江的103条支流约有排污口130个。

2.工业废气大量排放，导致大气污染不断加剧

长江经济带聚集了大量重化工企业，以镇江、常州、无锡和苏州江段为例，在不足200公里的江段内，化工企业多达100余家。这些高污染的化工企业在生产过程中会排放大量工业废气，如CO2、SO2、NOx、烟尘以及生产性粉尘等。1999-2014年，长江经济带工业废气排放量呈持续上升态势，2014年工业废气排放量达到25.14万亿立方米，其中，NOx、SO2和烟粉尘等大气污染物排放量分别为666万吨、679万吨和480万吨，在全国相应污染物排放中占比分别达到32%、34%和28%，大气污染问题日趋严重。目前，长三角和成都平原地区已成为我国霾日数最高的地区之一。

3.工业固体废弃物大量产生，加剧了环境污染

长期以来，密集分布在长江经济带的数十万家重化工企业产生了大量的固体废弃物，这些固体废弃物常年堆积在长江沿岸。未经处理的固体废弃物会随天然降水或地表径流进入河流、湖泊，其中的有害物质会严重污染水体。同时，固体废弃物中的干物质或轻物质随风飘散，会大面积污染空气。1999年以来，长江经济带的工业固体废弃物产生量呈持续上升趋势，2012年小幅下降，之后又继续保持上升态势。2014年长江经济带工业固体废弃物产生量约为94342万吨，比1999年增长了近6.6亿吨。同年，地处长江上游的云南省工业固体废弃物产生量位居长江经济带11个省市之首，达到14481万吨；四川省次之，达到14246万吨。

4.重化工企业密集分布，导致重大环境事件频发

长江经济带重化工企业密集分布，不仅严重破坏了河湖湿地的生态，不合理占用了长江岸线，还导致重大环境突发事件频繁发生，严重威胁着所在地及其下游地区的供水安全。据统计，长江经济带是我国突发性环境事件的集中发生地区， 2010-2014年，11省市每年的突发环境事件分别占到全国的17%、63%、68%、64%和54%，其中，上海市和江苏省占比最高（2014年两省市占到全国的38%）。近年来较大和重大环境事件也大多发生在长江经济带内， 2014年全国3起重大环境污染事件中，有2起发生在湖北省；16起较大环境事件中，有10起发生在长江沿岸11省市。

“重化工围江”的形成原因

1.政绩观不端正致使沿江各地大力发展重化工业

化工行业产值高、税收多，且产业带动效应强，是各地财政收入的重要来源，一直以来都是各地争抢的“香饽饽”。化工行业现已成为我国经济发展的重要支柱。据统计，2015年，我国石油化工行业主营业务收入达13.14万亿元人民币，位居世界第二；利润总额6484.9亿元，占全国规模工业利润总额的10.2%；上缴税金1.03万亿元，占全国规模工业税金总额的20.7%。因此，沿江各地方政府在招商引资过程中，将大量高污染、高消耗的重化工产业转移至本地区加以扶持发展。

2.出于节约成本的考虑，大量重化工企业选址于长江两岸

从经济学原理看，重化工企业的成本构成中运输成本占比较高，水运成本最低，重化工企业选址于长江两岸可显著降低运输成本。此外，企业沿江布局还可满足其对水资源的巨大需求，以及更接近消费地和市场的需求。考虑到以上因素，众多重化工企业集中布局于长江两岸就成为一种必然。国家环保部最新数据显示，我国大约81%的化工和石化项目布局于江河水域，以及人口密集区等环境敏感区域。在长江经济带的成渝经济区内，约46%的化工项目集中分布在沱江和岷江一带，约42%的化学工业沿长江干流布局，长江经济带的石化产业生产能力已经占据了全国的“半壁江山”。

3.滞后的工业化进程，导致沿江地区形成以重化工业为主导的产业结构

工业化是长江经济带各省市现代化建设不可逾越的阶段。目前长江经济带内东中西部各省市的工业化进程差别较大，下游地区大多已经完成工业化，而中上游地区省市很多还处于工业化中期甚至是初期。如下游的长三角地区人均地区生产总值早已超过1万美元，而上游的贵州人均仅有4000多美元，发展的巨大差距带来利益诉求的不同。处于工业化加速发展阶段的长江中上游地区，各省市的产业结构仍以重化工业为主导的第二产业为主。较大的人口基数和较低的城镇化率，决定了这些地区以需求拉动经济发展的势头短期内不会减弱，由于这些地区仍在采取以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式，这也导致了大量重化工企业在这一地区集中的布局。

4.不合理的工业布局规划，导致“重化工围江”局面形成

长江经济带各省市早期制订的工业布局规划大多缺乏科学性和前瞻性，忽视了长江流域的地理环境特点和城市区域功能，盲目建立污染超标的重化工项目和工厂，导致长江流域污染负荷严重超载。具体来看，产业布局规划严重滞后。沿江各省市的开发建设在20世纪80年代中期就已起步，而直到近些年，长江流域各省市制定的发展战略和产业布局规划，依然从各自利益出发，这造成了严重的低水平重复建设和投资浪费。

对策与建议

1.加强顶层设计，科学合理编制发展规划

治理“重化工围江”，需要在国家和区域层面进行统一规划的同时，着力加强顶层设计。

（1）进一步优化国家推进长江经济带发展领导小组及其下属部门的构成，强化其规划、监管和问责等功能；考虑建立长江经济带化解“重化工围江”部际联席会议制度，推动各地区就重化工产业发展造成的环境污染和生态破坏进行联防联治，建立沿江各省市参与的协商合作机制，推进各省市之间在治理“重化工围江”时的产业转移和互动合作。

（2）抓紧编制出台《长江经济带生态环境保护规划》，并将其作为纲领性规划，同时建议由国家发改委、工信部等主管部门出台国家层面的长江经济带重化工产业发展规划，在统筹考虑整个长江水系的生态环境承载力和运输系统承载力的基础上，对目前长江两岸重化工产业的发展布局进行整顿、规范和优化。

（3）探索和完善多元化的生态补偿机制，建议组建“长江经济带生态补偿委员会”，争取将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围。

2.优化空间开发格局，推进沿江产业转型升级

加快长江经济带各省市经济发展方式转变，不断优化长江流域国土空间开发格局，提升沿岸各地区的经济增长质量。

（1）构建长江经济带环境分区管制和风险分区防控体系，为沿江地区重化工企业及相关项目的准入与退出提供标准和规范。

（2）按照“关停淘汰一批、梯度转移一批、提升优化一批”的思路，不断优化存量，合理搬迁，有效化解过剩产能，实现转型发展，彻底扭转长江沿线重化工业分散布局、污染和风险难以控制的局面。

（3）鼓励长江经济带内的各省市运用高新技术改造和提升重化工等传统产业，大力发展战略性新兴产业，不断提高服务业比重，力推产业结构优化升级，构建分工协作的现代产业体系。

3.严格管理，加大生态环境保护考核问责力度

为破解长江经济带“重化工围江”难题，必须落实最严格的管理制度，加大生态环境保护考核问责力度。

（1）督促长江沿岸各地严格执行国家环境保护、水资源管理等一系列管理制度和法律法规，推动新的《环保法》和《水法》等法律出台，为新时期长江经济带的工业开发管理提供法律保障。

（2）按照中央“生态红线”追责的要求，建立沿江地区领导干部任期生态文明建设责任制，同时建立健全环境损害赔偿制度和环境责任追究制度，改变工业领域内环境损害“群众受害、政府买单、企业赚钱”的不合理现象，对造成工业领域内生态环境损害的重大决策失误，实行问题追溯和责任终生追究。

（3）实施最严格的环保排放措施，不断加大对重化工相关企业污染排放的惩罚力度，在对污染企业处以重罚的同时，还要追究严重违法者的法律责任。

4.完善政务公开制度，提高公众参与程度

进一步完善和执行政务公开制度，以方便广大社会公众参与政务和加强社会监督。长江沿岸各地方政府应定期向社会公众全面公开热点信息，如重大工业发展布局规划、大型重化工项目建设及搬迁等，让公众了解、理解其所处环境的安全性和潜在风险，通过公示、听证会等形式，广泛听取意见和建议，接受社会监督和公众质询，以阻止有问题的重化工项目上马，并有效避免“重化工围江”再度演变为“重化工围城”。积极引导和鼓励社会公众参与大型重化工项目的选址、决策及运营，使其成为政府监管的有力补充。同时，进一步完善社会公众参与的相关制度和机制，从法律层面明确公众参与的地位与权利。

（作者单位：国家工业和信息化部赛迪智库工业经济研究所）

编辑：张涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.012