常德经济发达镇行政管理体制改革的实践和路径探索

●任克勤

常德经济发达镇行政管理体制改革的实践和路径探索

●任克勤

近年来，湖南省常德市城镇化发展速度不断加快，一些自然条件好、产业集中度高的乡镇率先发展，涌现出一批经济总量大、人口数量多、产业布局优、城镇建设快、辐射效应好的经济发达镇，如常德市鼎城区灌溪镇，桃源县漳江镇、陬市镇，临澧县安福镇等经济活跃镇GDP总量均占县域经济总量10%以上，公共财政收入均超过1亿元，人口和镇区规模大，主导产业突出，成为县域经济的引擎和城镇化的支点。当前，经济发达镇行政管理体制与经济社会发展的现实要求相比仍然不相适应，面临着诸多挑战，如何通过深化改革、完善体制机制，使管理服务适应镇域经济社会发展新需求，是必须破解的主要问题。

一、常德经济发达镇发展的行政管理体制困境

一是职能转变不到位。随着经济社会发展，经济发达镇政府的职能已发生嬗变，除了原有的发展乡镇经济、搞好计划生育及维护社会稳定等传统政府职能外，还面临着发展新兴产业、加强社会管理、提供公共服务等方面的新需求。职能虽在不断转变，但转变不到位，缺位、错位和越位问题并存，对发展社会事业和提供公共服务关注不够，镇级公共产品短缺。

二是管理权责不对等。经济发达镇发展管理任务重，但权限关系上表现出明显的“线强块弱”，其权力不完整。如缺少经济社会发展急需的行政审批权，导致不能实施有效管理；缺乏城镇管理综合执法权，致使部分违法建设不能及时有效查处等。此外，经济发达镇承担了县域范围内的，如食品卫生监管、安全生产监管等方面管理任务，因不是合法的执法主体，出现重大责任事故的，镇级政府常“替人担责”。

三是财权事权不匹配。目前经济发达镇实行的均是“统收统支”财政体制，尽管部分镇辖区财政收入达到几千万甚至过亿元，但实际可用财力有限；上级部门经常下放事项而不配套资金，镇级政府被迫承担相应支出，财权向上集中和事权逐步下移导致镇财权事权不匹配困境，这不仅制约了经济发达镇重大基础设施建设和公益事业发展，而且限制了其自我增长机制形成。如鼎城区灌溪镇2016年辖区GDP总量超过百亿元、财政收入突破亿元，但镇政府无独立财权，财政分成比例低，改善民生能力有限。

四是机构设置和人员配备不合理。经济发达镇职能与管理机构普遍存在“人大衣小”、“ 脚大鞋小”问题。目前乡镇机关和事业站所几乎统一规范为“五办一所六站”，对经济发达镇发展提升有影响；园区和行政区未能有机融合制约了经济发达镇健康发展，如鼎城区灌溪镇、汉寿县太子庙镇等已建设开发区，目前尚未实行政区合一管理体制，“两套人马、各行其是”，增加了行政运行成本，造成了规划难统一，对产城融合带来隐患。由于镇级机构建制规格、发展空间的局限，吸引优秀人才乏力，即使招得进来也不易留住。管理队伍的建设也不完全适应社会管理半径的延伸，导致下放权力出现无人对接、不愿对接、无能力对接以及权力运行低效的现实困境。

五是配套措施不完善。相关法律不完善。目前经济发达镇扩大经济社会管理权限没有相关法律，普遍存在着权力下放合法性不足的问题。相关制度不完善。如在专项资金、土地、金融等要素资源配套方面，国家、省、市尚未出台明确规定，由于缺乏有力的要素资源支持，导致经济发达镇发展后劲不足。相关机制不完善。大量增加经济发达镇管理权限，在不少领域县镇两级政府将成为相对独立的主体，这就要重构上下级政府间制度关系和运行机制；此外，权力下放也面临监督难题。

二、经济发达镇行政管理体制改革的常德实践

为破解经济发达镇发展面临的体制机制障碍，2014年，常德市选取桃源县陬市镇为试点，推进行政管理体制改革。

一是下放管理权限。按照“依法依规、能放尽放”的原则，2015年，桃源县县直部门将适合乡镇承担、由乡镇管理更有效的，涉及产业发展、规划建设、项目投资等方面的203项管理权限先后委托或下放到陬市镇，并依法合理界定县与镇的职责权限，有效解决了“车大马小”问题，增强镇的发展内生动力。

二是创新组织结构。桃源县按照决策、执行、监管相互衔接的要求，打破陬市镇原有管理格局，对原有镇属行政事业单位进行功能整合，将原来“五办六站”调整为“六办三中心一执法”，即设置党政综合办等6个党政机构，设置社会事业综合服务中心等3个事业单位，设置综合执法大队。陬市镇重点抓好“综合执法大队”和“政务服务中心”的建设，下放、委托的执法类权限一律由综合执法大队承接；下放、委托的行政审批、行政许可和公共服务事项一律进驻政务服务中心，实行“一站式”办公，方便了企业和群众。

三是强化政策扶持。加大资源激励，扩大陬市镇管理权限，在重大投资、用地指标等方面优先倾斜；除专项资金优先倾斜外，桃源县每年安排500万元作为陬市镇小城镇建设和产业发展引导资金，并将部分税费收入、土地收益纳入对镇返还范围，确保财力与事权相匹配。优化发展环境。桃源县明确除中央、省里有明确规定外一律不得增加陬市镇党政领导的“一票否决”事项，增强试点镇发展的自主权。深化户籍改革。全面放开落户限制，经批准落户人员享受城镇居民同等待遇，在镇城区落户的本镇人员其集体土地承包权继续保留，并享受所在村的集体资产权益。创新人员配置方式，统一使用、分类管理现有行政事业编制人员，提高人力资源配置效率。增强陬市镇党委政府对副科级干部和派驻机构干部调整话语权，并鼓励陬市镇探索雇员制，激发人员活力。

四是完善运行机制。陬市镇积极探索实行“前台+后台”的组织框架和运行模式，理顺了综合执法大队、政务服务中心和其他职能部门的关系，前两者直接面向基层群众、企业和其他社会组织，是“前台”，其他职能部门履行政策指导、政令传递、监督问责，是“后台”。建立“前台”和“后台”协调沟通和制约制衡的运行机制，形成了“前台”为群众服务，“后台”为“前台”服务的新格局，提升了陬市镇政府治理效能。

三、进一步深化经济发达镇行政管理体制改革的路径探索

一是持续推进政府职能转变。建议按照宜工则工、宜商则商、宜旅则旅等思路，由市级层面出台文件准确定位经济发达镇政府的职能范围，重点强化其发展特色经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能。同时，构建有针对性的考核体系，推动经济发达镇从直接抓招商引资向创造良好发展环境、提供社会管理和公共服务上转变；通过出台注册、税收和资金等方面支持政策，积极培育社会组织，构建以政府为主导、公私合作的多元化公共服务体系。

二是积极推进下放管理权限。重点是将属地性强、与企业和群众生产生活密切相关事项的县级审批审核权限，镇区城镇建设和管理职权，面对一线的环境保护、安全生产、食品卫生等除限制人身自由之外的行政处罚权以及与其配套的行政强制措施权、监督检查权等，通过省级法制部门明确等形式依法下放或委托给经济发达镇政府，使发达镇具备与发展相适应的县级经济社会管理权限。暂时不具备条件下放的审批事项，简化程序，明确时间节点，创造条件逐步下放。强化镇党委人事话语权，驻镇单位的党群工作实行属地管理；以块为主的双重管理单位主要负责人调整为以镇的意见为主；以条为主的人员调动、任免、考核须征求所在镇党委意见，年终考核权重，镇的意见占50%以上。

三是探索推动政府管理创新。分类推进改革。对于那些位于常德市城区周边范围的镇，可统筹考虑调整行政区域规划，将其归并为市辖区或向国家申报镇改市；对于那些位于县政府所在地的镇，可考虑撤镇建街道；对于离市区较远的其他镇，探索推进赋予其部分县级职能。辖区内有产业集聚区的经济发达镇，积极探索政区合一的管理模式。科学设置符合经济发达镇自身特点的办事机构。由综合执法机构代表镇政府统一代理行使县级政府及其部门下放的执法职能；强化政务服务中心建设，推行“一站式”服务，提高服务效率。大力推行政府购买服务和“政府雇员制”等，形成养事不养人的社会事业供给机制。

四是完善财政管理体制。选择部分经济发展水平高、财政收支规模大的经济发达镇，探索设立镇财政局，赋予县级财政管理权限。在实行“统收统支”的地方，建立“划分税种、核定基数、超收全返”财政激励机制；将土地出让金扣除上缴全部返还给经济发达镇，经济发达镇所收的城市维护建设等税费全部用于其基础设施建设等，以促进其可持续发展。充分发挥各级财政现有各类专项资金的集中使用效益，整合上级各类专项资金，重点向经济发达镇投入，赋予经济发达镇享有相关计划、项目、资金单列权和项目资金整合使用权。通过放宽准入门槛等，积极争取商业银行、保险公司等在经济发达镇设立分支机构或布点经营，逐步完善金融服务体系；支持经济发达镇加大投资体制改革力度，依法建立和完善其投融资平台，引入社会资本，形成城镇建设多元化的融资格局。

五是健全改革配套措施。建议市级层面出台文件明确经济发达镇权责清单，明确放权部门实施监督检查的办法和程序；全面推行以镇主要领导和镇部门负责人为重点的行政审批和执法决策监督责任追究制度，畅通公众和舆论监督渠道。重点考核经济发达镇管理效能、公共服务质量、居民满意度和发展目标，减少乃至取消对其经济指标考核，引导经济发达镇从“政府主导型”向“内生增长型”发展模式转变。完善土地政策，在新一轮土地利用总体规划修编中，充分考虑经济发达镇的发展需要；在省里下达建设用地指标时，市县安排适当数量专项用地用于支持经济发达镇发展；支持经济发达镇开展迁村并点、土地整理、开发利用荒废地，做到节约集约用地等。推进户籍制度改革，以吸引更多农村人口向城镇转移。推进省级以上层面立法，从法律上保经济发达镇有独立的决策自主权、完整的行政管理权及财政权以及承担与这些事权相匹配的责任。

（作者系常德市编办主任）