福建自然资源资产管理体制改革研究

● 福建省编办课题组

完善自然资源管理体制改革

福建自然资源资产管理体制改革研究

● 福建省编办课题组

党的十八届三中全会明确提出，要健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。中央印发的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》进一步明确提出，要按照所有者和监管者分开、一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，确定由一个部门并授权其代表国家对在同一国土空间的全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等各类自然资源资产统一行使所有权。福建省立足自身实际，探索建立边界清晰、权责明确、系统高效的自然资源资产管理体制，试图形成可复制、可推广的自然资源资产管理有效模式。

一、福建自然资源资产管理体制的现状分析

自然资源资产，是指在一定时间范围和技术条件下可衡量的、能够为人们所利用的且归属明确的、稀缺的，具有重要社会、经济和生态价值的自然资源，主要包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂、农用地、建设用地等。自然资源资产管理，是指对自然资源资产的确权、使用、让渡、转让等进行综合管理，主要包括资产发掘、勘测、收储、界定、转化、用途规划分类、登记、确权发证、统计核算、出让转让和收取出让金或者使用费等。

根据相关法律法规，目前土地、矿藏、森林、水流、山岭、草地、荒地、海域、滩涂等自然资源管理职能分散在多个部门，每个部门对职责范围内的自然资源和自然资源资产实行统一的管理，既行使行政监管权，又行使资产所有权。在省直层面，发改部门主要负责主体功能区规划编制，生态建设、资源节约、环境保护方面规划的衔接、重大问题和项目建设的协调；财政部门负责国有资产管理、国有资源收入征收管理等；国土资源部门负责保护和合理利用全省范围内土地资源、矿产资源等自然资源，规范国土资源权属管理（不含林木林地权属管理）和市场秩序；环保部门负责监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动等；农业部门负责组织农业资源区划工作，指导农业用地资源的保护和管理，依法保护和管理耕地质量等；林业部门负责全省范围内林业及其生态建设的监督管制，负责森林资源、湿地、陆生野生动植物资源的保护、合理开发利用的监督管理，林业系统自然保护区的监督管理，林权管理和维护合法林权等；水利部门负责水资源的保护和合理开发利用、水土保持等；海洋与渔业部门负责海洋和渔业的开发和保护，编制和组织实施海洋功能区划等涉海规划，规范海域使用和渔业生产秩序，管理和保护渔业资源、水生动植物资源、海洋环境和水域生态环境。

二、自然资源资产管理体制存在的主要问题

自然资源资产管理实行属地管理，与省直有关部门分工相对应，市、县政府相关部门对其辖区范围内的自然资源资产既行使所有者职能，又履行自然资源监管职能，存在全民所有自然资源资产所有人权益不落实、所有权与监管权混淆、自然资源监管职责分裂、所有权与经营权不分、相关法律制度有待完善等问题。

1.全民所有自然资源资产所有者权益落实不到位。

全民所有自然资源资产产权属于全民所有，但分散在相关部门，缺乏人格化的所有者，容易形成“名义上全民所有，实际上谁管理谁拥有、谁受益”的现象，所有者权益无法得到保障。当前，各自然资源管理部门因承担相关自然资源管理职能而拥有全民所有自然资源资产的实际控制权，但没有承担明确的全民所有自然资源资产管理职责和目标，也没有把全民所有自然资源资产管理从自然资源监管中独立出来，导致全民所有自然资源资产利益地方化、地方政府利益部门化，不利于发挥全民所有自然资源资产在资源保障、生态平衡和公共服务等方面的作用。

2.所有权与监管权混淆。县级以上地方政府的相关部门具体行使自然资源行政监管权，实际控制区域范围内的全民所有自然资源资产所有权。在全民所有自然资源资产管理方面，各资源管理部门既是资产所有者，又是资源监管者，既是“裁判员”，又是“运动员”。这种管理体制，既不利于各类自然资源在保护开发利用方面形成公平的竞争环境，也不利于全民所有自然资源资产监管的公开透明。一些地方政府可能利用实际管控权和信息不对称的优势，片面追求自然资源的短期经济价值，忽视长期的生态和社会价值，造成重开发轻保护问题。

3.自然资源管理缺乏系统整体性。自然资源的管理职责分散在不同的部门，割裂了自然资源之间的有机联系，不利于加强山水林田湖的统筹规划和保护。各资源管理部门多数从本部门的利益出发，确定各自然资源的管理目标和工作重点，统筹协调的成本较高。

4.职责交叉问题突出。在实行分类管理的同时，由于各类自然资源之间相互联系紧密，各部门需要同时对与其相关的自然资源进行监测，导致几个部门同时承担对同一自然资源的某些管理职责。例如，农业、水利、林业、环保等部门都从各自角度对同一自然资源分别进行监测，监测点位重合、重复建设、数出多门，影响了政府监测的公信力。另外，各部门分别拟订规划，各种规划之间不统一、不衔接，甚至相互掣肘，不利于规划落地。

5.相关法律制度有待完善。目前法律并未对全民所有自然资源资产的功能定位、使命、所有者权责及管理边界进行明确界定，对其管理主要依据各自然资源法律进行。由于相关自然资源法律法规多数由各行政主管部门牵头制定，具有一定的部门倾向性，不利于整体保护。此外，自然资源资产合理配置、产权归属的明晰和产权、有偿使用和生态补偿等制度的建立等方面都有待完善。

三、进一步深化自然资源资产管理体制改革的重点和具体措施

针对目前存在的权责划分不完善等问题，自然资源资产管理体制改革的重点在于理顺四大关系，优化相关职能配置。

1.理顺同级政府部门间关系。一是整合分散在不同部门的全民所有自然资源资产所有者职责。目前自然资源资产管理职能分散在多个部门，各个部门均强调本部门利益，部门之间的协调成本较高，在自然资源资产管理方面的协同性较弱，与山水林田湖系统一体性要求不一致。因此，建议将全民所有自然资源资产的所有者职能整合起来，统一由一个机构行使。二是划清全民所有自然资源资产所有者和监管者的权责。核心是解决目前全民所有自然资源资产所有者和自然资源监管者职能混淆的问题。所有者进行的管理是基于产权主体的民事权利，履行占有权、使用权、收益权和处置权，需要建立以有偿使用为核心的资产处置制度，实现自然资源资产的保值增值，维护产权主体收益。监管者对自然资源行使监管权是基于行政权力，履行国土空间用途管制，对各类自然资源开发利用行为进行监管，确保自然资源的可持续利用、生态保护和维护公共利益。两者相互独立、相互配合、相互监督，所有者应当在用途管制等国家自然资源管理制度框架下，对其所拥有自然资源进行管理，接受国家自然资源监管部门的监管。

2.理顺不同层级政府间的关系。全民所有自然资源资产应由中央政府统一行使所有者职权，同时，为调动地方政府的积极性，按照不同资源种类及其在生态、经济、国防等方面的重要程度，实行中央、省级政府分级代理行使所有权模式。除中央政府直接行使所有权的自然资源资产外，按授权管理和属地管理相结合的原则，明确省级政府责任，制定全民所有自然资源资产管理责任清单。

3.理顺政府与市场间的关系。其目的是建立自然资本和经济双稳增长的长效机制。一是确立全民所有自然资源资产高效开发利用机制，建立统一的自然资源交易平台，统一规范和标准，公开交易，让市场在全民所有自然资源配置中起决定性作用。二是对全民所有自然资源资产实行分类管理，更好地发挥政府作用，对公益性较强的自然资源资产重点做好保护和自然资本投资工作，对经营性较强的自然资源资产重点做好保值增值和可持续变现工作。可持续变现就是要根据自然资源系统的承载能力确定自然资源开发利用限度，在限度内高效地利用自然资源资产。三是拓展自然资本投资渠道，建立自然资本投资长效机制。

4.理顺自然资源监管与环境治理的关系。其目的是促进自然资源监管和环境保护监管的协同共进。自然资源监管和环境治理既有区别又有联系。二者都以生态环境保护为目标，自然资源监管（国土、农业、林业、水利、海洋等行业管理部门负责）侧重于各类国土空间用途管制；环境治理（环保部门负责）侧重于环境污染防治、生态系统保护和修复。自然资源与生态环境是一个整体、密不可分，为实现自然资源监管和环境治理既协同配合又避免交叉重复的目标，有必要合理界定两者之间的权责边界，建立健全跨部门协调机制。长期来看，可考虑探索建立统一的自然资源和环境保护监管机构，对所有国土空间进行综合监管。

围绕上述重点任务，福建省自然资源资产管理体制改革应着重推进以下任务。

1.设置自然资源资产管理机构。建议设立自然资源资产管理机构，整合分散在国土、农业、林业、水利、海洋等各行业部门的全民所有自然资源资产所有者职责，授权其对福建省国土空间内全民所有的各类自然资源统一行使占有、使用、收益、处置等所有者权利。具体职责可明确为：统一行使国有自然资源资产所有权，对全民所有自然资源资产进行统一清册、调查、登记、监测、收储和核算，直接管理具有重要经济社会意义的自然资源资产，实施自然资源资产有偿使用制度并监督使用权的转让及使用情况。

2.科学划分自然资源资产管理机构与自然资源监管机构的职责。一是调整现有省级相关部门职能，进一步明确自然资源监管职责。保留现有自然资源监管机构，将本部门拥有的全民所有自然资源资产所有者管理职能划转到国有自然资源资产管理部门。划转后，现有自然资源管理机构主要承担自然资源区划、发展规划制定和监督落实，国土空间用途管控，自然资源可持续开发利用监管，自然资源监测和防灾减灾，自然资源开发利用中的公共基础设施建设、纠纷协调、公共服务、生态恢复和环境污染治理以及相关产业发展管理职能等。二是明确国有自然资源资产管理部门与自然资源监管部门之间的关系。国有自然资源资产管理机构与有关自然资源资产监管部门在国土空间用途管制规划下，分别行使所有者职责和监管职责。监管部门牵头拟定国土空间用途管制规划，国有自然资源资产管理机构在国土空间用途管制规划下制定自然资源资产开发利用计划，具体实施自然资源资产占有、使用、开发等职责，并接受监管部门监管。国有自然资源资产管理机构在处置国有自然资源资产过程中，涉及行政许可的，应报相关监管部门审批。相关监管部门同时监管自然资源资产使用人的使用行为。国有自然资源资产管理机构在发现使用人的使用行为违反相关法律法规和有关规划时，应及时向相关监管部门反映，相关监管部门应依法进行处理。监管部门在制定规划、标准等过程中，要接受省国有自然资源资产管理局的监督。

3.科学划分不同层级政府间的自然资源资产管理权限。对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和生态、经济、国防等方面的重要程度，中央、省、设区市各级政府分级代理行使所有权职责。除中央政府直接行使所有权的资产外（注：中央已明确，石油天然气、贵重稀有矿产资源、国有重点林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物和部分国家公园等由中央自然资源资产管理机构直接行使所有权），省级自然资源资产管理机构对全省自然资源资产管理进行统一部署、搭建统一清册、调查、登记、监测、核算平台，制定省、市级自然资源管理机构行使所有权的资源清单和空间范围，设区市相应成立统一的自然资源资产管理机构，县（市）自然资源资产管理机构作为派出机构，履行辖区内全民所有自然资源资产的所有权人责任。对省域范围内经济发展和生态功能具有重大意义的全民所有自然资源资产，如跨设区市的闽江和九龙江，龙岩和三明的重要稀土资源，武夷山国家公园，重要的国有林场、农场等由省级自然资源管理机构直接管理。其他全民所有自然资源资产，按照属地管辖原则，由设区市自然资源资产管理部门承担所有者管理职责。为减少改革阻力、降低改革成本，保持地方的积极性，短期内，全民所有自然资源资产仍实行分级管理，但要建立省级对设区市政府自然资源资产管理部门的监督机制。长期看，可探索省级以下自然资源资产管理部门实行垂直管理体制，彻底实现自然资源资产全民所有权在全省范围内的统一集中管理。

4.完善相关配套制度。一是建议统一自然资源资产确权登记和监测。将目前分散在相关部门的自然资源资产登记职能全部调整到一个部门，建立统一的登记簿册、登记依据和信息平台。明确组织模式、技术方法和制度规范，对全省矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等各类自然资源进行统一确权登记。该部门负责组织对全省范围内所有国有自然资源进行统一调查、统计和监测，会同统计局编制全省自然资源资产负债表，确保国有自然资源资产的数量和用途清晰。二是建议统一自然资源开发保护规划。以自然资源管理的“多规合一”为目标，解决“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”问题，维护山水林田湖作为一个命运共同体的整体性和系统性，建议由发展改革部门会同国土、环保等部门制定国土空间和自然资源开发管制规划，作为自然资源开发和生态系统功能管制的总依据，将各类自然资源、各种生态保护系统都集中到一个规划中来，落到一张蓝图上来。自然资源资产管理机构必须以此规划为依据开发和保护自然资源，各个自然资源监管部门和环保部门必须以此规划为依据对自然资源进行监管。三是建议建立自然资源资产分类管理制度。对自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园和公益林等承担重要生态保护和社会服务职能的公益性资产侧重于自然资源资产保护与自然资本投资，按公用事业资产进行管理，可通过特许经营和政府购买公共服务的形式提高管理效率。对全民所有经营性建设用地、农业生产用地、经济林木、矿产、荒山、养殖水面等经营性自然资源资产，可侧重于自然资源资产高效可持续开发利用，实行市场化经营管理。全民所有的经营性自然资源资产使用权转让必须按照统一的标准和规范，纳入公共资源交易中心进行公开交易，资产收益不经过部门，全部上缴财政纳入国有自然资源资产预算收入。

（课题组组长：杨 俊，课题组成员：余 晖、张朝辉、苏时鹏、黄江波、吴文林、匡爱国、李泽民）