国外小城镇建设模式对我国的启示

国外小城镇建设模式对我国的启示

◎谈佳洁

发达国家经过数百年发展，其小城镇发展模式较为成熟，且形成了自己的特色。而我国城镇化发展历史较短，在高速发展的过程中遭遇了种种难题。总结国外小城镇发展模式和成功经验将助于有的放矢地解决好这些难题，推动我国小城镇建设健康发展。

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据联合国发布的《世界城镇化展望2014》显示，世界超千万人口以上的超大城市有28个，其中我国占据六席。虽然大城市发展很快，而且规模越来越大，但仍有接近一半的城镇居民居住在人口小于50万的城市里，只有约1/8的城镇人口居住在28个人口超过1000万的巨型城市中。可以说，小城镇仍然是目前城镇人口聚集的主流。国外小城镇经过几百年的发展已经形成了自己独有的模式，尤其是英国、法国和德国等部分发达国家的小城镇，都已基本实现现代化，它们在整个国家的城镇体系建构和城市化发展中起着非常重要的作用。

国外小城镇建设的主要模式与特点

结合的“田园城市”，二是建设卫星城。其主要目的就是从原先的“集约型城镇化”转为“分散型城镇化”。随着新城的发展，功能分区越来越弱化，第一代新城存在明确的邻里单位和居住的内向性特征，后期则朝着相反的方向发展。新城的城市中心大多建成了商业购物中心和办公场所，城市的中心感随着人流的聚集、建筑的大体量和空间的多样化越来越突显。

2.美国小城镇建设的“自由市场模式”

美国小城镇是一个地理或者社会的概念。只要征得2/3的社区居民同意且能财政自理，居民户数达到500户以上的，均可向州政府提出请求成立的申请。成立之初在财政方面就被赋予自由，使得小城镇后期的财政管理相对独立。而政府的资金来源主要是依靠房地产业税收。美国工商企业的营业税和销售税由联邦政府和地方政府收取，所以小城镇政府只能多吸引开发商到城镇投资房地产项目，吸引中产阶级到城镇购房，以增加城镇的税收。

美国的小城镇建设虽说主要依靠市场经济推动，但其建设资金并非全部依赖开发商，而是由联邦政府、地方政府和开发商三方共同承担。联邦政府主要负责城镇间高速公路等大型交通设施建设，而州和小城镇地方政府则负责小城镇内的污水、供水和垃圾处理。小城镇内的生活配套设施如水电、

纵观世界城镇化发展历程，欧美等发达国家因为起步较早，城镇化水平较高，已经形成了一定的发展模式和特点。

1.英国小城镇建设的“新城模式”

英国的早期小城镇依靠工业获得了短期迅猛发展，但同时造成了一系列灾难性后果，甚至威胁到国民生产和劳动力的再生产。19世纪末，霍华德创建了“田园城市理论”，提出建设环境优美、生态和谐、具有城市和乡村优点的小城镇构想，这一思想对英国的城镇规划具有深远的影响。英国的新城建设主要有两个方向：一是建立城乡要素通信和社区道路等，则由开发商负责。

3.德国小城镇建设的“人文主义模式”

在小城镇改造中，德国政府非常注重保护原有老建筑的艺术风格和老街的空间形态。目前在德国仍保存着两万多座古城堡，德国政府明确规定历史在200年以上的建筑必须列入保护范围，并专门拨款用于古建筑和老街道的修缮。德国是人文主义思想的发源地，在小城镇建设上处处渗透着“以人为本”的理念。他们的规划会充分考虑到各类人群的需求，如残疾人的无障碍通道，马路上的自动收费设施等。在对老建筑进行保护性改造时也尽可能地使之适应现代生活的需要，即使是百年以上的老屋内都安装有现代化的卫生设施和供暖设施。整个城市几乎看不到警察巡逻和监控摄像头，居民生活极其便利且安全和谐。

4.日本小城镇建设的“一村一品”模式

日本历来对本民族的乡村文化非常重视，在小城镇建设中一方面保留传统，另一方面利用现有的地方文化资源开发特色小镇。 其“一村一品”模式并不局限在乡村，可以扩展到“一镇”“一县”甚至“一国”，也不局限于农产品，还包含历史遗址、文化活动和旅游项目等。一个“品”字更突出这些产品的规模、品质、品味和品牌。在“一村一品”模式中主要突出三个核心理念。一是立足本地，放眼全球。二是注重创新，挖掘特色。三是针对不同人才进行培养和保护。经过“一村一品”运动的开展，日本许多村镇焕发了活力。1998-1999年汤布院镇的工业品上市额从12.52亿日元增至93.21亿日元，可以说“一村一品”运动为当地社会经济发展作出了巨大贡献。

对我国的启示

国外小城镇模式虽各有不同的特点，并且与其国情紧密相关，但在规划、立法、内外部环境保护和布局结构等方面的成功经验对我国的小城镇发展具有重要的借鉴意义。

1.注重小城镇建设的科学规划和立法

（1）科学规划小城镇建设。发达国家在小城镇建设中有一个共同特点，即将规划放在首要位置，通过规划来控制建设用地、保护农业，改善人居和投资环境等。一是小城镇的规划期一般有十几年的跨度，所以规划上要高瞻远瞩。如美国的小城镇在规划中为今后可能出现的重建或扩建的项目留下发展余地。二是小城镇的规划是一个复杂的系统工程。如日本政府制定的村镇开发计划涵盖多种层次、多种类型。三是制订规划时要重点突出对具体问题的关注。英国小城镇因规模限制，其发展规划只能围绕居民生活和建设中的重点问题来制订，如住宅数量、就业岗位数和资金渠道等都非常具体。

（2）小城镇建设立法先行。为了保证规划的权威性，强有力的政策措施和法律法规是小城镇建设的重要保障。1909年，英国政府就颁布了世界上第一部关于城乡规划的法律《住宅、城镇规划条例》，二战后，英国又颁布了《城镇和乡村规划法》，第一次将城乡一体的统筹规划以法律的形式固定下来，对土地占用补偿及在这一过程中产生的矛盾提出了综合性的解决办法[1]。同样，日本也制定了许多相关法律将小城镇建设的过程法律化。日本的立法有三个特点：一是法律对城镇建设目标规定明确；二是每隔十年政府会根据实际情况对相关法律进行一次修改，以满足发展的需要；三是在立法时，不仅会制订鼓励性法规，同时会制订限制性法规。无论内阁如何更换，都要求执政者必须承认和遵守法规。

（3）有效监管小城镇建设。在小城镇建设的招商引资过程中，各地政府为了谋求自身利益，暗箱操作，相互压价，导致城镇间形成恶性竞争。为此，澳大利亚政府建立了专门的协商机制和经济委员会以避免出现此类问题。这类委员会通过经常性的会议，交流经验，分享信息，共同商讨如何应对投资商的策略。在州政府层面，上级政府没有干预下级政府的权力。州政府会派人参加各地政府招商引资会议，出面调停相关矛盾。各地政府在建立联盟的基础上，使各自的招商引资政策渐趋一致，避免了恶性竞争，并且根据具体城镇的特色，调整政策方案，从而达到多方共赢。

2.协调小城镇建设的内外部环境保护

（1）加强小城镇公共服务设施建设。随着小城镇与大城市关系的日益密切，居民对享有公共服务设施的需求也与日俱增。许多国家的小城镇为创造一个比大城市更加优美舒适的生活环境而致力于完善基础设施建设。如发达国家大多数只用管道系统供水，人口较少较分散的地区则采取水井供水，这个比重在葡萄牙的村庄中占到94%[2]。德国小城镇的教育系统与大城市几乎没有差别，特别是小城镇的师资力量非常强，教育质量甚至高于部分大城市。

（2）小城镇产业转型中工农业并重。在小城镇的产业发展上，重视三次产业的聚集、关联和协调发展。美国支持小城镇的发展源于其对农业的支持。自20世纪40年代起，美国就开始纠正偏重大城市的政策倾向，重视提高农业生产率。1860-1920年，美国的耕地和粮食产量大幅增加，为工业生产提供了原材料，美国的高度工业化也是得益于政府支持农业生产的基础之上。工业的高度发展是小城镇发展的物质基础，也是带动第一产业、第三产业快速发展的重要力量。如法国汉斯市以酿制香槟酒著名，该市的几家香槟加工企业将香槟加工业与旅游业结合起来，作为景点每年吸引了大量游客，大大增加了农产品的附加值。

（3）注重保护小城镇的传统与特色。国外许多国家在小城镇建设中对具有一定历史价值的古建筑或者原生态的生活方式予以维修或保护。为了留下原有的艺术和历史的真实性，一些国家并不会轻易用现代材料对建筑物损坏的部分进行修补，而是大力研究新技术使其尽量保持原貌。英国对古建筑实行成片保护，尽量将整个街区完整保存下来。日本为了保留传统建筑，建立专门的建筑博物馆。国外重视古建筑保护的原因主要源于对本国本民族历史的保护，同时也是为发展旅游观光提供基础，有助于大家更好地了解地方文化和古代文明。

3.注重完善小城镇的布局结构体系建设

（1）适度规模是小城镇建设的重要内容。欧盟认为，适度规模的小城镇既可获得规模经济效益，同时又可避免城市人口过多而对环境和经济社会造成的压力过大。在发达国家的大都市周围聚集着众多具有一定规模的小城镇，从而形成了都市绵延带。美国早在20世纪60年代就已形成了三大都市绵延带，而那些规模适度的小城镇承担着主要的制造业功能，如波士顿-华盛顿绵延带内有200多座中小城市，集中了全国70%的制造业。德国的鲁尔地区有100多座城市，区域内钢铁产量占全国的70%，其中基本没有大城市，主要以规模适中的区域性中心城市为主。

（2）以合理的功能分工构成有机整体。不同城市与小城镇之间的功能、特色差异，不仅表现为各具特色的市容市貌和历史文化遗产，更主要的是不同的功能作用及管理方式。从英国到法国、德国，从大城市到中小城市和小城镇，可以看到不同地区、不同类型和不同规模的城市或小城镇之间，功能各异、特色鲜明。与此不同，荷兰西部著名的兰斯塔德马蹄形环状城镇群的特点是将一个综合性国际大都市的多种功能分散到具有一定规模的小城镇中。

（3）注重小城镇与周边区域的综合发展。在一个结构完整的城镇体系中，大、中、小城镇都有其互相不可替代的功能地位，应制订相应的政策措施，在尊重客观规律的基础上，促进三者协调发展。韩国从1972年开始实行“小城市培育事业”计划，把小城镇培育为周边农村地区生活、文化和流通中心，担当起准城市职能。日本则将小城镇发展包含在大、中、小城市发展之中，如在日本的《整备计划》中共选取大约108个农村小镇，其中五日市镇等53个镇纳入“近郊整备地带”，内原镇等55个镇被纳入“都市开发区域”。这些小城镇依靠政府出台的优惠政策取得了长足的发展。

[1]新玉言编. 国外城镇化比较研究与经验启示.国家行政学院出版社，2013：152.

[2]汤铭潭. 小城镇发展与规划概论. 中国建筑工业出版社，2004：27.

（作者单位： 上海交通大学媒体与设计学院）

编辑：张涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.022