论相对集中行政许可权制度——以《行政许可法》第二十五条为视角

王天颖

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710122

一、相对集中行政许可权内涵

目前，相对集中行政许可权的概念可以理解为：经法定有权机关决定或授权，由一个机关行使有关机关的行政许可权，从而产生行政许可实施程序或行政许可权集中的效果。对于相对集中行政许可权运行模式，按照集中的程度，可划分为形式集中和实质集中，前者是行政许可设定和实施程序性的集中；后者是深层次的集中，其在减少行政许可机关的同时将行政许可权从原主体中剥离，由指定的行政机关集中行使其他有关机关的行政许可权，原机关不再享有对应的许可权力。①按照集中所涉及的行政机关的层级，可划分为横向集中和纵向集中，横向集中发生在相同行政层级的不同行政机关之间，可以减少并排除不同机关对同一事项的重复许可；纵向集中是不同层级的行政机关之间许可权限的集中，这种类型的运行模式有利于行政机关综合利用不同层级的资源和权力。

二、实践相对集中行政许可权过程中的问题

(一)行政许可权力交叉重叠

在当下中国，相对集中行政许可权多以行政服务中心等为表现形式，但随着实践的推进，许可权力交叉、职能重叠的问题却并未消亡。具体体现在：其一，行政许可权在形式上虽已集中，但原有的行政机构并未撤并，许可权并未实质转移；其二，现有许可机关场所的整合扩大了行政机关的范畴，增加了行政工作人员的数量，背离了简政目的。其三，由于中心的许可权来自于原机关授予，代表原机关的作为并受原机关管理，这一制度设置决定了服务中心很难进行有效管理。

(二)许可权的集中成为权力寻租的新“避风港”

英国的政治思想家阿克顿曾说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成一项旨在要求个人自我克制的条例。②该论说以一言而蔽之，道破行政机关怠于变革的关键。理想状态下许可权的相对集中会打破行政机关既有的利益关系网。但未及根本的集中手段，没有实质性减少的许可权数量，再加上监管制度没有及时跟进，新的集中衍生出新的寻租，更容易固化地方主义、部门主义的樊篱。

(三)实施相对集中许可后救济制度缺位

相对集中行政许可权不是行政许可改革的最终目的，而是应对政府转型的阶段性方案，目前开展相对集中行政许可权的工作在一定程度上忽视了对相对人权利的保障。③这主要体现在行政复议、诉讼过程中，由于目前相对集中行政许可权纵向配置没有集中，因此集中后机关与原机关可能相互推诿，均不受理相对人的复议申请。若相对人意图向法院提起行政诉讼，但没有明确的被告，法院亦不会为相对人立案。由此，若救济制度没有及时跟进，相对人的权利也得不到保障，行政法基本原则维持的公平秩序被破坏，相对集中行政许可权便会难逃夭折的命运。

三、相对集中行政许可权的深入推进

(一)建立科学的相对集中行政许可权运行模式

在通常的认知范围里，横向集中是相对集中行政许可权的多数选择，但深入考量后会发现，不彻底的横向集中不仅不会简化行政许可程序，反而增加了另外一个综合管理中心与原许可机关同时行使许可权。但纵向集中却不同，现实中，当涉及由高层级行政机关许可的事项，由于与基层距离较远，对实际情况很难把握，亦增加了申请人的申请成本，有悖于便民原则。所以，我们应着力探索纵向集中的运行模式，既不会发生许可权与监督权、处罚权分离的无所适从，又有助于自上而下的探索，因此，许可权逐步归属于基层行政机关是纵向集中的核心，也是“放权”的题中之意。

在当前改革过程中，自上而下的集中动员与配套保障仍然是主要动力，这其实源于我国地方政府面临着自身权限不足的窘境，没有对于行政许可的设定权就代表着没有精简权，导致基层政府在改革中上难有大作为。由此，在推进纵向集中的过程中，绝不能忽视基层的实践经验，往往这些经验才是最宝贵的。

(二)建构有效的配套机制制衡权力

首先，应当不断完善同级政府机关之间日常工作的对接机制，规避原机关怠于履行义务的危险的出现。同时也应使上下级之间有机统一的领导与监督有效运行，在“多对一”的模式下避免“上下不对口”问题的出现。

其次，在一个地区开展相对集中行政许可权改革一段时间之后，应由有关部门对其进行验收与评估，通过对比实施前后的相关数据，进行内部绩效评价和外部相对人评价，同时对过程中遇到的问题进行归纳、统一分析，不断改进相对集中行政许可权实施方式。

再者，在总结经验的同时也不可忽视对权力的监督，当前应从行政机关内部监督和外部监督两方面入手，在内部监督中，应把监管机构作为一个独立的部门，借助与同级行政机关近便的特点，随时、持续地监督。在外部监督中，最广泛的当属公众监督，由于申请人的权利直接受行政许可实施结果的影响，因而外部监督更多表现为其对自身权利的维护，在此应大力推进信息公开，使公众及时知悉改革的动向，这一过程中，舆论监督也应发挥作用，让集中后的行政许可权在阳光下运行。

(三)完善集中行政许可的权利救济机制

相对集中行政许可权是对政府本质的理性复归，为行政许可权回归公共目的提供了可能。④根据权责统一的原则，在建立健全配套救济机制的关键环节便是明确集中行政许可后的责任主体。对于已经实施集中、权力已经移转的许可事项，责任应落实到集中后的行政机关，原机关不再具有责任主体资格；对于处于集中过程中、权力尚未全面移转的事项，应当根据最终作出决定的机关确定责任主体，即使在程序完结之前，权力移转已经结束，仍要求原机关承担相应的责任。

并且，在相对人权利救济的过程中，相对人参与对行政许可权评估机制也值得考量，借助我国台湾地区的行政计划确认程序中的实践经验，如果某一行政计划需要多方行政主体共同参与完成的，则会由行政机关依职权或者行政相对人依照申请启动听证制度。通过所涉行政机关与相对人之间共同就这一事项进行是否集中的实质性审查，如果各方同意则确认集中行使这一行政许可。⑤该制度极大提高了行政相对人的参与度，增强其参与公共事务管理的积极性，我国在开展相对集中行政许可权试点工作中也可尝试借鉴。

四、结语

正所谓：“行政管理机关应当意识到政府管理的目的不仅在于维护秩序，更重要的是实现企业的效益和个人的自由与幸福。管理只是手段，而效益、自由、幸福乃是最终的目的”，⑥在相对集中行政许可权的探索中，也应当秉承这样的初心，在扬弃中不断总结，在摸索中不断前进。综上所述，深入推进相对集中行政许可权制度，既是健全行政许可制度的一剂良药，也是行政许可领域政府职能转变的现实要求。

[ 注 释 ]

①曾哲.行政许可执法制度研究[M].北京：知识产权出版社，2016.56.

②[英]阿克顿.自由与权力.侯健，范亚峰译[M].北京：商务印书馆，2001：343.

③问方园.相对集中行政许可问题研究——以某试点为例[J].硕士学位论文，广州大学法学院，2017.25.

④王克稳.论相对集中行政许可权改革的基本问题[J].法学评论，2017(6).

⑤岳琨.台湾地区“相对集中行政许可权”的分析及启示[J].长沙理工大学学报，2015(7).

⑥姜明安.论行政执法[J].行政法学研究，2003(4).

[ 参 考 文 献 ]

[1]肖金明.行政许可要论[M].山东：山东大学出版社，2003.

[2]张武扬.行政许可法释论[M].合肥：合肥工业大学出版社，2003.

[3]曾哲.行政许可执法制度研究[M].北京：知识产权出版社，2016.