民事立案登记制度的法理省思

蔡　虹　李棠洁

(中南财经政法大学 法学院，湖北武汉 430073)



【实务观察】

民事立案登记制度的法理省思

蔡虹李棠洁

(中南财经政法大学 法学院，湖北武汉 430073)

摘要：我国民事立案登记制度的改革，不仅需要关注制度构建，更应重视司法理念的革新，强调并贯彻诉权保障的司法理念。为防止诉权理论的泛化和空洞，有必要从宪法层面、民事诉讼法抽象层面和具体实施层面进行逐层推进，实现诉权保障与具体诉讼程序和制度的联系，使其成为实实在在保护普通民众合法权益的权利依托。围绕这一诉权保障体系，针对立案登记制度的实施现状及存在的问题，应从诉权立法、起诉制度构建、起诉状的规范以及配套制度的设置四个方面予以完善。

关键词：诉权；立案登记；起诉状；诉讼系属

引言

立案是叩响司法大门的第一道程序。它不仅具有启动司法程序的功能，而且在法院和民众之间建立了司法管辖联系，成为司法机构向群众输送正义的枢纽。法院对符合法律规定的起诉，不依法立案，就无法公正审判。依法立案是公正司法的开始，有案不立、有诉不理，司法公正根本无从谈起。*2015年4月16日，周强在全国法院立案登记制度改革视频会上强调扎实推进立案登记制度改革，从制度上破除“立案难”，并指出立案登记制改革是确保公正司法的重要环节。因此，立案程序是否畅通、便捷成为人民感受司法公正的晴雨表。随着中国社会转型加剧，加之立案程序功能的紊乱以及司法救济的缺位，“立案难”成为我国司法制度运行过程中难以根治的沉疴，改革呼声日益高涨。

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)进一步明确了立案登记制度改革的总体思路，《意见》于2015年5月1日正式实施。

立案登记制推行一年来，整体情况良好，登记立案渠道畅通，秩序井然，运行平稳。*参见乔文心：《兑现“有案必立 有诉必理”的庄严承诺——立案登记制改革实施一周年综述》，载《人民法院报》2016年5月8日。但2016年6月3日发生在南宁青秀区法院的“撕裤门”事件，*2016年6月3日，广西律师吴良述为其代理的一起民事纠纷案到南宁青秀区法院立案。法官以案件不属于青秀法院管辖，不接受起诉材料，吴律师要求法官按规定出具收件回执遭拒。双方因此发生冲突，致吴律师裤子被撕，成为社会热点新闻。让已经宣称“平稳着陆”的立案登记制度改革再次成为社会关注的焦点。时值立案登记制度改革实施一周年之际，这一社会热点事件中当事人起诉行为与法院立案行为之间的冲突博弈，折射出不同诉讼主体在各自立场上所呈现出的差异性诉讼观。检视当前立案登记制存在的认识误区，实现制度背后的司法理念的协调和统一，培育理性的诉讼观，防止“立案难”现象回潮，就成为评估立案登记制度改革成效时必须反思的问题。本文以民事第一审程序的立案登记制度作为研究对象，主张改革的重点不只在于登记立案制度的具体构建，更应在于新制度背后的司法理念，即应实现当事人理性行使诉权与法院依法保障诉权的关系平衡。

一、立案登记制度的功能定位

我国实施立案登记制度改革的背景之一，是原有的立案审查制度导致立案难而备受诟病，以立案登记制度取代立案审查制度成为本次改革的亮点。那么立案登记制度与立案审查制度在功能上究竟有何区别？对诉讼程序的开启和当事人诉权的保障有什么样的影响？

与国外的诉讼程序启动方式相比，立案是我国特有的诉讼环节，是指法院对符合条件的起诉决定受理的活动，标志着诉讼程序的正式开始。*参见江伟主编：《民事诉讼法学》，北京大学出版社2014年版，第258页。由于我国传统的立案活动强调法院依职权审查的作用，以法院受理当事人起诉的决定作为诉讼程序开始的条件，并在立法中确立了一系列法院审查起诉或受理案件行为的相关规定，形成了我国的审查立案制。*参见张卫平：《民事诉讼：关键词展开》，中国人民大学出版社2005年版，第67页。这一立案制度以法官的审查职权为核心，以实体审查为特征，其过于严格的审查受理规定以及法官教条、僵化地理解起诉条件，再加之法院不合理的绩效考核机制，导致对当事人的诉权保障不够，形成了“立案难”这一困扰我国司法领域的痼疾。*参见张卫平：《起诉难：一个中国问题的思索》，载《法学研究》2009年第6期。立案的功能，在建立当事人与法院之间的诉讼权利义务关系之外，更多地被确定为审查当事人适格、纠纷的可诉性、当事人之间是否存在实体法律关系以及案件的处理可能产生的社会影响等实体问题，诉讼的门槛因此被抬高，这样的立案机制对诉讼程序的开启和当事人诉权的保障的不利影响是显而易见的。

与此相对地，立案登记制度旨在淡化法院的实体性审查，将立案的功能定位于仅作形式审查即可登记立案，待诉讼程序开启后再以诉讼对抗的形式进行实体问题的审查和审理。立案登记并非只要向法院提交了起诉状，法院不用作任何审查，进行简单登记就可以启动诉讼程序。立案审查制度和立案登记制度的不同之处，在于审查的内容、时间和方式有着根本的区别，这一点无论对当事人还是法院都十分重要。立案登记制实施一年来的实践表明，由于民事诉讼法和相关司法解释的制度设计存在功能上的混乱，各方主体以及社会舆论也存在一些认识上的误区，故立案登记制度的功能未能得到充分发挥。因此，在我国立案登记制度改革实施初期，对其功能进行准确定位，有助于引导民众理性对待法院的立案工作，矫正少数法官以立案登记之名行立案审查之实，消解立案过程中的质疑、不满甚至对抗，避免酿成新一轮的司法信任危机。

(一)立案制度的域外考察

有学者以法系的不同来区分立案登记制和立案审查制度，认为立案登记制是普通法系民事诉讼的立案方式，而大陆法系民事诉讼则采用的是立案审查制。*从比较法经验加以借鉴，立案登记制大致上是普通法系民事诉讼的基本特征，立案审查制是大陆法系民事诉讼的通常做法。参见《中国审判》记者：《解决“立案难”要立足中国国情》，载《中国审判》2007第1期。但严格来讲，立案是中国特有的诉讼制度，国外均无这一制度设计。

类似的制度，在英美法系国家是诉答程序。英国在20世纪90年代推行民事司法改革后，采用统一的诉状格式诉讼，即原告向法院申请签发诉状格式提起诉讼。根据《英国民事诉讼规则》第16.2条的规定，诉状格式必须载明下列事项：(1)准确陈述诉讼请求的性质；(2)确定原告请求的救济；(3)如果原告提起给付之诉，应载明请求的金额；(4)如果当事人以代表资格起诉或被诉的，应载明其代表的资格；(5)法院可以给予原告应当有权享有的救济手段；(6)有关诉讼指南规定的其他事项。*参见徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第31-32页。法院对符合规定的诉状格式予以签发，由原告在签发之日起4个月内向被告送达，对于域外送达的，送达期间可延长至6个月。如原告未能完成诉状格式的送达，法院可基于被告申请，驳回原告的诉讼请求或作出其他适当的命令。《美国联邦民事诉讼规则》第3条规定，民事诉讼程序的开始以当事人提交符合规定的诉状为条件，法院就以通知式诉答的方式告知当事人，从而促使当事人实施开庭审理前的准备。第8条还对原告提交符合条件的诉状予以规定：(1)阐明法院拥有管辖权的根据；(2)陈述有权获得救济的事实和理由；(3)请求作出救济判决的诉讼请求。诉状中对有关细节事实的陈述只要求简短清晰即可，但对于某些“特别事项”，如当事人的诉讼能力，欺诈、错误、心理状况、先决条件、公文或公务行为、判决、时间和地点、特别损失赔偿、海事和海商索赔等，要求当事人在诉状中作出特别的具体的事实细节陈述，否则，就可能根本不能获得补偿或者不能获得某项损害的补偿。*参见汤维建主编：《美国民事诉讼规则》，中国检察出版社2003年版，第135-137页。

大陆法系国家诉讼程序开始的标志是诉讼系属，即诉讼存在于法院的事实状态,具体而言,是指特定当事人之间的特定请求,已在某个法院起诉,现存在于法院而成为法院应当终结诉讼事件之状态。*刘学在：《略论民事诉讼中的诉讼系属》，载《法学评论》2002第6期。《德意志联邦共和国民事诉讼法》第261条规定：(1)诉讼案件于起诉后即发生诉讼系属；(2)在诉讼进行中才提起的请求，如该请求是于言词辩论中提起的，也即发生诉讼系属；(3)符合诉状要件的书状送达时发生诉讼系属。第253条规定：“起诉，以书状(诉状)之送达为之”，可见，诉讼系属的发生一般要经历两个阶段：第一步是由原告向法院递交诉状；第二步是由法院向被告送达诉状。与英美法系国家的当事人送达方式不同的是，德国的诉状是由法院依职权送达。在送达前，法院要审查诉状以决定是否进行送达。根据第253条规定，诉状应记明下列各点：(1)当事人与法院；(2)提出的请求的标的与原因，以及一定的申请。*参见《德意志联邦共和国民事诉讼法》，谢怀栻译，中国法制出版社2001年版，第61页。当原告将符合规定的诉状递交法院，由法院送达给被告后，即发生诉讼系属。日本民事诉讼以原告提起诉讼开始，由原告向法院提交诉状，经法院审查诉状，对于符合“起诉要件”的诉状，*起诉要件，是指诉的适法提起所必需的要件。欠缺此要件时，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也视为不成立。将其副本送达被告产生诉讼系属，具体包括：(1)诉状必须写明必要记载事项；(2)交纳诉讼费用；(3)将诉状送达于被告。诉状欠缺以上要件时，审判长规定一定期间责令其补正，原告对之进行补正后，才产生起诉效果。如果原告不进行补正，审判长将依命令驳回诉状。*参见[日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑峰、郭美松译，法律出版社2001年版，第145-157页。

(二)立案登记制度的基本功能

不论是英美法系国家还是大陆法系国家，诉讼程序的启动方式均可称之为立案登记制。从其基本功能来看，首先，其共性在于以诉权的保障作为贯穿诉讼程序启动阶段的核心理念。因此，诉权保障的司法理念也就成为了划分立案登记制度与立案审查制度的分水岭。立案审查制度以法院审判职权为中心，当事人的诉权受制于法院审判职权，在立案阶段表现为单凭原告的起诉不能发生启动诉讼程序的法律效果，法院有职权对原告起诉进行审查，认为符合起诉条件的，依法院的审查决定而开始诉讼程序。而立案登记制度以尊重和保障诉权为核心，符合法律规定的起诉即能够产生诉讼程序开始的法律效果。其次，上述国家在有关立案的立法中都对起诉要件与诉讼要件、正当当事人与程序当事人进行了区分。大多采用起诉要件概念，与之相对应，在当事人资格上采用程序当事人的观点。这就意味着，当事人在起诉时只需要满足法律规定的诉状格式要求，法院在接到诉状后只需要检查其内容是否已按照法律规定的项目记载即可。至于实质上实体权利义务关系是否受到影响、当事人的身份是否适格，属于法院能够对纠纷做出裁判的依据，是实体上需要进行审查的事项，在立案过程中法院一律不予以审查，并且不得作为判断是否应当立案的依据。

立案登记制度的功能，决定了当事人起诉和法院受理的具体内容，即对当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证，经形式审查，对符合法定起诉条件的即启动诉讼程序。其具有以下特征：第一，只要当事人起诉符合法律规定，法院就应当登记立案，启动诉讼程序；第二，法院不得拒绝接收当事人的诉状，对于拒绝接收的情况，应给予合理的书面说明并提供相应的救济渠道；第三，法院对当事人提交的诉状只能进行形式审查，对于不符合法律要求的诉状一般只能要求补正，不予补正或经补正仍不合要求的，法院应裁定驳回起诉。可见，立案登记制度的内涵本身就蕴含着诉权保障的司法理念。这也应该成为立案活动中不同诉讼主体的诉讼观博弈之平衡点，亦是指导正当诉讼观之司法理念的基础所在。

二、立案登记制度的诉权基础

贯彻和树立诉权保障理念，是立案登记制度的出发点和归宿。以立案登记制取代立案审查制正是为了更好地保障当事人诉权，这也是各法治国家立案制度的理论基础和实践基础。诉权的行使是审判权启动的先决条件，而顺利开启诉讼程序则是诉权行使的先期目标。就立案登记制度的诉权保障理念而言，是从以下三个维度逐层推进其与具体诉讼程序和制度的联系：第一层是在基本自由的宪法层面上，当事人有“进行诉讼的主观权利”，此即“自由诉诸司法的权利”；第二层是在诉讼程序的层面上，当事人有一种“进行诉讼的权利”，即是向法官提出某种诉讼主张，由法官听取陈述，获得法官就有关这种诉讼主张的实体问题作出裁判的法定权利；第三层是从实施程序或程序实践的层面看，人人都享有的进行诉讼的权利要通过“请求”与防御(辩护)等特别的诉讼行为来实施。*参见[法]让·文森、塞尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》(上)，罗结珍译，中国法制出版社2001年版，第97-100页。通过立体框架式的解构诉权理论，将不同主体的诉讼观分解融入其中，进而实现以诉权保障理念指导理性诉讼观之形成的目的。

(一)宪法层面：培育理性诉讼观的法律指引

诉权是大陆法系国家的民事诉讼法理论。*传统的诉权学说主要有私权诉权说、抽象诉权说、具体诉权说(权利保护请求权说)、本案判决请求权说(纠纷解决请求权说)、司法行为请求权说、二元诉权说、诉权否定说。近年来，随着诉权理论的研究逐渐深入，诉权发生了现代化转型，呈现出诉权宪法化和国际化的趋势。*宪法诉权说是在第二次世界大战后，由日本学者提出的。根据日本《宪法》第32条“任何人在法院接受审判的权利不得剥夺”的规定，学者将宪法上所规定的公法性质的人民享有接受审判的权利与诉权相结合，主张应将宪法所保障的诉讼受益权引进诉权理论，两者相结合而使诉权再生。参见江伟、邵明、陈刚：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第29页。诉权的宪法化是现代宪政发展趋势之一，将诉权规定为宪法的基本权利成为许多国家的立法趋势。《意大利宪法》第24条规定：“任何人为保护其权利和合法利益，皆有权向法院提起诉讼。”《俄罗斯宪法》第46条规定：“保障每个人通过诉讼维护自己的权利与自由。”《美国宪法》并没有直接规定诉权，这一基本权利主要隐含在有关正当程序和平等保护宪法条款中。《德国宪法》对诉权未作出一般的明确规定，但其第19条第4款规定：“如权利遭受公共机构侵犯，任何人有权向法院提起诉讼。”尽管这些国家的宪法对诉权的名称和规定各有特色，但其基本涵义均是赋予了国民向法院请求司法保护的权利。*诉权的宪法化的趋势日益呈现出普遍性，虽然各国宪法有关诉权的规定和称谓有异，但其基本涵义是指请求法院司法保护的权利。参见江伟、邵明、陈刚：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第146-148页。

宪法作为国家法律体系中最具权威的法律制度，是一切国家机构、组织以及公民都应予以遵守的法律规范。我国《宪法》于2004年修正时虽然增加了“国家尊重和保障人权”的规定，但却没有明确规定公民的诉权保障。应该来说，诉权入宪有利于我国诉权保障理念的法律制度化，在顶层设计中确立诉权保障的司法理念，能起到统领法院和当事人共同形成理性诉讼观的法律指引作用。也就是说，即使法院和当事人因各自不同立场而在利益驱动下形成了差异性的诉讼观，但其必须遵守宪法规定的最低限度的行为准则：一是赋予国民平等享有诉权；二是保障国民有权获得公正的审判；三是提供保障诉权的必要救济性措施，如司法救助和法律援助等。

(二)民事诉讼法层面：着重规制法院审判权的行使

徒有宪法的诉权保障概念，而不将其在具体诉讼程序中制度化、体系化，无疑难以实现对诉权的全面保护。具体来说，民事诉讼法中必须体现对诉权的规定和保护。诉权与审判权是民事诉讼程序的两个基本要素，诉权是每一个公民与生俱来的权利，代表着当事人的利益，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的，表现为国家公权力的运用，审判权对于诉权具有应答性，两者之间存在着一种此消彼长的微妙关系。立案登记制度中当事人与法院之间不同诉讼观的博弈正是两者关系变化的作用结果。我国民事诉讼法的立法宗旨侧重强调的是法院审判权行使的规范，以利于查明案件事实、正确适用法律、制裁民事违法行为。加之当前我国民事司法领域的立案现状是审判权凌驾于诉权之上，突出表现为审判权行使的扩张性和任意性：(1)自由解释受案范围。2003年广西壮族自治区高级人民法院下发的“桂高法[2003]180号”内部文件规定13类案件暂不受理，包括集资类纠纷、传销纠纷、行政行为引起的房地产纠纷、企业改制引起的群体性纠纷等。*参见胡亚球、章建生：《起诉权论》，厦门大学出版社2012年版，第124页。(2)任意附加起诉条件。《民事诉讼法》第119条规定起诉要有“明确的被告”，是指起诉状中被告的信息是明白、确定的，由此可以确定被告是真实存在的即可。但司法实践中的操作方式往往是要求原告向法院提供证明被告身份的详细资料，如身份证件、户口簿、居住证明、法定代表人身份证件等私密且不向公众公开的资料，拔高了起诉的门槛。(3)“不立不裁”规避法律。《民事诉讼法》第123条对法院审查起诉后的两种处理方式作出规定：符合起诉条件的，应当通知立案；不符合起诉条件的，应裁定不予受理。原告不服裁定的可以上诉。但司法实践领域中，法院对于一些不愿意受理又担心当事人上诉的案件，既不立案也不作裁定，或者采用口头方式告知当事人寻求其他的解决途径，以规避法律的监督。我国司法实务中当事人和律师抱怨立案难相当一部分来自于法院“不立不裁”的不作为，使得当事人陷入求告无门的境地。因此，民事诉讼法层面的诉权保障理念应着重强调对法院审判权行使的规制。在协调当事人与法院的诉讼观上应该坚持平衡诉权与审判权关系的理念设计：即诉权应被置于制约审判权行使的优先地位，审判权的行使范围应依托于诉权的实际行使状况。*参见柯阳友：《起诉权研究》，北京大学出版社2012年版，第164页。我国《民事诉讼法》第123条规定了法院对于当事人符合法律规定的起诉予以受理的义务，但缺乏从反面明确规定法院无正当理由拒绝受理应负的法律责任。江伟先生认为诉权的完整内涵不仅包括审判保护请求权，还应当包括公正审判请求权和及时审判请求权，因此建议在民事诉讼法规定“诉权是当事人因民事权益受到侵害或者与他人发生争议，有权依照法律规定向人民法院提起诉讼，获得公正、及时的审判，人民法院不得拒绝审判。”*参见江伟主编：《民事诉讼法典专家修改意见稿及立法理由》，法律出版社2008年版，第7-8页。

据此，民事诉讼法层面的诉权保障理念应从以下方面对法院的“有限审判”诉讼观予以调整与规制：首先，遵循司法解纷机制与纠纷性质相匹配原则，合理地规定主管和管辖制度，矫正当事人的“诉讼万能观”。承认司法“能”与“不能”的界限，将那些不符合法律的规定、不具有可诉性的案件排除在司法救济范畴之外，实现有限司法资源的优化配置。其次，增加制度供给，实现案件能在法院指挥框架下，向其他纠纷解决主体分流以及不同法院之间移送的机制，避免当事人因选择解纷机制或管辖法院的错误，而遭遇被来回“踢皮球”，投诉无门的尴尬处境。最后，对于法院没有正当理由的拒绝立案登记行为，应向当事人提供申诉救济渠道，一经查实应确定由相关责任人员承担法律责任。

(三)具体起诉实施层面：起诉具有诉讼系属的法律效果

宪法层面的诉权只是从宏观上赋予了国民在民事权益受到侵害或发生民事争议时请求司法救济的权利，而诉讼程序中的诉权规定仅是从诉权制约审判权的角度来推动和展开民事诉讼程序。但在微观层面上如何启动诉讼程序，则必须具有起诉行为。矫正当事人的“万能诉讼观”，必须通过明晰立案登记的法定条件、程序步骤以及法律效力，使得当事人能够预先知悉起诉的条件、流程和效力，防止虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉权的行为发生。《意见》已经对立案登记制度的实体构成要件和程序实施规则予以了详细规定，但遗漏了有关起诉的法律效力的规定。

根据大陆法系国家的法律规定，起诉一旦实施即产生系属的法律效果，形成特定案件由特定法院来审判的状态。尽管德国、日本和法国有关诉讼系属的理论存在差异，但大都承认起诉能产生以下法律效果：

1．禁止重复起诉。对于已经系属法院的案件，禁止当事人重复诉讼。禁止重复起诉的益处在于：第一，有利于提高诉讼效率。如果允许对同一案件进行重复审判，对诉讼制度而言就是不经济；第二，避免可能导致同一案件产生矛盾判决，进而引发司法秩序的混乱；第三，防止对被告造成不利益。如果允许原告就诉讼系属中的案件再向其他法院起诉，进而强迫被告在其他诉讼程序中实施诉讼，那么无疑会令被告产生困惑。禁止重复起诉关键在于如何认定有关案件是否具有同一性。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称“《民诉法解释》”)第247条规定了重复起诉必须考虑诉的主体、诉讼标的以及前诉与后诉的关系等要件。

2．发生时效中断。我国《民法通则》第140条规定：“诉讼时效因提起诉、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”。但因我国的立案程序被设计成一个独立的受理阶段，导致起诉与受理之间存在着时间差，于是关于诉讼时效应从何时中断的问题存有争议，产生了三种不同的时效中断观点，即从当事人向法院提起诉讼之日、人民法院受理之日和起诉状副本送达之日中断。根据诉权的公法性质，纠纷主体提起司法请求的对象应是法院，因此诉讼时效在当事人向法院提交书面诉状或者口头起诉时发生中断，而无需等待法院受理。最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第12条即采纳了此一观点。

3．限定审判事项。原告通过诉来阐明其要求什么样的裁判，原告要求的这种裁判内容被称为诉讼请求。根据民事诉讼的不告不理原则，法院不应对原告的诉讼请求范围之外的事项进行本案判决，即起诉能产生限定审判事项的法律效果。从原告的立场来看，其享有可以要求审判、特定并限定审判对象的权能。

三、我国实施民事立案登记制度的现状与省思

2015年5月1日起我国法院全面实行立案登记制。5月4日为立案登记制在全国正式施行的第一个工作日，据不完全统计，全国法院立案数量超过67000件，与上年同期相比增幅超过20%，其中当场立案率超过85%。*罗书臻：《人民法院立案登记第一天》，载《人民法院报》2015年5月5日。至6月10日，最高人民法院召开新闻发布会，公布5月1日至5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与上年同期的87.4万件相比，增长29%。江苏、浙江、山东法院的登记立案数量均超过8万件，北京、河北等9个地区立案数量均超过4万件。北京、河北、河南、辽宁等地的立案数量增幅均超过40%。而各地的当场立案率也有较大的增幅，上海、河南、重庆、甘肃等地均超过95%，其中上海法院当场立案率达到97.53%，少数案件不能当场立案的原因，主要是当事人提供的诉状和起诉材料不合格，对此各地法院在处理时都基本能够做到一次性书面告知当事人。实施立案登记制以来，众多涉及土地征收、房屋拆迁、企业改制、物业供暖等引发的群体性纠纷大量进入法院。单纯从民事立案方面看，虽然5月同比增长仅27.8%，但案件数量却增长了近20万件。*罗书臻：《立案数超百万当场立案率达9成》，载《人民法院报》2015年6月10日。

数据显示，当事人的诉权由此得到了进一步的保障，立案难的问题得到了相对程度的缓解。但同时也须看到，由于种种原因，当事人与法官对某些个案应否登记立案认识不一，冲突不断；由于起诉门槛的降低，立案登记制实施后案件数量急剧上升，而同时法官员额制的实施让法官数量减少，导致案多人少的矛盾更加突出；当事人滥诉、恶诉的现象也在加剧，出现了一批不符管辖以及不存在诉之利益等情况的案件，导致法院接收起诉材料后裁定不予受理的比例明显增长。因此，有必要对存在的问题进行总结与反思。

(一)立案登记制的法律渊源不协调

我国实施立案登记制的法律渊源主要是司法解释，即最高人民法院颁布实施的《民诉法解释》和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》)。2012年修订的《民事诉讼法》规定的仍为立案审查制度。于是形成了《民事诉讼法》与《民诉法解释》和《规定》两种不同的立案方式，依照《民事诉讼法》规定，法院通过对原告起诉的审查,认为符合法定条件,决定立案审理,从而引起诉讼程序的开始；而《规定》第1条明确规定法院对一审民事起诉依法实行立案登记制。规则中的不一致直接导致了司法实践的困惑：法院受理起诉是否需要审查？审查的内容和标准是什么？有学者对此作出的解释是立案登记制实质上也是一种审查制度，只是在审查步骤上将“先审查、后立案”转变为“先立案、后审查”。*参见许尚豪、瞿叶娟：《立案登记制度的本质及其建构》，载《理论探索》2015年第2期。该观点值得商榷之处在于未区分诉前审查和诉讼中审理的性质，*笔者认为，此处审查与审理的区别在于是否有当事人双方的参与。立案审查中，立案法官仅询问听取原告的陈述，而案件审理则是审理法官听取原被告双方的陈述，并对双方的证据进行审查、判断，最后作出裁量。而“先立案、后审查”的观点实质上是混淆了审查与审理的概念，错误扩大了法院审查的适用范围。有将立案阶段的审查功能扩展至审理程序之嫌，从某种角度而言是以强化和庇护法院审判权为出发点，对原告的起诉苛责了双重审查义务，使其在立案过程中可能遭遇到更多不确定的阻碍，有违诉权保障的理念，亦加剧了当事人与法院的冲突矛盾。为此，应正视立案登记制度改革过程中存在着法律规范不衔接的问题，以保障当事人便捷行使诉权为宗旨，在法律制度中明确统一规定法院的立案方式。

(二)起诉要件与诉讼要件未予区分

在民事诉讼程序中，起诉要件强调的是当事人向法院提起诉讼所需要具备的要件，而诉讼要件则是案件要获得法院裁判所需要具备的要件，相对于起诉要件而言，诉讼要件对当事人的要求更为严格。而我国民事诉讼法及相关司法解释并未对此严格区分。《民事诉讼法》第119条规定的起诉积极条件有：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第124条还规定了起诉的消极条件，如双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁的，不得向法院起诉。这些起诉条件属于大陆法系民事诉讼理论中的诉讼要件的范畴。*诉讼要件，是指法院对当事人的诉讼请求进行实体审理所具备的条件，包括当事人适格、纠纷具有可诉性、无仲裁协议等内容。将本应属于诉讼要件的内容设置在我国的起诉条件中，一方面造成了我国民事诉讼中起诉条件的“高阶化”和诉讼程序开始的“高阶化”，一定程序上导致了起诉难，另一方面造成了在诉讼程序尚未开始阶段就对诉讼要件进行审查，且无法听取当事人特别是被告的意见，忽视了当事人的程序保障。*参见张卫平：《起诉条件和实体判决要件》，载《法学研究》2004年第5期。《规定》对于起诉条件的规定比较模糊，一方面要求起诉“符合法律规定”，同时又特别强调了起诉状的规范问题。规则制定上的模糊性和不确定性，容易使普通民众误认为只要提交符合规定的诉状即满足了起诉条件，法院就应当予以受理启动诉讼程序。但根据《意见》第2条规定，除提供规范的诉状外，起诉还需符合《民事诉讼法》第119条和124条规定的条件。从法律效力层次来看，《民事诉讼法》应当高于《规定》。由此可推知，《规定》一方面要求原告的起诉必须符合《民事诉讼法》第119条和124条的规定，另一方面又要求原告提交合法的诉状和证明主体信息、诉讼请求的证据或者材料。其表面上似乎是降低了原告启动诉讼程序的标准，实则其对起诉增加了更多负担。

起诉要件与诉讼要件的混乱直接导致当事人和法院的认知存在着分歧，促使当事人的非理性诉讼观的孕育。而社会媒体对立案登记制度保障诉权理念的不正确解读和夸大宣传，又进一步催化着这种非理性诉讼观的滋生和蔓延。相关的负面作用十分明显，必须设法加以遏制。

(三)缺乏配套的立案监督与救济机制

《规定》为当事人设置了立案监督的投诉制度，具体内容为：投诉对象是立案工作中存在的违法违纪行为；*具体包括不接收诉状、接收诉状后不出具书面凭证，不一次性告知当事人补正诉状内容，以及有案不立、拖延立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形。投诉机构是受诉法院或上级法院。该制度意图通过法院的内部监督来完善立案登记制度可能出现的有案不立、有诉不理的问题。我国法院的内部监督根据职能的不同，可以划分为司法性监督和行政性监督。前者是指案件审理过程中为保证审判活动依法进行，确保司法公正，完全由具有司法职能的人员进行的监督，如上诉审、再审以及在审理过程中基于司法人员的职能分工而形成的程序性监督；后者是指法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督，即法院通过内部管理所实施的监督，包括院长发现裁判错误提交审判委员会讨论决定再审、庭长对本庭审判人员和其他工作人员工作情况的督促检查、纪检部门的纪律监督等。*参见廖永安等：《民事诉讼监督制约机制研究》，湘潭大学出版社2011年版，第142页。据此分析，投诉制度首先存在着性质不明的问题，既不属于法院司法监督的范围，又难以被纳入行政监督的范畴。根据《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》，与法院监察监督对接的机制是群众的控告和检举，并未设置当事人的投诉机制。如果将投诉制度界定为是针对法院的违法立案行为而实施的纪律监督，即存在着制度对接的困境。由于法院的内部监督程序没有提供合理的制度空间容纳投诉机制，其在司法实践运行中必将溢出法定监督程序之外而异化为涉诉信访事件，以致背离立案登记制度创设时力图推进涉诉信访法治化的美好初衷。其次，投诉机构和方式的规定不具有很好的实际操作性。根据《规定》，投诉机关为受诉法院或上级法院，但具体由法院哪个职能部门负责受理投诉则语焉不详。最后，从投诉的处理结果来看，侧重于惩戒法官的违法、违纪行为，而疏于救济当事人的诉权。对于立案程序中的违法违纪确实需要进行惩戒，但更应该解决的是当事人起诉受阻的问题。

(四)有限的司法资源难以承载案件数量激增的压力

推行立案登记制一年来，全国法院收案数大幅增长。以最高人民法院为例，据不完全统计，2015年全年收案数达到15000件，收案增幅为70%。*参见乔文心：《兑现“有案必立 有诉必理”的庄严承诺——立案登记制改革实施一周年综述》，载《人民法院报》2016年5月8日。可知，现阶段实施立案登记制度改革的主要矛盾是民众日益增长的解纷需求与人、财、物等审判资源相对有限的矛盾。诚然，司法便利化即救济途径的便捷，是衡量诉权保障的重要指标，但如何让民众有效地“接近正义”亦是诉讼程序所需达至的目标。为此，构建多元化的纠纷解决机制体系，逐步培育当事人的理性诉讼观，不再将诉讼视为唯一的救济手段，而能综合考虑纠纷的性质、主体的意愿以及成本收益等因素来选择适宜的解纷途径，也是立案登记制度改革需要回应的命题。

《规定》第15条要求法院推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益，化解纠纷。但从司法实践情况来看，上述非诉替代解决纠纷机制的特有优势未能得到充分发挥，其与诉讼的良好互动和协作机制尚未激活。表现为：调解、仲裁等非诉性纠纷解决方式的运行机制还不完善，机构和人员设置也存在良莠不齐的状况，整体的社会公信力不强；司法程序框架内将纠纷向调解、仲裁、行政裁决、行政复议等机构的分流机制不畅；诉调对接的范围有限，仍囿于人身侵害、婚姻家庭、医疗事故、交通事故等传统纠纷领域；司法对非诉替代纠纷解决方式的监督和审查尚未能制度化。因此，实施立案登记制度保障当事人的诉权，引导公民树立理性的诉讼观，应当完善和发展多元化的纠纷解决机制体系，从而卸去法院所背负的难以承受的审判重负，真正实现有诉必理、有案必立、司法为民的改革目标。

四、诉权保障视野下立案登记制度的完善

(一)将诉权保障理念纳入宪法

我国推行的立案登记制度改革是在司法改革背景下展开的一次制度创新，不仅是程序和制度层面的变革，更是司法理念的革新。贯彻落实当事人的诉权保障理念，引导法院和当事人树立理性的诉讼观，关键在于实现诉讼模式上审判权与诉权的相互制约，进而在构建立案登记具体制度时科学配置法院依法登记立案与当事人规范行使诉权之间的关系。

就改革初期的整体情况而言，立案登记制度的改革并不彻底，预设功能尚未实现，配套机制仍待完善，需要进一步深化改革。*审查受理方式继续保留、起诉条件的维持不变、立案监督的不彻底等都给立案登记制度的运行带来了潜在的法律风险。坚定立案登记制度的改革方向，就是要坚守诉权保障的司法理念。由于诉权内涵的复杂性和外延的不确定性，必须赋予其宪法效力，才能发挥其统领各法律部门的诉权架构的功能，并真正地起到对立案登记制度的构建、运行和监督的指导作用。将诉权保障理念写入宪法，需要从两个层面的立法操作来实现：第一阶段是在民事诉讼法中增加诉权保障的规定，明确诉权是在民事权益受到侵害或者与他人发生民事争议时，当事人依法向法院提起诉讼，获得公正、及时的审判的权利，法院负有不得拒绝审判的义务。第二阶段是通过在民事诉讼法中规定诉权，为诉权入宪打下部门法基础，最终实现诉权的宪法化。2008年3月，第十一届全国政协委员汤维建教授就曾向大会提交《关于“诉权入宪”，强化对公民诉权保障》的正式提案，建议在宪法中明确规定诉权，即任何人在其合法权益受到侵害时，有权向人民法院提起诉讼，请求司法保护。公民提起的民事、行政诉讼，在符合法定条件的情形下，人民法院必须受理。公民进行诉讼确有困难的，有获得法律援助的权利。*参见袁正兵：《“诉权入宪”：依法治国的客观需要》，载《检察日报》2008年3月17日。

(二)确立起诉产生诉讼系属的法律效力

宪法上的诉权赋予了任何人在其权利受到侵害或与他人发生争议后都有权向法院请求司法保护。虽然诉权的享有是无条件的，但其行使是有条件的。诉权的行使条件是当事人就具体的民事纠纷诉诸法院，请求法院对民事纠纷进行审判必须具备的条件。诉权的行使需具备两个方面的条件：一是当事人将纠纷诉诸法院启动诉讼程序需要具备的条件；二是法院对纠纷进行审理并作出裁判所必须具备的条件。日本学者中村英郎从诉讼构造上将诉权行使的过程划分为三个阶段：第一阶段要求诉讼必须适法提起，即“起诉要件”适法；第二阶段要求诉讼系属在程序上必须适法，即“诉讼要件”适法；第三阶段是就原告的请求(本案)进行审理、判决，即具备“权利保护要件”或“本案要件”。*参见[日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑峰、郭美松译，法律出版社2001年版，第151-152页。这三个阶段是依次推进的，前一个阶段具有充分性后才能进入下一个阶段。与此对应的是，起诉要件、诉讼要件与权利保护要件的审理也应具有逻辑顺序关系。只有当诉讼成立的前提下，诉的合法问题才具有判断价值；如果当事人起诉不符合起诉要件，诉还未成立，自然不必对诉的合法性问题进行审查。应该来说，起诉要件与诉讼要件存在密切关系：一方面，起诉要件与诉讼要件存在明显区别，二者适用于不同的诉讼构造阶段。具体而言，起诉要件决定着诉是否成立的问题，对其审查应是在诉讼程序启动前；而诉讼要件解决的是诉是否合法的问题，其审查只能是在已经开始的诉讼程序中，因此欠缺诉讼要件，不影响诉讼的成立。另一方面，起诉要件与诉讼要件又存在着密切联系。诉讼要件的审理是以具备起诉要件为前提，只有诉讼产生了系属效果，法院才能够进一步审理诉的合法性问题。因此，从理顺诉讼构造的角度，正确区分起诉要件和诉讼要件有助于正确界定立案程序所处的诉讼阶段及其应具备的功能。具体而言，我国立案登记制度应具有启动民事诉讼程序的功能，只要起诉符合条件诉讼就应该开始。从保障诉权的角度出发，起诉条件的设置标准越低，越容易让民众接近司法，就越有利于保障当事人诉权。因此，起诉的条件只能而且只应该是：当事人向法院提交符合规定的诉状，并缴纳了诉讼费用。符合这一条件的起诉应是诉讼程序启动的唯一方式，并产生系属的法律效力。这一法律效力的产生不取决于法院的决定。

理论上的澄清，需要在立法上通过法律规范条文予以展现，即在宪法确立的诉权保障规定的统领下，将立案登记的法定条件在所有法律、法规以及司法解释中作出明确、统一的规定。法院亦据此对其立案行为进行全面的条件控制，依法登记立案。

(三)诉状的功能定位与制度完善

鉴于诉权与审判权之间存在着双向制约关系，立案登记制度的预设功能能否得以有效发挥，不仅依赖于法院依法实施登记立案，还需要对当事人行使诉权的行为予以规范，即从另一个维度来践行诉权保障的司法理念。《意见》针对恶意诉讼、虚假诉讼、无理缠讼等滥用诉权行为规定了民事、行政和刑事制裁措施。从法律规范的功能分析，《意见》强调对违法起诉行为苛以强制性惩罚措施，凸显的是法律规范的强制作用。相对于违法性行为发生的低概率而言，更应该强调从法律规范的预测和指引功能方面来规范当事人行使诉权。诉状作为承载当事人起诉的媒介，应当以诉状制度的完善来引导诉权的规范行使。

1.诉状的功能定位。诉状的功能，是指起诉状所起的作用。通过对诉状的功能定位，确定起诉状所需具备的记载事项，即起诉状的要素。诉状具有起诉功能和准备功能，前者是指提交诉状行为所具有的功能，即当事人起诉产生诉讼系属的法律效果；后者是指诉状记载的内容所产生的功能，即诉状为庭审做准备而需记载和附具的证据材料。

我国民事诉讼法没有对诉状的功能进行区分，而是对诉状的记载事项作出了统一规定，即必须记载当事人基本情况、诉讼请求、事实理由、证据和证据来源、证人姓名和住所等内容。根据诉状功能的区分理论，有关证据和证据来源以及证人的信息等事项已经涉及到实体权利保护要件内容，将本应属于任意记载事项纳入必要记载事项的范围，属于诉状功能的定位不准。通过法律强制性规定诉状必须具备起诉功能和准备功能，无疑提高了起诉的门槛，增设了当事人起诉的障碍。因此，有必要划分诉状的必要记载事项和任意记载事项，并区分两种性质的事项所具有的不同功能。在此基础上，对诉状的功能进行准确定位，即诉状的本质功能应是起诉功能，而准备功能只是其附属功能。诉状起诉功能的欠缺，不产生诉讼系属的效果，而诉状准备功能的缺失，不影响起诉的合法性。

2.诉状要素和其记载要求的完善。诉状的记载要求应符合诉的要素。诉的三要素说是我国民事诉讼法学的通说。根据三要素说，诉的要素包括当事人、诉讼标的和诉讼理由。因此，诉状的要素具体包括：一是当事人的表示。对诉状中的当事人的记载情况，要求应当达到能在具体案件判断出谁是特定当事人的程度。我国的民事诉讼法和《规定》对当事人的基本信息均做了详细的规定，且要求基本相同。但值得注意的是有关被告的基本情况的要求。在向法院提起诉讼时，原告往往对被告的基本情况知之甚少，法律要求原告在起诉状中对被告的基本情况的记载同原告一样，实际上是对原告起诉负担的苛责，不利于其诉权的保障。而值得肯定的是《民诉法解释》第209条要求原告提供被告的信息达到足以使被告与他人相区别的标准即可。二是诉讼请求的主张。诉状中诉讼请求的记载要求应当具体明确。具体明确的判断标准应以法院的审理对象确定和被告的知悉程度来衡量。一般情况下，具体明确诉讼请求是指法院能够据此确定审判对象的范围，而被告能够据此知悉原告主张了哪些请求，并有针对性地进行抗辩准备。但对于某些情况，如侵权损害赔偿诉讼，因原告起诉时不能正确估计损害后果，或不能预测将来受损的程度，或不能发现侵权行为潜藏的损害，不具有针对全部损害提出具体明确的诉讼请求的能力，但又急需提起诉讼以获得救济，应允许原告针对债权的一部分提出诉讼请求。待诉讼结束后，原告可以针对剩余债权部分再次提起诉讼请求。三是事实和理由的陈述。诉状中有关事实和理由的陈述要求应是简短清晰。围绕诉讼请求进行简单说明，达到使诉讼请求特定、与其他案件相区别的标准即可。诉状只要符合上述要素和记载要求，法院就应当进行登记立案并启动诉讼程序；对于诉状欠缺某些要素或记载不完整的，法院应当一次性全面告知当事人并要求其尽快补正。

3.诉状真实性的完善。根据诚实信用原则，诉讼主体必须以真诚守信的主观心理和客观行为参与诉讼活动，尊重并维护他人合法的实体权利和诉讼权利。为规制当事人浪费司法资源的恶意行为、维护诉讼秩序，从诉状的完善角度出发，应要求诉状具有真实性，即要求当事人在诉状中陈述事实时应当遵循诚实信用原则。《德国民事诉讼法》第138条第1款规定，当事人应就事实状况作完全而真实的陈述。《美国联邦民事诉讼规则》第11条第1款规定，至少有一名律师在起诉状上以其个人名字签名；当事人未委托律师代理的，应当由当事人本人签名。要求当事人和代理人在诉状上签名的目的就是表明愿意负担真实陈述、诚信诉讼的义务。我国《民事诉讼法》第111条规定了当事人恶意诉讼、虚假诉讼的法律责任。对滥用诉权行为的判定和规制是以造成逃避债务、侵占他人财产等结果为标准。但笔者认为对恶意诉讼、虚假诉讼等滥用诉权行为的规制更应该从诉讼程序开始阶段着手，即要求当事人对诉状的记载内容具有真实陈述的义务。真实陈述义务是一种主观真实，而非客观真实，即并不是指当事人的陈述必须真实，而是不允许当事人主张明知不真实的事实或者确信不真实的事实。*参见[德]奥特马·尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社 2003年版，第141页。为此，法院应在当事人提交诉状时，向其提示诚信诉讼的要求，告知滥用诉权需承担的法律责任，并要求当事人签署诚信诉讼的承诺书，确认诉状记载的事实不是捏造的、提交的证据不是伪造的，并对此承诺承担法律责任。

(四)健全多元化纠纷解决机制

当前我国民事多元化纠纷解决机制体系中，解纷渠道主要包括诉讼、调解和仲裁等。其中，调解在解决民事纠纷方面具有的低成本、高效率以及分流案件、缓解诉讼压力等特点，应使其成为立案登记制度有效运行的重要配套机制。应充分发挥调解在减轻立案登记制引发之审案压力方面的积极作用，尤其要重视委托调解所具有的疏减讼压的应急性功能、增进司法公信的拯救性功能、扩大司法民主的表征性功能、促进社会治理的拓展性功能和发展法律的崭新性功能*参见刘加良：《论委托调解的功能》，载《中外法学》2011年第5期。。2012年《民事诉讼法》修改时增设的“先行调解”规定使立案前委托调解成功入法，各地法院就此纷纷开展立案阶段的诉调对接探索，措施五花八门，效果参差不齐，有关委托调解之制度要素*既有的代表性成果可参见刘加良：《委托调解的制度要素》，载《法律科学》2014年第4期。的探讨仍需加强。总之，在全面推行立案登记制度之际，唯有对调解制度展开深入细致的研究，并以此指导实践，才能及时将成功的实践经验转化为法律层面普遍适用的制度规定。

结语

我国正在进行的立案登记制度改革以保障当事人的诉权为宗旨。但我国有关诉权理论研究却滞后于司法实践的需求，难以成为诉讼程序制度的有力理论支撑，作为诉讼法学的基础理论的诉权理论尚未有力地指导制度建构，也未能正向地影响审判主体与当事人的诉讼观。究其原因，在于诉权长期被置于阳春白雪式的理论研究，疏离于对具体诉讼制度的指导应用，逐渐与社会发展对诉讼制度的实践需求相脱节，其理论魅力逐步凋零褪色。本文试图通过对立案登记制度的域外考察、理论探析以及实践反思，揭示诉权保障理念下的立案登记制度的应有含义和科学构建。相信这种探索对于推动民事诉讼法学的诉权理论研究和探索具体程序制度的构建均有意义。

[责任编辑：刘加良]

收稿日期：2016-05-20

基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目《迈向制度理性的民事程序研究》(14CFX028)的阶段性成果。

作者简介：蔡虹(1960-)，女，河南信阳人，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，研究方向：民事诉讼法学；李棠洁(1981-)，女，湖北赤壁人，中南财经政法大学博士研究生，研究方向：民事诉讼法学。

中图分类号：D915.2

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)04-0115-11

Subject:Jurisprudential Reflection on Civil Putting on Record Registration System

Author & unit:CAI Hong, LI Tangjie

(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

Abstract：In China, in order to reform the civil putting on record registration system, we shall pay attention to not only system construction, but also the innovation of judicial ideas which means to emphasize and implement the judicial idea about guarantee of claims. To avoid generalization and nullity of litigation right theory, it is necessary to propel and realize the connection, between litigation right protection and specific procedure or system, in three levels layer by layer: Constitution level, civil procedure law abstract level and specific implementation level, and as a result, it can practically and really protect the legal rights of common people. Around this litigation rights protection system, aiming at the implementation situation and existing problems of the civil putting on record registration system, perfection shall be done in four aspects: litigation right legislation, construction of prosecution system, regulation on bill of complaint and establishment of related system.

Key words：litigation right; civil putting on record registration; bill of complaint; litigation dependency