“十三五”民航深化改革的形势与规划

李毅+唐权

摘 要：进行科学地规划是“十三五”民航深化改革的先导。应用实地访谈与文献法，从市场运作、行政体制、法制改革、公共服务、行业发展、国家战略六个方面分析了“十三五”民航深化改革所面临的形势，并提出“1+3+6”改革方案，即以实现治理体系和治理能力的现代化为目标，以完善现代化的市场体系、法制体系、行政体系为“抓手”，以完善现代化的市场体系、法制体系、行政体系、空管体系、公共服务体系、创新治理体系为工作重点。

关键词：十三五；民航改革；大政方针；行业形势；发展规划

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.007

1 导言

自1980年改革以来，民航共经历了以“企业化”为核心（1980年～1986年）、以“政企分开”为核心（1987年～1991年）、市场化导向（1992年～2001年）、建立新型民航行政体制（2002年～2007年）、建立“大交通”制（2008年至今）这五个阶段。经过五轮改革，民航形成了“两级政府、三级管理”行政体制；基本确立了以航空公司、机场、空管、航油、航材、航信、航空为主的市场运行主体；打破民航企业的行政隶属关系，基本实现了政企分开、政资分开；基本理顺行业监管体制，强化行业监管，建立了集中统一的空管体制；行政方式由行政指令逐步向依法行政转变。

但是，正如彼得斯指出的：政府部门的“变革”是一种“惯例”而不是“特例”，“只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理模式。”作为推动经济社会发展的重要战略产业，民航业日益受到各界人士的关注，推动这一战略产业改革与发展的主管部门更是身负重任。2016年是“十三五”民航改革的开局之年，未雨绸缪，规划先行，有必要通过实地调查制定科学的发展规划，稳步、高效推进“十三五”民航深化改革。依托民航法规司课题，综合考虑国家大政方针、发展现实与访谈信息，本研究试图探讨“十三五”民航深化改革的形势，并构思一套具有针对性的改革方案。

2 “十三五”民航深化改革面临的形势

经过五轮改革，民航管理及民航业取得了显著成效。但是，改革是进行时，而非完成时。“十三五”期间，民航改革与发展形势依旧严峻，由内而外面对着市场运作、行政管理、法制管理、公共服务、行业发展、国家战略的多重压力。

2.1 市场化改革任重道远

现有改革在放松管制、运价管理与航线准入方面都不彻底。主要体现在：首先，行业市场准入受到行政干预的极大限制，而且制定的干预政策易变。例如，民航主管部门在2003年～2005年放松新设航空公司的市场准入，着手引入多元产权结构来激发市场活力，但又在2008年金融危机时暂停审批。再如，航空运价格也受到政府“掣肘”，如2004年颁布的《民航国内运输价格改革方案》中已载有实行折扣管理的相关内容（最高上浮不超过25%、最低下浮不超过45%），但当前我国的政府指导价依旧高达90%，且基准价十年不变。在航线进入方面，客源稳定、旅客吞吐量大的优质航线主要是通过行政审批和“航班协调”来安排，由此容易导致航空公司虚占航线、擅自调整航线、擅自暂停航线等问题。而且，通过行政配置也无法反映航班时刻的级差收益，容易引致腐败行为。此外，在航班时刻管理方面，其制度设计也不完善，行政裁量权过大，相关利益方意志表达不够。

其次，行业上游垄断经营，行业技术更新缓慢。自2002年改革至今，航空运输上游市场（特别是航油、航信和航材三大保障市场）依然保持寡头垄断，行业企业技术更新缓慢，使得企业运作效率低下，服务水平不高。

2.2 尚未完全理清行政管理体制

虽然当前我国已经形成“两级政府、三级管理”行政体制，但尚未根据民航及其在整个国家中的现实需要调整其职能。首先，央地事权边界不清。在实行机场属地化管理后，由于航空业具有促进地方经济社会发展的巨大功用，因而让地方民航管理部门承担着未被授权的推动地方航空经济与社会发展的职能。与此同时，部分地方政府相继设立相应的行政管理机构，这就使得地方政府与中央主管部门在民航市场、安全监管、机场规划等方面事权不清、职责不明。

其次，传统监管模式影响大。当前，部分民航领域的事前审批存在审批环节、审批层次、审批项目过多等问题，这严重阻碍了行业企业的市场准入及投资经营，突出体现在成立通用航空公司与建设机场等方面。与此同时，民航监管部门往往通过现场监管、运动监管、手工记录、行政处罚等传统人工方式监管，它们难以应对行业的快速发展，也常常超出现有资源的承载能力。

2.3 法治化进程滞后于行业发展

依法治国是建设中国特色社会主义现代化国家的核心内容，也是建设现代化国家的必然要求。我国现有民航法1部，行政法规29件，规范性文件140多部。现有的法制体系难以赶上行业发展与行业变化。突出表现在以下两点。

首先，法律规章亟待修订与完善。1996年制定的《民用航空法》与之后签订的20多个国际公约和议定书、70多个双边协定存在衔接问题。例如，民航后来签署的国际公约和议定书与先前颁布的《民用航空法》在航班延误、电子客票、旅客货物责任险等方面衔接困难，甚至存在冲突。再如，现有通用航空法律规章不完整，保护消费者权益的法律法规不完善，与航空反垄断有关的法律法规也只是做了原则性的规定，发布于2006年的《国內航线经营许可规定》缺乏清晰的规则、标准、程序等实施细则，法制体系内的同位法及上下位法之间也存在冲突；由行政权力衍生的规范性文件过多；等等。

其次，民航法治意识有待加强。截至2014年11月30日，全行业共发生事故征候321起，涉及违章的就有35起，严重事故征候10起，涉及违章的就有7起；部分领导依法决策与执法的观念不强，少数旅客法律意识不高，群体违法、抗法事件时有发生，依法惩治“空闹”责任人的力度不够，等等。

2.4 航运服务问题日益突出

近年来，我国民航业快速发展，2014年已完成运输总周转量742亿吨公里、旅客运输量3.9亿人次、货邮运输量591万吨，同比分别增长10.4%、10.1%和5.3%。激增的行业发展势头难以在短时间内通过大量的资源投入解决，这给民航业带来强大的服务压力，使得民航服务问题日益突出。主要表现在：一是自2009年以来，航班正常率逐年下滑，到2014年已低至68%。其中，2013年航空消费者投诉总量比2012年多出246件，增至2047件。而且，2012年投诉排名前三的航班延误、行李运输、预定偏误与登机较2012年分别增加26%、13.6%、24.9%。二是消费者权益缺乏保障。我国现行法律并未明确规定如何处理航班拒载、航班取消和航班延误等侵犯民航消费者权益的行为，对侵害消费者权利的事后救济方面也没有作出明确规定。正如有研究指出：“当前，民航的投诉一直居高不下，而且大概超过一半的投诉都和事后救济缺失有关，因而国内民航服务的最大缺陷就是事后救济和投诉服务。”三是市场监管积弱。当前，行业不正当竞争现象依然存在，反垄断法律法规不完善，法律法规的执行主体也不明确。民航业存在撇脂定价、价格联盟、联合抵制、垄断航线经营权、囤积航班时刻等各种不法现象，这也从另一方面突显了市场监管力度较弱的问题。四是外航监管不足影响消费者服务评价。一方面，国外一批低成本航空公司运营资金不足，依法合规经营意识差，导致旅客投诉日益增多；另一方面，长久以来我国对外航监管薄弱，规制外航经营的法治体系不健全，促使个别公司相继发生不安全事件，某些国外航班延误及滞留顾客的问题得不到解决，甚至出现拖欠航路费、机场服务费等现象。

2.5 行業新常态日益突显

“十三五”民航经济增长下行压力大。1978年改革开放以来，我国在经济领域取得了举世瞩目的成就，曾连续以年均国民生产总值10%的速度高速增长三十多年，因此被誉为“世界经济增长奇迹”或“中国奇迹”。但是，自“十二五”以来，我国总体经济增长趋缓，民航也不例外。2015年全国民航工作会议分析指出，民航业的发展将进入新阶段、新常态，既表现为行业经济增长相对放缓，市场竞争日趋激烈，发展环境日益复杂，又表现为行业调整空间进一步扩大，行业结构逐步呈现出国际市场快于国内市场、中西部增速快于东部、支线市场快于干线市场等发展态势。因此，如何应对挑战、因势利导、抓住机遇、谋求发展，将是当前和未来民航改革面临的重大课题。

2.6 国家重大战略部署既为民航改革指明了方向也带来了挑战

首先，国家大政方针为民航改革指明了方向与重点。十八大指出，要“全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴”，就要“全面深化改革”。十八届三中全会不仅为深化改革制定了总目标，即指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而且指明了改革的重点，即“让市场在资源配置中起决定性作用。”十八届四中全会又强调了“依法治国”的重要作用。这些会议内容不只为“十三五”民航深化改革指明方向，更是国家对“十三五”民航深化改革提出的更高要求。

其次，民航在国民经济与社会中的重新定位既扩大了民航发展空间，也增加了民航改革与发展的责任与使命。2015年，习近平总书记在对民航业做出的重要批示中指出：“民航业是重要的战略性产业。要坚持安全第一，严格行业管理，强化科技支撑，着力提升运输质量和国际竞争力，更好地服务国家发展战略，更好地满足广大人民群众的需要。”

再次，民航强国战略的制定使民航改革责任更重。当前，中国已经成为第一大进出口国、第一大快递业务国、第一大出境客源市场、全球第二大航空市场，未来十年中国有望超过美国成为全球最大的航空市场，业已具备由“大”到“强”、实现跨越的基本条件。但是，量的积累并不意味着质的突破，全面建成安全、高效、优质、绿色的现代化民航体系，需要民航业在“十三五”奠定坚实基础。

3 “十三五”民航深化改革的战略规划与改革思路

从哲学视角来看，内部原因是决定事物性质的根本，外部原因则起辅助或催化作用。推进“十三五”民航业也一样，需要“民航人”挑头改革，迎难而上，特别是要在实地调研的基础上制定科学、可行的改革方案。

3.1 战略规划

践行十八大、十八届三中四中全会精神，综合考虑当前我国民航在市场运行、行政管理、法治方面存在的问题及面对的行业新常态，本研究提出“1+3+6”民航改革方案（见图1），即在“十三五”期间，民航主管部门要根据国家大政方针与发展现实，以实现治理体系与治理能力的现代化为目标（1个目标），着力完善现代化的市场体系，充分发挥市场对资源配置的决定性作用；建立健全现代化的法制体系，落实依法行政、依法监管的治理理念；建立现代化的民航行政体系，变革行政体制、空域体制及提升公共服务与创新治理能力（3个子目标、6大改革举措）。为实现治理体系与治理能力的现代化，民航必须将改革举措落实到兴建航空公司、兴建机场、空管、通航、民航保障等各个具体领域中去，正确处理政府与市场、市场与安全、安全与效能的关系，进而实现民航强国战略。

进而，改革的成效应该通过相应的评价指标体系来衡量。它至少包括制度化、法治化、协同运作与高效能四个方面：制度化评价指标体系主要包括不同领域法律法规的完善程度，以及通过制定制度将体制外情况纳入体制内解决的能力等；法治化评价指标体系主要包括法律法规的执行情况及执行能力，以及各种利益主体的法治意识与法治思维等；协同运作评价指标体系主要考察体制内政府各部门协同运作的情况，以及政府与顾客、行业企业的互动情况；高效能则基于以上三者的结合，即在制度化、法治化、网络协同治理的基础上，既注重切克兰德提出的经济（低成本，用于衡量自身的产出）与效率（衡量投出-产出比）绩效评估指标体系，又关注以预定目标为导向，通过应用各种先进的网络软硬件技术与创新管理的方式方法来获得最大效用与收益的效益指标。因此，效能指标又可细分为经济、效率与效益三类具体指标。在评价效能指标时，除从内部评价改革的成效外，有必要考虑体制外评价，及通过调查外部公众对政府改革、政府服务、行业企业服务三方面的满意度来评价改革取得的效果。

3.2 具体改革思路

为建立现代化的市场、法制与行政体系，研究提出几项具体改革举措。

（1）发挥市场对资源配置的决定性作用，进一步完善现代化的市场体系。

首先，放松可竞争市场与可竞争环节的市场准入。根据是否具有排他性与竞争性，可将公共产品划分为公益物品、公共池塘资源、使用者付费物品、私益物品。航运业供给的大多数物品都具有相对容易的排他性、缺乏竞争性，它们属于使用者付费物品一类。例如，航空运输领域为可竞争市场，航材、航信市场并不具备完全的市场垄断属性，航油市场具有一定的规模经济效应，这些都可通过逐步降低市场准入来打破行政垄断，營造现代化的市场竞争局面。

其次，建立健全市场调价机制，发挥市场对运价的自由调节功能。在现有全面放开航空货运价格的基础上，可扩大至客运市场，特别是要优先放开市场竞争较为充分的航线价格。具体说来，“十三五”期间，除少数公益性航线，绝大多数的航空运价应逐步过渡到市场调节价；完善机场收费价格形成机制，如建立基于CPI变动、机场改扩建等指标的机场收费机制，允许机场运营主体在政府规定的基准价基础上根据其服务需求、服务质量与服务效率上下浮动；适当放开机场头等舱、公务舱出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租业务等非航业务方面的定价自主权，准许机场在与航空公司、用户谈判后自主开发，并经过地方政府或民航管理部门的价格听证后实施。此外，也要探索空管收费制度，推进航油、航材、航信三大保障市场的市场化改革步伐。

再次，促进航线资源的优化配置。在航线方面，可在已有的分级、分类管理基础上依次放开国内登记航线和国内核准航线的审批限制，最终实现不再审批航班计划；逐步放开中远程国际航线的航权准入，充分发挥航权资源的价值。在航线时刻配置方面，组建由政府、空管、航空公司、机场等多方参与的评估组织，在综合考虑“基地航”、“五率”等指标的基础上，完善航线时刻分配评估体系；也要引入市场竞争机制，探索制定航线资源的有偿使用制度，如引入特许招投标及航班时刻的拍卖制度来代替行政审批。

最后，创新民航投融资来源，优化产业治理结构。“十三五”期间，一方面，要积极吸纳包括民航投资基金在内的国外等各类资本，用于机场、通用航空企业及航空保障企业的设立；另一方面，也要完善信用担保体系来推动租赁市场与租赁业务的发展。

（2）树立法治思维，进一步完善民航法律法规。

首先，树立“立法先行”的改革思路。践行十八届四中全会精神，着力转变过去“先改革，后立法”的改革传统，在预先调研论证的基础上完善与产业有关的法律法规，实现依法改革、依法治业。

其次，与时俱进，完善法制体系。根据现实要求推进民航法律法规的“立、改、废”工作，加快对现有的《民用航空法》、《反垄断法》、《民用航空标准化管理规定》、《民用航空空中交通管理规则》等法律规章的修订工作，在通用航空、航空反垄断、消费者权益保护、“空闹”事件处理等方面出台体系更全、门类更细的专门规章，并制定监督、纠错、问责等配套制度。值得注意的是，在改革中，要秉持统一行动、先易后难、试点改革、循序渐进、顺势推进的路线，将涉及专业领域的、容易改的法律法规先改。

再次，确保依法行政的独立性，加强依法行政。一方面，从从业人员自身角度说，秉持中立、严格执法的态度，及时开展市场监管和行政执法方面的培训，使行业监管与执法人员懂法，善于用法，严格执法，养成应用法治思维解决问题的习惯。另一方面，从外部监督来看，要综合采用党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种内外部监督方法，形成多方监督的合力。

（3）简政放权，深化民航行政体制改革。

首先，建立从审批型政府到服务型政府的行政理念。落实中央“简政放权，全面取消非行政审批许可”的精神，践行“重监管、优服务”的工作新思路，秉持“应减尽减”、“该放必放”、“能放都放”及“没有法律法规依据的审批事项全部取消”的原则，进一步取消或下放45项审批事项，继续放宽航空公司设立的门槛及共用二字代码，加大推行“负面清单”管理方式方法，着力将事前审批转变为事中监管、事后备案的审批模式，根据“大交通”运行要求将审批管理和运行管理一体化。值得注意的是，简政放权要确保“放得下、接得住、管得好”，不能出现“缺位”与管理盲区，要遵循适度、渐进、积极、有保障的改革原则。

其次，调整地方主管部门职能，建立便于统一管理的信息平台。在保障安全的基础上，授予地方民航管理部门推动地方经济与社会发展的职权，同时通过建立央地联席会议制来促进地方民航管理部门更好实施职权。为更好地加强民航内外部相关利益主体的沟通，提升管理效率，应加快信息化建设，会同内部机构与外部企业制定统一的信息采集、存储标准，建设统一的信息管理平台。

（4）维护公共利益，强化公共服务职能。

首先，加强安全管理。全面提升航空公司、机场、空管、后勤保障以及通用航空系统等的安全管控能力；由“重审批”向“督执行”转变，通过评级评价机制加强对航空公司航线经营许可执行情况的监督检查。

其次，着力提升航空服务质量。加强信息公开平台的建设，由内而外建设面向政府、面向企业、面向消费者、面向广泛大众的及时的、可靠的、可信的、公开透明的信息服务平台；建立面向公众的航班延误预报和通报制度，完善大面积航班延误预警和应急机制，规范航班延误后的服务工作，通过综合评价各航空公司的航班正常到点率、航班执行率、延误服务情况、客货运服务质量与响应情况等指标及其排序来激励各航空公司提升服务水平；完善服务质量标准体系，简化乘机手续；创新服务产品，提高消费者满意度。

再次，以法治为核心，保障消费者权益。“填补”法律“漏洞”，尽快出台《航班正常管理规定》，明确航空公司航班延误的主体责任，进一步强化各单位主体责任和运行规范；严格执行三个运行规范和标准，依法处理航班延误；进一步完善《民航航班正常统计办法》，定期向全社会发布权威的航班正常统计结果，并加快制定处理旅客投诉与救济问题的法律法规；将《民航法》、《消费者权益保护法》、《航班正常管理规定》、《反垄断法》等法律法规纳入保护消费者权益的统一法制框架内，形成保护消费者权益的合力；组建强有力的执法组织，确保法律法规的有效执行。

最后，加强宏观调控职能。一方面，民航主管部门要建设有限政府，将自身职能定位于制定与实施法律法规及加强市场监管等方面。另一方面，要根据现实需要制定法律法规，支持通用航空基础设施、西部航线、支线航空市场等的建设。

（5）创新民航治理手段，打造现代化的治理体系。

首先，大力培植中介组织，推进网络化治理。奥斯本研究得出：“公共部门最适合政策管理和实现公平的领域，私营部门在追求效率的领域有上佳表现，第三部门在不太能产生利润的领域表现出优势。”因此，应加大社会组织培育力度，大力支持包括中国航空运输协会、中国民用机场协会、中国民用航空維修协会、中国私用航空器拥有者及驾驶员协会、中国民航飞行员协会等行业协会、咨询公司、直属高校等在内的第三方组织的发展，发挥其在处理行业纠纷与提供公共产品中的建设性作用；推广政府采购范围，凡属事务性服务，原则上引入竞争机制，通过合同、委托等方式外包给专业的服务组织。此外，也要鼓励与监督各类组织健康有序地表达利益诉求，强化其化解社会矛盾的作用与功能。

其次，借助科技手段为民航治理“助力”。着手制定民航“信息高速”发展战略，推动民航监管及其信息公开的可视化、智能化、互动与共享，充分应用现代化的计算机网络软硬件技术及云计算为民航管理部门的管理“助力”。例如，借鉴美国大数据平台建立与应用的成功经验，建立以大数据为驱动、以风险管理为核心，实现智能化分析、监控和预警的大数据管理平台。再如，开发与应用SMS审核系统、移动电子检查工具和无线Q2技术，以便实时监控航空公司的运营状况及其运作绩效；等等。

再次，采用多种手段进行管理。创新民航监管的方式方法，可以通过民航管理部门与行业企业事先自愿签订行政管理合同来管理，也可通过安装摄像联网系统来进行远程监控；探索以各部门联席会议为主、网络技术为辅，的网络化治理模式，进一步推进民航大交通的建设；按照国家《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》的要求，建立健全行业企业、企事业单位与顾客的诚信体系，建立各行业的不良信用信息共享交换机制，推广“黑名单”管理机制。

3.3 深化空管体制改革，有效释放空域资源

“十三五”期间，民航发展前景广阔，空管改革刻不容缓。主要措施包括：首先，积极参与空管顶层设计，加强民航话语权。民航管理部门应该着手转变与军事航空主管部门在空域资源管理中不平等的话语权与管理地位，会同军方建立军民融合共管的新格局。而且，应会同军方科学划分非管制类空域、相对管制空域与管制空域，不断优化调整空域和航路结构，适当提高民航空域资源在整个空域资源中的比重。

其次，深化空管体制，提升保障能力。要理顺空管办、运行监控中心和空管局的职能；在用工制度、薪酬制度和定岗定员方面引入绩效考核机制，以提升空管内部管理效能。此外，要加快推进现代化空管软硬件技术的应用，实行精细化管理，以提升空管服务能力。

4 结论

1980年以来的五轮改革奠定了在社会主义制度框架下建立现代化的民航市场经济的基础，大的民航改革方向是正确的，通过改革提升民航的成效也是显著的。过去不代表未来，但又可解释未来的发展方向。以2016年为起点的“十三五”民航改革何去何从？本研究正是针对这一问题提出的。以服务于国家发展战略与民航发展现实为前提，通过分析“十三五”民航改革在市场运作、行政体制、法治管理三个方面面临的形势，本研究提出了“1+3+6”民航深化改革方案。方案的提出不仅为“十三五”民航深化改革提供了可供参考的目标，也为实现这一目标提出了具体改革的领域与相应对策。然而，改革是一个系统工程，本研究不可能面面俱到。但计划往往赶不上变化，提出的计划又必须保持一定的灵活性，因而本研究提出了一个具有宏观指导意义的改革框架，可为理论研究与改革实践者提供一定参考。

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