构建政府纵向职责体系的三个问题性视角

● 吕同舟

理论研讨

构建政府纵向职责体系的三个问题性视角

● 吕同舟

从2007年党的十七大报告中首次提出“健全政府职责体系，完善公共服务体系”算起，至今已有十年时间。客观地看，虽然诸多领域体制改革均取得了显著的成绩，但关于政府纵向职责体系的研究和实践仍有待进一步深化。这既源于这项改革本身涉及异常复杂的要素，也源于当前我国正处于历史转型期这一事实——政治、经济、社会、文化各方面要素都在发生巨大变化，导致外部形势异常严峻。正因如此，关于政府纵向职责体系的构建，并非单纯的职能转变或机构调整问题，而是关涉着一系列内外部要素的问题域。为了更清晰地厘清政府纵向职责体系的逻辑思路和构建路径，需要转换改革思路，立足问题视角进行观察，从而为深化理论认识、推进改革实践提供可能的帮助。具体看，至少可以从以下三个问题入手。

政府要对谁负责？

“政府要对公民负责”，这似乎是一个不证自明的命题。但如果从权力配置的角度看，地方政府的权力来源有两个方面：一是作为地方国家权力机关的执行机关，通过地方国家权力机关获得外部授权，二是作为本区域的行政机关，直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。后者是主要途径这一事实，使得下级政府在管理实践中更倾向于对上负责，也导致其在职责配置、机构设置方面更倾向于“复制”上级政府。在这个意义上，权力配置方式与当前政府间纵向关系以及职责履行之间，存在紧密的逻辑联系，自然也就成为下一步推进职责体系构建需要考虑的关键问题之一。

新中国成立以来我国的改革实践无疑也验证了这一点。以往颇受诟病的集分式改革，均是在地方政府以内部授权为主要权力来源方式的基础上推进的，其症结在于权力配置方式表现出极强的非制度化，某种意义上，权力的集分成为了中央有效控制地方的“武器”。

沿着这一逻辑，在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中，可从权力配置方式改革入手，跳出集权或分权的一般性争论，以合理确权为原则，推进内部授权规范化、外部授权扩大化，从而实现权力配置的制度化。

政府要负责什么？

“政府要负责什么”指向具体的政策执行。在这一过程中，财政支出结构是关键要素之一。财政支出结构是作为财政支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总和，本质上体现为财政职能和政策执行的状态。也就是说，政府的职责配置直接影响着财政支出的结构和规模，而财政支出的结构和规模也反映出政府的履责状态。基于这一逻辑，关于财政支出结构的时间序列分析，往往能够揭示出政府职能转变的历程。这一点也可以从新中国成立以来政府职能转变与财政支出结构变迁的相互映射上得到验证。

在计划经济时代，政府在资源配置中发挥着决定性作用，形成了以重工业为优先、“无所不包、无所不管”的职能结构；相应地，财政支出一方面覆盖社会经济的方方面面，另一方面重点落在固定资产投资领域，而科教文卫领域比重较低。改革开放以后，我国财政支出结构出现两大变化：一是总体规模呈现上升趋势，二是经济建设、工业发展和基础设施领域的财政比重逐渐降低，相应地公共服务领域的财政比重日渐增加。这些变化勾勒出从“生产建设型财政”到“公共财政”转变的趋势，也凸显了政府逐渐淡化经济干预职能、强化公共服务职能的转变过程。

然而，结合当前行政发展实践来看，我国财政支出结构不均衡仍然比较显著。这种不均衡既表现在对民生财政目标的偏离上，也表现在不同地区、不同层级政府财政支出结构的显著偏差上。这种状态实际上揭示了下一步改革的方向。未来，应将重点放到财政支出结构的优化上，一方面打造公共财政，另一方面推进基本公共服务均等化，从而构建起有序、高效的政府纵向职责体系。

政府要如何负责？

从静态上看，政府纵向职责体系指纵向各层级政府应完成的工作任务的总和；从动态上看，这一概念意味着政府为了有效完成工作任务而与市场、社会乃至个体发生关系的过程，例如，推进行政审批制度改革、编制权责清单等。换言之，宽泛地讲，政府纵向职责体系可以被视为包含政府、市场、社会等多个主体在内的网络体系；在这一体系中，政府并非唯一的行动主体，其履责过程需要依赖其他行动主体的信息和资源支持，并且这种支持的表现方式和作用强度会因公共政策议题的变化而有所区别。进一步说，政府必须承认其他政策行动者的存在，并意识到其重要的资源调动和配置能力，强化诸多政策行动者各自的治理能力及其竞合联系，进而塑造一种多元主体之间的互赖关系。

基于这一前提，在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中，一方面要强化政府履职能力，另一方面，政府应主动、有序地向社会放权、向市场放权，在不断“试错”中提高其参与公共问题治理的能力，乃至承接一部分由政府转移出来的公共职能。

简言之，构建政府纵向职责体系是一个异常复杂的过程。未来应在顶层设计的基础上，从具体的问题入手，围绕着“权力配置制度化”、“财政支出结构优化”、“多元主体治理能力强化”三个抓手，解决好一系列内外部问题，扎实推进政府纵向职责体系构建。

（作者单位：上海师范大学哲学与法政学院）

注：本文受上海市人民政府发展研究中心—上海师范大学研究基地专项课题（编号：2017-YJ-C09）资助。

▲《沁园春·雪》 张义炎书法

沁园春·雪毛泽东

北国风光，千里冰封，万里雪飘。

望长城内外，惟余莽莽；大河上下，顿失滔滔。

山舞银蛇，原驰蜡象，欲与天公试比高。

须晴日，看红装素裹，分外妖娆。江山如此多娇，引无数英雄竞折腰。

惜秦皇汉武，略输文采；唐宗宋祖，稍逊风骚。

一代天骄，成吉思汗，只识弯弓射大雕。

俱往矣，数风流人物，还看今朝。