相对集中行政许可权改革后政府部门职能定位的转型和思考

● 梁 滨

相对集中行政许可权改革后政府部门职能定位的转型和思考

● 梁 滨

2016年，山东省青岛市平度市开启了相对集中行政许可权改革探索，将部门分散的行政审批权集中交由新设立的行政审批局统一行使，并由其独立承担行政法律责任。在推进改革的过程中，行政主管部门原行使的行政审批权划转至行政审批局统一行使后，行政主管部门如何定位其角色和职能，如何有效行使管理权最为关键。如何破解这一关键难题，将直接影响到县级市政府规范、高效、有序地运行，最终影响到改革的方向、未来走向。

开展相对集中行政许可权，部分原行政主管部门认为，改革无异于断了他们最得力的手臂，让管理失去了手段，让政府的监管没有了办法，他们无所适从。这种焦虑逐渐演变成了改革的阻力之一。行政主管部门对改革的焦虑核心实质是行政审批权划转后政府部门如何重新定位和转型的问题。在平度市的改革中，行政执法权被划转至综合行政执法部门，这样，行政管理中的三个环节被转移了两项，且是两项部门非常看重的职能。如何破解，是改革推进要研究的重点问题。

（一）管理定位

行政管理可基本划分为审批——监督——执法三个环节。审批、执法作为权力的集中体现，最受行政机关青睐。从行政相对人的角度看，审批一旦通过就变成了一劳永逸的资格获取，事中事后监管的弱化或者缺失极易造成相对人滥用许可权利，容易引发社会矛盾。开展相对集中行政许可权改革，实质就是在权力集中的基础上做减法，减少行政权力对经济社会各个领域的直接或间接的干预和影响，既要放得开，还要管得住。因此，强化行政机关的事中事后监管责任是如何“管得住”的关键环节，也是解决上述矛盾、打通社会管理与百姓服务“最后一公里”的药方。行政许可权的集中实际上打破的是传统的“审管合一”体制，破除“以批代管”的传统管理模式，促进行政主管部门加快职能转变，重构职能定位，把行政机关从具体的审批中脱离出来，转向政策制定与调整、对审批事项与被许可人权利行使的监督、提出行政执法意见等事中事后监管上来，真正做到审批——监督——执法三环节各司其职、良性互动。

（二）法治框架

行政法的基本原则是“法无禁止即可为”。《中华人民共和国行政许可法》在规定行政机关如何行使行政审批权的同时，也设定了行政机关对许可行为、行政相对人实施许可行为等进行监督管理，这部分行政权力通称为“事中事后监管”，即行政许可监督权。行政主管部门行使行政许可监督的内容分为三个方面：一是针对合法行政许可行为的撤回、变更，主要是许可依据的法律法规规章修改或废止，准予许可依据的客观情况发生重大变化，行政主管部门可据此行使行政许可撤回权；二是针对违法行为的撤销，主要是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获取许可的，行政主管部门应当行使撤销权。行政许可机关在作出许可时存在过错的，行政主管部门可根据利害关系人的申请或职权，行使撤销权；三是针对许可权不存在或无法实现的注销，如许可期限届满未续期、被许可人丧失特定资格或终止等情况，行政主管部门可依法行使注销权。而这部分的行政许可监督权在相对集中行政许可权改革时并未转移至行政审批局，仍按照法律法规规定由行政主管部门行使，但由于长期以来的管理习惯和体制弊端，行政主管部门往往忽视对审批后的监督管理，导致行政管理的三个环节缺失了中间环节。改革后，对行政许可机关的许可行为和行政相对人的许可实施将是其工作的重要内容，于法有据。

（三）现实需求

从审批实际运行的角度来看，审批良好运作的前提是行政管理部门要依法制定行政审批，明确审批要素、审批条件、技术标准等审批规范。多年来，行政主管部门对审批的规范运作并不重视，出现了政策制定不透明、擅自增设审批条件、审批要素重复、技术标准不规范等问题，直接造成行政审批自由裁量权不受约束，行政审批多头跑路、材料反复提供、“奇葩”证明存在，甚至权力寻租等现象，严重损害政府公信力。要真正做到“放活”、“管好”，必须发挥行政主管部门的作用，促使其将工作重心从审批操作转移到制定行政许可设定、审批运行、许可实施等政策规定，明确行政许可设定应当具备的审批要素，明确行政相对人申请许可应当提交的资质条件，明确审批过程中所需的技术检测、现场踏勘等环节的技术标准，制定被许可人行使许可权利应当遵循的要求、规定和限制性规则。制定对行政许可事项权力行使检查评估的标准规范，行使撤回、撤销、注销权的具体规则、成立条件、行使方式及相应的法律责任承担。

随着审批权的移转，行政主管部门的职能定位逐渐明晰，如何实现行政主管部门的职能转型，将是实现相对集中行政许可权改革顺畅运转的关键环节。

（一）微观决策向宏观管理转型

长期以来，行政主管部门既制定政策，又行使审批权，从管理方便考虑，行政主管部门往往将工作重心落在行使审批权上，通过审批行为具体地参与到经济社会的各个微观层面，希望直接影响或者直接决定管理对象、管理行为和管理结果。而现实证明，这种过细过深的管理带来了僵化和社会矛盾，降低了市场主体参与市场竞争的自由度和活动力，难以激发市场和市场主体的活力。“十三五”期间，要着力营造“三个环境”：宽松便捷的准入环境、公平有序的竞争环境、安全放心的消费环境。因此，推行相对集中行政许可权改革，就是要让权力行使转向流程化，把分散的权力集中行使，再把集中的权力通过公正程序予以分解，降低权力对市场的直接影响。当然，改革不是要削弱行政主管部门的影响力，而是要建立能为市场主体提供更加公正、方便、高效的行政服务体系。这一体系的建立需要行政主管部门发挥应有作用，及时调整工作重心，根据法律法规授权，研究制定符合本行业健康高效发展的政策规定，明确市场准入的合法合理的技术指标和标准，制定公开透明符合实际运作的审批技术条件，完善审批监管措施，强化对行政审批主体和被许可权人权力行使的监管。

（二）权力行使向权力监督转型

“审管合一”的传统行政管理体制最突出的问题就是行政主管部门既是“运动员”又是“裁判员”，难以保证行政审批的公正性，且容易滋生权力寻租等腐败问题。相对集中行政许可权改革，就是将权力行使与权力监督进行分离，解决行政审批公正性的问题，把行政主管部门从具体的行政审批权力行使中解脱出来，通过集中审批的流程再造，用程序公正规范实体公正。重新定位行政主管部门的职能定位，明确其权力行使规范制定和权力监督的角色，从而让行政主管部门站在更高且更客观的“第三者”角度去评价和评估权力运行。顺应“审管分离”模式的推行，行政主管部门要将工作重心从具体的行政审批权力行使转移到监督上来，而这个监督包括两个方面：一是对行政审批机关审批启动、审批运行、审批结果的过程监督；二是对被许可人行使许可权利的监督，引导被许可权人在许可范围内，不损害他人及公共利益，以合适的方式行使被许可权利。

（三）市场参与向主体监管转型

行政主管部门通过行使具体的行政审批权参与市场，利用自由裁量权深度影响市场。“审管合一”模式直接导致政府管的越来越宽、工作任务越来越多，而包括人民群众在内的市场主体越来越不满意。随着经济社会的发展，新情况新问题层出不穷，通过天生具有滞后性的行政管理包治百病的想法不现实。破解行政管理的滞后性带来的弊端，把有限的行政资源投入到事中和事后对市场主体的监督管理，运用制度规范、技术标准、行政执法等手段打造公正透明的市场准入条件，明确市场主体的行为标准，权责一致的法律责任承担，用来源于法律法规的制度去规范市场行为，避开行政自由裁量权对市场的干预。行政管理方式的转变最终溯源到行政审批，促进审批的依据、流程、行为的调整完善，从而形成审批主体与行政相对人都能接受甚至满意的行政管理模式，达成一种相互信任的平衡。

相对集中行政许可权改革，最终目的是简政放权，推动建立服务型政府，让原本拥有行政审批权力的行政主管部门向服务转型，提高公共服务供给效率，推广政府和社会资本合作模式，多渠道提升公共服务共建能力和共享水平，让市场主体和群众办事更方便、更快捷，消除政府与社会之间的结构性“鸿沟”，让人民群众有更多的获得感。

（作者系青岛市编办主任）