我国排污许可权交易市场理想模型构建研究

朱菊隐，贾卫国

（南京林业大学经济管理学院，南京，210037）

随着我国污染物排放总量控制和节能减排战略的推进，利用市场机制实现环境资源高效配置的排污交易政策手段日益受到政府部门的重视[1]。2013年前后，我国先后在7个省市开展碳市场建设及其排放权交易的试点工作。2017年，习近平总书记在十九大上再次强调要“发展绿色金融”。水权、排污许可权、用能权等在一定程度上就是发展权在环境资源上的体现，而之前在7个省市进行的试点探索，只是一种局部性的、短期性的应对措施[2]。建立全国排污许可权交易中心已是大势所趋，它将有利于明晰和控制全国各地的价格报送和资源配置情况，促进基于环境权益的企业绿色创新，从而推动实现我国的供给侧改革和产业结构优化转型。

排污许可权交易作为污染治理的重要手段，受到国内外学者的高度关注。研究内容主要关注几个方面:①排污许可权交易内容。研究者分别从排污许可权总量控制[3]，初始分配方法[4]，交易平台分析[5]和定价模型[6]等方面进行了研究。②排污许可权交易模式[7]。学者主要从无偿分配和有偿分配、短期交易和长期交易、现货交易和期货交易、存量分配和增量分配这八种交易模式展开研究，国外学者多从交易成本的角度展开建模。③排污许可权的法律保护。研究从排污许可权法律属性[8]，排污主体的责任测度[9]和排污许可权交易的法律规制[10]等方面进行了探讨。研究普遍指出，现存的低效运转的市场和较弱的环境规则还不足以支撑排污许可权交易模式的完美运行和发展。因此，本文在我国地方排污许可权交易现状的基础上，构建全国排污许可权交易市场的理想模式，阐述其交易规则及效率，并为实际建设提供建议，以期为我国不断完善排污许可权交易市场有所裨益。

1 排污许可权交易中心的理想运作模式

排污许可权市场理想运作的关键在于通过排污许可权一级和二级市场的建立完善，逐步将企业污染防治的被动行为转变为市场驱动的自发行为，从而促进环境资源的有效配置。本文通过论述排污许可权交易一级市场和二级市场的模型构建标准，以解释全国排污许可权交易中心的理想运作模式。

1.1 排污许可权一级市场交易模型

排污许可权的一级交易市场是指排污者与政府之间进行交易，主要由政府主导，按照一定的公开标准向排污单位免费分配排污指标，实现资源配置的帕累托最优。因此排污许可权一级市场主要解决公平问题，其运行机制包括以下几个基本环节（见图1）。

图1 排污许可权一级市场交易模型

1.1.1 交易主体

一级市场的交易主体是政府与排污企业。首先由全国人大常委会从法律上确立我国的环境资源产权制度。在此基础上实现主体准入资格的审定、各环境资源所有权、经营权和使用权的明确界定，以避免由主体权利界定不清导致的交易混乱等问题。此外，全国人大常委会负责监督排污许可权分配规则和过程是否合格透明，同时准确计量和监督污染源的排放，对政府层面的违法行为拥有执法权。

1.1.2 交易对象

一级市场的交易对象是排污许可权。首先遵循排污许可权可计量和可监测的原则，结合污染物的种类、形态、治理难易程度等因素明确界定交易对象。其次政府应根据一定期限内的各排污许可权分配总量，设计不同期限的排污许可权组合。第三，引入排污许可权认证机构，对进入分配系统的排污许可权进行数量和质量上的核准，确保分配方案得到圆满执行。

1.1.3 分配规则

排污许可权一级市场中由政府依据法律和行政手段制定规则，接受独立第三方机构的审查和监督。首先由中央政府核定一定期限内区域的污染物排放总量。其次由区域政府针对每个企业的历史产量、发展规划和节能减排实施情况进行综合评估，核定该企业一定期限内的实际排污需求量。第三，考虑到各地区的排污许可权配额总量与该区域所有企业的实际排污需求量有出入，所以引入修正系数，其计算公式如下:

修正系数=该区域排污许可权配额总量/该区域所有企业的实际排污需求量。

因此该区域企业最终获得的排污许可权分配量=该企业实际排污需求量修正系数。

1.1.4 独立的第三方认证机构

第三方机构也是排污许可权市场的重要组成部分，包括排污许可权认证机构和咨询机构。认证机构需要对申报的排污许可权的可靠性和真实度进行核实稽查；咨询机构则提供未来发展趋势、排污许可权总量变动情况和分配信息等。

1.2 排污许可权二级市场交易模型

二级市场指的是由市场主导的排污者之间进行的交易，是实现资源有效配置的关键环节。因此排污许可权二级市场又被称为自由交易市场，运行机制包括以下几个基本环节（见图2）。

1.2.1 交易主体

二级市场的供给者通常为排污许可权富余的企业，向交易平台提供排污许可权及相关衍生品；需求者通常为排污许可权匮乏的企业，在平台上通过公平竞争的价格购买所需产品。因而首先放宽市场主体范围，允许个人投资者、中间商和环保组织等参与排污许可权交易。其次规定政府不能参与市场交易，只负责制定规则和市场监督。并在供给侧鼓励和引导排污许可权的自由交易，提供政策、支持等；在需求侧建立激励机制，加强买方对排污许可权的需求如提高价格等措施。

1.2.2 交易对象

排污许可权二级市场的交易对象是各个企业所持有排污许可权额度。因而对于同类环境资源可以直接在市场上交换，类似于物物交换；对于异类环境资源，应折算为货币后进行交换，这就需要建立一个公平完善的价格折算体系。其次，应鼓励将各地多种形式的污染物甚至非污染物纳入市场交易体系中，从而扩大污染治理的深度和广度。

图2 排污许可权二级市场交易模型

1.2.3 交易规则

排污许可权二级市场作为一个完备的自由交易市场，其交易应该是市场化的。首先，建立完备的电子竞价报价交易系统，通过建立第三方交易平台减低交易费用，刺激交易需求。其次尝试建立排污许可权银行，积极寻求政策银行的支持，力争将排污许可权交易所在区域打造为排污许可权区域交易中心。第三，完善环境资源商品化的现货交易、期货交易和期权交易等形式，实现规避风险、套期保值和价格发现等功能，进而满足潜在购买者的投资需求。

1.2.4 第三方认证机构

排污许可权二级市场交易是一项复杂的系统化过程，需要一个独立的信息监管和协调机构来保证交易的持续顺利进行。包括企业信息咨询服务机构、污染物排放量检测机构、市场规范监督机构等，全面管理和协调参加排污许可权交易的市场主体。同时鼓励市场配套的咨询机构、金融机构及中介机构等蓬勃发展。区域政府也可通过第三方机构寻求更多交易机会，培育本地市场。

2 目前我国排污许可权交易中心运作中存在的问题分析

我国目前排污许可权交易实践中普遍存在两种问题，一是“重一级市场、轻二级市场”；二是“重二级市场、轻一级市场”，导致在实践中无法通过市场机制进行高效的治污减排。

2.1 一级市场中存在的问题

2.1 交易主体监管不严

排污许可权作为公共物品，由国家进行所有权和使用权的管理。但我国多数试点地区的排污审核、监测、报告机制不完善，核查工作均由地方政府接管，缺乏第三方机构的监督，存在企业瞒报和政府权力寻租的现象。

2.1.1 交易对象不规范

第一，各地交易客体的标的各不相同。例如江阴市、湖南省等以主要污染物的排污许可权为交易客体，而江苏省和重庆市以主要污染物的排污指标，这对排污许可权的跨区域交易造成了直接障碍。第二，总量制定不规范。我国多以行政手段进行总量的分配，作为分配客体的企业对总量分配的参与度较低，以致部分试点地区出现目标容量和环境容量偏离的问题。

2.1.2 分配规则不完善

首先，缺乏全国统一的排污许可权分配规则，导致交易双方都只能被迫依靠政府的行政安排。其次在惩罚规则方面缺乏统一的标准，出现政府受利益驱使增加收费项目，造成指标供给不足或过剩、初始分配不公平等问题，实际上降低了排污许可权的市场价值。第三，我国现有的社会经济制度、政府管理水平、环保观念等与发达国家相比还有一定差距，因而采用免费的排污许可权初始分配方式会极大的加剧有关部门的监督和预测成本，很难真正得到成本效益的结果。

2.2 二级市场中存在的问题

2.2.1 交易主体数量有限

现行排污许可权交易市场中参与者不足是普遍现象。第一，存在大企业联合构成卖方垄断，迫使潜在买方退出市场。第二，某些政府基于过高的预期价格，参与交易成为垄断买者，从而无法形成完备的自由交易市场。第三，目前交易主体局限于企业和政府，个人、投资者、环保组织等参与仍存在障碍问题。

2.2.2 交易平台和政府的界限不清

排污许可权是政府监督下的一种市场行为，但是我国部分试点地区的排污许可权交易平台与政府界限不清，交易平台缺乏独立性。未有法律规定交易平台的独立性，使得多地环保部门同时是排污许可权交易的中介者、监督者和参与者。容易滋生寻租和信息不对称的情况，使得价格机制难以发挥作用。

2.2.3 价格机制不合理

排污许可权二级市场的价格变化以市场经济规律为基础，受市场供求关系影响而波动。首先，已有的竞价机制存在漏洞。部分地区出现竞价暗中操控和价格过高的情况，致使价格脱离供求关系。其次，部分地方法规规定了政府部门直接拥有二级市场的参与定价权，使得交易规则模糊不清。

3 建议

3.1 营造全民环保氛围，增强法律保障

3.1.1增强国民的环保意识，加强排污许可权制度的外部监督监测力度

首先加快排污许可权交易人才培养建设，切实加大对环保政策的培训和宣传力度。其次建立企业污染物排放台账制度，并进行定期审核及公开。第三，健全民众举报机制，发挥好社会各界人士对排污许可权交易全程的监督作用。最后，定期调查评估全国环境治理状况并进行分级预警。

3.1.2完善排污许可权交易法律体系，增强执法能力

一是应加强与相关环境管理部门的衔接，制定一段时期内的减排政策，增强企业污染减排的积极性。二是加强监管执法力度，通过严把排污交易审批和许可关，建立起以高效和廉洁为核心的政治和行政体制。

3.2 加强一级市场主客体规范度，完善初始定价机制

3.2.1 加强对交易主体的监管

首先要加大对企业违法排污行为的处罚力度，并严把排污交易审批和许可关。提高污染企业和超总量排放的违法成本，使企业只能走向市场交易，在法定排污量内进行生产。其次加强总量控制、排污许可、主体认责等方面的制度，对无证排污和隐藏包庇行为进行界定，加大行政处罚力度。

3.2.2规范交易客体

首先，利用拍卖等市场化方式进行总量的分配，并定期调整。其次要规范交易标的，并推行环境资源之间的换算标准，满足市场主体的基本需求。第三，明确界定产品的概念、种类和性质，扩大交易产品的范围和种类。

3.2.3完善初始分配规则

首先，统一分配方式。我国应该灵活的将免费分配和有偿拍卖两种形式相结合，作为过渡手段使用。例如对排污需求大的企业采用集中拍卖排污许可权，而对于新兴环保企业或排污需求量小的企业采用免费分配的方式，以促进企业之间的公平竞争和激发环保积极性。其次，加快出台国家范围内的污染物初始排污许可权分配技术规范和行业守则，加大信息披露力度，严打地方保护主义。

3.3 确保二级市场自由交易，健全价格机制

3.3.1放宽对交易主体范围的限制

首先应完善交易主体的范围界定、准入资格，权责义务等一系列市场主体制度，丰富市场主体。其次，加强对政府本身的约束，限制其直接参与市场交易，加大对相关环保人员的激励与约束，消除排污交易中的寻租与卖租。第三，制定合理的排污许可权使用年限和折旧率，避免垄断造成的资源闲置。

3.3.2确保交易平台的独立性

首先应立法确定交易平台是不依附且不受政府机构指令的独立法人。其次明确定位各区域交易中心的职能，重视其中介服务性质。第三，可建立第三方信息咨询平台，提供可供查询的实时排污许可权交易的流程信息、交易规则等。同时可与环保部门有关排污许可证明的申请、撤销和变更等工作情况进行联网公示，实现信息共享。

3.3.3健全交易价格机制

首先有关部门应探索利用价格上下限、储备机制等方式健全全国统一的排污许可权价格管理机制。其次完善全国联网的电子竞价交易系统，加大信息披露力度。最后在交易价格的设计上，可采用双向拍卖等机制，增强市场活力。

4 小结

排污许可权交易市场是及其复杂的系统，本文只对其中部分做了研究。总的来说，通过全国排污许可权交易中心的一级市场和二级市场的建立，使得排污许可权交易作为一个流动性和连通性很强的系统，在全国范围内进行传导。分析可知，我国排污许可权交易市场存在较大缺陷，建立的核心是保证一级市场和二级市场的公平和效率问题，未来仍有很长一段探索之路。