实然与应然：页岩气开发压裂液信息披露的法律策略

李光禄　段鹿杰

(山东科技大学 文法学院，山东青岛 266590)



实然与应然：页岩气开发压裂液信息披露的法律策略

李光禄段鹿杰

(山东科技大学 文法学院，山东青岛 266590)

摘要：页岩气开发方兴未艾,但其会带来新的环境问题，尤其是开发技术中压裂液的使用后果最令人担忧。强制披露有重大环境风险的压裂液信息是防患于未然的一种应然选择。开发企业不应以涉及商业秘密为由拒绝披露包括压裂液构成在内的相关信息，而应在支持开发和环境保护之间找到信息披露的平衡点。我国应当重视并制定针对页岩气开发压裂液信息披露的法规，借鉴页岩气开发先进国家的经验，着重从强化原则、细化规则、优化体系和硬化奖惩等方面，构建我国的压裂液信息公开制度。

关键词：页岩气开发；压裂液；信息披露；法律策略

一、压裂液信息披露及现行法规范

页岩气是从页岩层中开采出来的天然气,是一种重要的非常规天然气资源。19世纪20年代世界上第一口商业性页岩气井在美国诞生，页岩气的开发在美国被称为“游戏规则的改变者”，*肖钢、唐颖：《页岩气及其勘探开发》，高等教育出版社2012年版，第9页。其不仅为美国提供了大量的清洁能源，而且还改变了美国的能源结构，为美国实现国家战略安全计划提供了有力保证。我国页岩气的开发得到了政府的大力支持，目前在四川、重庆等地区已经取得了突破性进展。*宜宾市发展和改革委员会：《国家设立四川长宁-威远和滇黔北昭国家级页岩气示范区》，http://fg.yb.gov.cn/content.jsp?classId=650701&newsId=306422.预计到2020年，页岩气产量将力争达到300亿立方米。*杜燕飞、王静：《国务院:2020年我国页岩气产量力争超过300亿立方米》，http://energy.people.com.cn/n/2014/1119/c71661-26055415.html.2030年我国的页岩气产量预计将达到60亿立方英尺(约1.7亿立方米)/天，占我国天然气产量的20%。*《2030年中国页岩气产量将达到数量调查》，http:// www. chinairn.com/news/20130402/104842518.html.

由于页岩的结构紧密，就目前的开采技术而言，必须使用高压水将混入化学物质的液体送入页岩层中，才能将页岩气开采出来，这种液体被称为压裂液。由于该技术存在一定的环境风险，所以目前是否适合开发页岩气在国际上存在很多的争议，其中压裂液的使用成为最有争议的焦点。压裂液是由“基液”、“支撑剂”及各种化学添加剂组成的。最常见的基液是水，在一次水力压裂的作业中需要用掉三百万至五百万加仑的水。*Mark Gannon. Challenges in Water Supply and Flowback Water Management, in K&L Gates Second Annual Appalachian Basin Oil & Gas Seminar,Pittsburgh. 2009.最常用的支撑剂是沙子，其目的是防止页岩裂缝的闭合。化学添加剂是压裂液中第三个主要的成分，这些化学添加剂除了包括保护管道完好的腐蚀抑制剂和有助于液体携带支撑剂的粘度调节剂等添加剂之外，还会有一些具有毒性危害的物质。*MargaretJackson.Unconventional Oil and Gas Development Vironmental and Public Health Requirements, Risks and Size of Shale Resources-Oil And Gas:Information on Shale Resources, Development,and Environmental and Public Health Risks. New York: Published By Nova Science Publishers ,Inc New York:176-186.一旦在开采过程中发生泄漏，将会给人类健康和环境带来严重损害。法国的一些专家对纽约环保部门就关于水力压裂中化学物质的危险性的研究做出了评论，他们发现水力压裂过程至少会有两种致癌物：一种是苯，另一种是甲醛。他们的研究也证实了美国宾夕法尼亚州和西佛吉尼亚州将近一半的工业污水中都含有苯的事实，并且其浓度是美国环境保护署规定的最高污染度(5μg/L)的近100倍，最大浓度更是达到400倍之高。其他添加到压裂液中的化学物质，比如二甲苯和单乙醇胺也都存在致癌的风险。*New York State Dept of Environmental Conservation. A Human Rights Assessment of Hydraulic Fracturing for Natural Gas. Environment and Human Rights Advisory,2011:3.正是由于压裂液中化学添加剂的使用可能引发严重的环境风险，所以应将其相关信息公之于众，这种信息披露行为也可以很好地向社会公众展示企业的价值体系，树立企业的良好形象，使其获得更多的社会支持和信任。

页岩气开发压裂液信息披露是指开发主体将页岩气开发活动中应该披露的压裂液的相关资料和信息，用可以理解的形式传达给公众和监管机构，以便使其能够客观公正的评估压裂液的危害性并决定是否应该继续开发生产的行为。我国目前没有页岩气开发压裂液信息披露的直接法律依据，只有现行法律体系在一定程度上为广义上的压裂液信息披露提供了依据。可以对其进行规制的相关规定散见于我国的环境保护立法、政府部门规章、地方性法规和石油天然气勘探开发环境保护相关政策、法规。环境保护立法有《环境保护法》第53、56条；《清洁生产法》第17、28条。政府部门规章有《上市公司环境信息披露指南》(征求意见稿)第3条、《环境信息公开办法》第11、22条，以及《企业事业单位环境信息公开办法》《企业信息公示暂行条例》等。地方性法规有《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第15条，《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》第17条第1款。石油天然气勘探开发环境保护相关政策、法规有《中国石化集团公司环境保护工作条例》第13、41条。尽管这些立法为我国压裂液信息披露管理提供了重要的法律依据，但目前仍然存在诸多亟待解决的问题。

二、域外压裂液信息披露法规范分析

美国是世界上第一个开采页岩气的国家，水力压裂技术给美国带来了丰富的清洁能源，加拿大紧随美国成为第二个开采页岩气的国家，澳大利亚在这个领域也有所发展。这三个国家的联邦政府、州或省政府在压裂液信息披露方面有着丰富的监管经验，我国监管机构可以借鉴其管理压裂液信息披露的方法，使我国页岩气开发压裂液信息披露法律体系得到进一步完善。

(一)域外压裂液信息披露法律规范

2011年3月15日，美国众议院和参议院提交了《压裂责任和化学物质意识法案》。*Partner,Pérez Alati,Grondona,Benites,Arntsen&Martinez De Hoz(H)Buenos Aires.Shall We Dance An Unconventional Tango?International Mining and Oil & Gas Law, Development, and Investment.2013.2(22-24):13a.2011年10月，美国环境保护署称将在《有毒物质控制法》下起草新的法规来规制能源公司披露用于水力压裂中的化学物质和一些混合物成分的行为，着重要求能源公司提供水力压裂中用到的化学物质和混合物的总计情况。*GAO.Chemical Regulation:Options for Enhancing the Effectiveness of the Toxic Substances Control Act.GAO-09-428T, 2009[2014-09-16].http://www.epa.gov/oppt/existingchemicals/ pubs/tscainventory/basic.html#background.2015年6月24日，美国土地管理局对领土内使用了25年之久的关于石油和天然气钻探开发方面的法规做出一些修改，用以处理水力压裂技术带来的环境问题。其为环境保护提供了一个安全的保障框架，并授权美国联邦政府继续负责监管石油和天然气未来的发展。新法规定由土地管理局、地下水保护委员会和州际石油天然气委员会共同监管压裂液的信息披露。具体法规要求能源公司公开与钻井和水力压裂相关联的流体的成分、使用和处理过程。法规还要求能源公司在完成水力压裂操作的30天内，通过www.fracfocus.org网站向土地管理局及公众公开用于水力压裂的化学物质的信息，以此来提高压裂液信息披露的透明度。*Christopher S.Kulander. Shale Oil and Gas State Regulatory Issues and Trends[J]. Case Western Reserve Law Review,2013.63(Sumer):1107-1108.但是新法的提案受到来自业界和环保组织的批判。业界人士和各个州政府担心该法案不仅没有为开发能源带来任何好处，还会带来不必要的压力。例如新法案与现有州政府的规章有不同程度的重叠，就引起了许多争议。美国具体监管页岩气开发的是各州政府，州政府可以根据具体情况制定相关的压裂液信息披露法规。自2010年年中以来，美国已经有十几个州颁布了强制性的压裂液信息披露法规。*Chemicas & Public Disclosure.Fracfocus Chemical Disclousure Regystry,[2014-08-18]. http://www.fracfocus.org/chemical-use/chemicals-public-disclosure.

加拿大关于页岩气开发压裂液信息披露的监管体系虽然没有美国的完备，但是一些信息披露措施仍值得我国借鉴参考。*《北美页岩气勘探开发现状及对我国的启发》，http:// wenku.baidu.com/link?url=KCiypxj_QwDILA5lC6MQ5bTS-jrTv7sj9qcXH3T3CvtoAGnDYw_oIpFya30GP6lru0FhBjJVNkNMRAwuy_bRhaqvfIDE59bVr8ynwCky3Ha.1999年加拿大联邦政府颁布了《环境保护法》，该法适用于加拿大境内压裂液信息披露的监管。*Canadian Environmental Protection Act,S.C.1999,c.33.加拿大对压裂液成分信息披露的监管还适用于联邦信息归档的法规。该法第19条规定油气开采申请人需要详细描述开采中拟使用的化学添加剂和钻井液中化学物质的选择、评估过程以及拟使用情况。*Jivaji More. Come Shale away: Navigating the “Business Friendliness” of Regulatory Environ Ments in the Marcellus Shale and Albertan Oil Sands. Northwestern Journal of International Law and Business. 2013. 33(Winter):422.

澳大利亚西部是澳大利亚页岩气开采的领先地区。澳大利亚新的法律规定运营商必须强制披露压裂液中化学添加剂的使用信息。澳大利亚《工业化学物质通知和评估法》要求用于钻井和水力压裂的工业化学物质需要收录在澳大利亚国家化学物质的库存中。所有新的化学物质，包括用于水力压裂在内的化学物质，必须由《工业化学物质通知和评估法》进行评估。*Suzanne Benn, Managing Toxic Chemicals in Australia:A Regional Analysis of the Risk Society.Journal of Risk Research,2004.7(4):399-412.

(二)域外压裂液信息披露的法律技术

从目前的规定来看，这三个国家总的规定是相似的，即都要求能源公司披露有关压裂液添加剂的相关成分，并把该信息通过一定的渠道提供给公众和监管机构。这些规定的内容可以从压裂液信息披露条例的披露范围、细节程度及提供给公众的方式等方面进行归纳。

1.压裂液信息披露的主体和对象。页岩气开发压裂液信息披露的主体是指页岩气开发中应该透露压裂钻探使用的流体中添加化学物质信息的相关方。美国爱达荷州要求钻井所有人或经营者进行披露。*Idaho Admin.Coder.20.07.02.056.页岩气开发压裂液信息披露的对象是指接收披露方披露信息的一方，包括监管机构和公众。

2.压裂液信息披露的内容。(1)危险化学物质信息材料安全数据表。例如，美国密歇根州为了避免页岩气开发对饮用水的污染，规定运营商必须在使用化学添加剂的地方，张贴公示危险化学物质信息材料安全数据表。加拿大的《省级职业卫生和安全法》也要求运营商披露危险化学物质信息材料安全数据表。*H.B. 3328;Wyo. Oil & Gas Comm’n, Operation Rules and Drilling Rules, Ch.3§45(d),at 3-62.(2)化学文摘服务摘登记号。美国科罗拉多州要求能源公司通过美国化学文摘服务编号提供整个水力压裂钻探过程中使用化学组成物质信息。*What Chemicals Are Used.Fracfocus Chemical Disclousure Regystry,[2014-08-18]. http://www.fracfocus.org/chemical-use/what-chemicals-are-used.加拿大新不伦瑞克省的法规也要求油气公司披露使用的各种成分的化学文摘服务登记号。(3)压裂液中添加剂浓度的明确程度。披露压裂液中化学物质的浓度是很重要的，美国科罗拉多和路易斯安那等州的法规都要求运营商提供压裂流体中每种化学物质组成的浓度最大值。加拿大的新不伦瑞克州也要求运营商披露压裂液中每一种化学物质的最大浓度。*Sarah K.Adair, Brooks Rainey Pearson,Jonas Monast,et al.Considering Shale Gas Extraction in North Carolina:Lessons from other States. Duke Environmental Law and Policy Forum. 2012. 22 (Spring):67-68.

3.压裂液信息披露的程度。以美国为例，美国州政府层面制定的法规中关于压裂液信息披露的程度经常取决于各个州对商业机密的保护程度。公众和环保主义者希望强制披露压裂液信息，以了解压裂液对人类健康和环境存在的危害，而运营商又以商业秘密为由拒绝公开，这使得公众对压裂液使用存在的危害程度不了解，所以强烈要求公开压裂液组成成分的相关信息。油气界支持信息披露的部分原因是他们希望这样的披露会解决一些公众对压裂液关注的问题，另一方面也是尽量避“免邻避效”应产生的影响。*张晓芳、纪双城、邱明达等：《争议项目曾困扰多国 如何走出“邻避主义”时代》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-06/5022542.html.由于压裂液的成分配比直接关系到页岩气的开采量，所以美国大部分使用水力压裂法的公司都不愿主动披露开采过程中使用的化学物质的信息,除非美国国会或州议会取消对压裂液中化学添加剂商业秘密的保护，否则仅凭“邻避效应”带来的冲击是不足以解决这一问题带来的潜在影响的。

4.压裂液披露的时间。美国一些州的法规要求能源公司在两个不同的时间段进行披露,加拿大法规一般要求能源公司在开采完成后的特定时间内进行披露。例如，美国怀俄明州规定运营商要在压裂进行前披露钻井每个阶段拟使用的化学添加剂、合成和浓缩或搅拌注入的压裂液成分。加拿大阿尔伯塔省的相关法律规定许可证持有人必须在压裂操作完成后的30日内，提交电子版的压裂液组成成分和压裂液水源数据给监管机构。*Colo.Code regs.§404-1:205a(2012).

5.压裂液信息披露的方式。美国压裂液信息披露有自愿披露和强制披露两种方式。2011年地下水保护委员会和州际油气委员会联合推出了Fracfocus网站，其初衷是促使油气开发商自愿披露开发的相关信息。虽然目前美国大多数州颁布了强制性信息披露的法规，但是Fracfocus网站仍然有其存在的意义，因为德克萨斯州等部分州法规仍规定油气公司披露的相关信息要直接发布到Fracfocus网站上。加拿大的新不伦瑞克州也规定油气公司在水力压裂活动完成后必须在网上发帖披露。*Jason T.Gerken.What the Frack Shale We Do? A Proposed Environmental Regulatory Scheme for Hydraulic Fracturing.Capital University Law Review.2013.41(Winter):99-101.目前，美国各个州制定的关于压裂液信息披露的法规不一致，这会导致一些跨州经营的油气公司信息披露混乱。基于此种状况，有人认为联邦政府应该颁布一项统一的强制性披露的条例。反对者则认为目前美国大约有17个州已经颁布了强制性的信息披露条例，其他存在大量开采油气行为的州也正在考虑制定这样的条例，由于各州的实际情况不同，所以在制定统一标准方面存在很大困难。*Valeriia Hatami.The Solution to Unsound Science Behind Regulation of Hydraulic Fracturing is Traceable.Oklahoma City University Law Review. 2014.39(Summer):229-230.

综上所述，由于人们对页岩气开发环境污染问题的日益关注，美国、加拿大和澳大利亚三国的联邦政府、州或省都已经制定相关法规要求油气公司公开部分压裂液中化学成分的信息。由于这三个国家的法律均强调对知识产权的保护，即对各自国家的石油和天然气开发行业中的商业秘密进行保护。这使得压裂液信息的披露从一开始就遇到了各种困难。美国关于压裂液的信息披露经历了从自愿到强制、从国会的提议到新法规正式颁布的过程。其中的原因：一是相关立法滞后。页岩气在刚刚开发的阶段，美国的国会议员就提交了要求法律监管页岩气开发的议案，但是《安全饮用水法》等管理环境的几部法律都没有将页岩气开发纳入其监管范围内。二是页岩气开发对环境负面影响范围扩大。随着开发核心技术的突破，实现了页岩气大规模的商业性开发，开发面积的扩大、各种新的化学添加剂的使用，以及运营商的不规范操作等原因，使得由于页岩气开发造成的环境污染事故和诉讼逐渐增多。三是利益集团的反对。石油天然气开发巨头会采用各种手段阻止法律对页岩气开发的规制，因为环保措施会使开发成本大大增加，公开压裂液中化学添加剂信息可能会使运营商的既得利益受损。四是公众和媒体关注度的提高。随着人们对生存环境质量要求和公众参与国家政策制定程度的提高，人们渴望及时了解自己周围环境的情况，媒体也通过各种方式高度关注页岩气开发对环境的影响。五是州政府拥有立法权。联邦政府授予州政府立法权，使其可以根据当地实际情况制定严于联邦的法律，州政府率先制定压裂液的法律规范可以为联邦法律的制定提供实践和理论基础。目前各国对压裂液信息披露的监管呈现趋严的态势，这也是压裂液信息监管正确的发展方向。具体来说，这三个国家的法律都对页岩气开发中使用的压裂液的类型、体积、每个添加剂的数量和功能，以及其贸易名称和供应商等信息做出了不同程度的披露要求。美国的德克萨斯州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、科罗拉多州、犹他州、新墨西哥州以及加拿大的不列颠哥伦比亚省和阿尔伯塔省司法管辖区的法律规定，开发商需要在规定的时间内向公众披露压裂液的成分，并在压裂操作完成后公布在指定的政府监管机构网站或者是Fracfocus网站上。澳大利亚的法律虽然没有规定披露的信息要公布在网站上，但该国政府目前已有意部署像Fracfocus网站这样的中央注册系统，用来完善本国的信息披露监管体系。上述三个国家正在积极地探索适合页岩气开发压裂液信息披露的法律法规，其中也存在有争议的地方，例如是否应该统一披露的标准、是否需要明确有关添加剂的定义等。这些问题需要在以后的实践中总结经验教训，方能得出最合适的监管策略。

三、制定我国页岩气压裂液信息披露法规的应然策略

据中国地质调查局发布的信息，我国页岩气勘探开发在四川盆地、鄂尔多斯盆地相继取得重大突破，形成涪陵、长宁、威远、延长四大产区，产能超过60亿立方米；中央电视台“朝闻天下”栏目2016年4月22日报道，我国页岩气勘探开发在贵州、湖北、陕西等地又有重大发现，有望成为页岩气储量新的增长极。这也标志着我国成为美国、加拿大之后第三个实现页岩气商业性开发的国家。*中国青年网：《我国成为第三个页岩气商业开发国家》，http:// news.youth.cn/gn/201510/t20151027_7247700.htm.为防患于未然，笔者认为，我国应该尽快从以下方面完善页岩气压裂液信息披露的法律法规。

(一)“强化”披露原则

立法原则是一部法律核心价值的体现，我国应该将压裂液的化学成分纳入环境信息公开制度体系，强制公开压裂液的使用情况及使用后产生的废水的处理方式等内容，进一步完善我国环境信息公开制度中“弱”的问题。近几年，美国联邦和各个州政府都在积极的制定强制披露压裂液信息的法规，加拿大的不列颠哥伦比亚省也制定了强制披露的规定。笔者认为，我国应该借鉴上述国家经验，在现行信息公开法规中完善强制披露的规定。我国现行信息公开法规规制的对象是政府和企业，规范政府信息披露行为的立法原则有《环境信息公开办法(试行)》第4条：“环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息”；第11条规定：“环保部门要向社会主动公开环境统计和调查信息。”规范企业信息披露行为立法原则有《环境信息公开办法(试行)》第4条：“企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。”《企业事业单位环境信息公开办法》第3条：“企业按照强制公开和自愿公开相结合的原则，及时、如实地公开其环境信息”；第13条：“鼓励企业自愿公开利于保护生态、防治污染等相关信息。”此项规定虽然没有明确作为立法原则，但可以看做是自愿公开原则的外延。《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》没有制定公开原则，但可以用第17条的规定来推理演绎，具体规定是“开发单位在特殊情况下需要使用含毒化学药剂的，要向当地环保局报告，环保局再向有关部门通报。”可见，我国相关的信息公开法规只是规定“鼓励”、“强制公开和自愿公开相结合”、“主动公开”及在使用含毒化学药剂的情况下才要向有关部门通报而没有向社会公开，这样既不利于监管工作的实施，又会对环境保护埋下隐患。对此，我国应该将《环境信息公开办法(试行)》第4条、《企业事业单位环境信息公开办法》第3条及第13条中的“鼓励”、“强制和自愿相结合”等原则的表述改为“涉及环境和人类健康的信息必须强制公开”；《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》第17条，改为“开发单位在使用压裂液时必须向当地环保局报告，环保局再向有关部门通报。”从生态文明建设和人类健康维护的高度，把披露具有潜在危害的环境信息作为环境信息公开的指导原则，强制披露页岩气开发中压裂液的相关信息。

(二)“细化”披露规则

细致明确的法律规定可以使法律更具可操作性，能够有效解决操作中“粗”线条法规带来的尴尬。压裂液信息披露规则可以从披露主体、披露内容、披露时间及披露方式四个方面进行细化。

关于信息披露的主体。本文重点讨论企业的信息公开。《环境保护法》第55条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称等信息，接受社会监督。”该法披露主体是重点排污单位。《企业事业单位环境信息公开办法》第4条第3款规定：“企业事业单位应当建立健全本单位环境信息公开制度”，披露主体是企业事业单位。《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第17条规定，天然气开发单位应当定期向相关部门报送生态保护计划实施等情况。披露主体是天然气开发单位。事实上，页岩气开发需要许多不同资质的施工方，一般是由较大的公司投标总承包，然后再分包给各种专业的技术公司来操作。掌握压裂液信息者也可能是专门的压裂服务公司。由此可以看出，我国对于压裂液信息公开主体范围的规定过于狭窄。笔者认为，鉴于页岩气开发的特殊性，应该扩大我国压裂液信息披露的主体范围和内容，在现有主体的基础上增加“及任何掌握相关信息的单位”。

关于信息披露的内容。信息披露的内容直接关系到企业商业秘密的公开程度。目前我国页岩气开发中压裂技术的操作都是由国外的公司来完成，所以压裂液的化学成分信息是由国外公司掌握，所以，现阶段我国应该同时加强国内外企业压裂液信息的监管，进一步细化披露的内容。我国《外资企业法实施细则》第5条规定，申请设立外资企业，可能造成环境污染的，不予批准。但是此项法规没有制定“可能造成环境污染”的标准，无法界定是否会对环境造成污染。该细则第70条规定，外资企业违反中国法律、法规，危害社会公共利益被依法撤销的，应予终止。此项规定也没有对“危害社会公共利益”做出具体规定。根据压裂液的特征，是符合不予申请的标准的，但并不是指压裂液不能使用，而是应该在严格的标准体系范围内使用。《环境信息公开办法(试行)》第20条规定了必须披露的环境信息的企业，是指该办法第11条第13项所限定的“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业。”此项规定没有将压裂液的相关信息纳入其规制范畴内。因此，我国应该修改《环境信息公开办法(试行)》第20条的规定，扩大企业信息披露内容的范围。增加“基液、支撑剂和压裂液的类型、数量及浓度或者是危险化学物质信息材料安全数据表、供应商的信息、混合到压裂液中每种添加剂的商标名称、化学文摘服务摘登记号”等内容。我国还可借鉴美国德克萨斯州的做法，要求更全面地披露所有压裂液中的添加剂信息，而不仅仅是危险化学物质信息材料安全数据表中的内容。我国在制定压裂液披露浓度时应该规定企业披露实际使用的浓度。如果在水力压裂过程中，被注入到岩层中的某一特定物质的浓度被改变的话，就应该披露该化合物在压裂液的总容积中的全部浓度和最大浓度。

关于信息披露的时间。《企业事业单位环境信息公开办法》第11条规定，“环境信息有新生成或者发生变更情形的，重点排污单位应当自环境信息生成或者变更之日起30日内予以公开。法律、法规另有规定的，从其规定。”《中国石化集团公司环境保护工作条例》第13条第2款第6项规定，做好环保分析和统计工作，及时准确地报告上级部门和政府环保部门。该条例不仅披露内容不全面，披露时间还用“及时”一词来表述。笔者建议，实施压裂前后都要进行披露，不仅仅是事后的披露。应该在《企业事业单位环境信息公开办法》第11条中增加生产前特定时间进行披露的规定，具体时间应该根据行业及压裂液的特点由相关部门进行制定。最后期限应该是开采前一周，这样可以留出相关检测和认定的时间。将《中国石化集团公司环境保护工作条例》第13条第2款第6项中的“及时”改为一个具体的时间段。

关于信息披露的方式。我国《环境信息公开办法(试行)》22条规定，“依照本办法第19条规定自愿公开环境信息的企业，可以将其环境信息通过媒体、互联网等方式，或者通过公布企业年度环境报告的形式向社会公开。”《企业事业单位环境信息公开办法》第4条规定：“有条件的部门可以建设企业环境信息公开平台。”第10条规定了重点排污单位向公众公开信息的方式包括“企业网站、企业事业单位环境信息公开平台或者当地报刊等便于公众知晓的方式公开环境信息，同时可以采取公告或者公开发行的信息专刊、广播、电视等新闻媒体、信息公开服务、监督热线电话、本单位的资料索取点、信息公开栏、信息亭、电子屏幕、电子触摸屏等场所或者设施及其他便于公众及时、准确获得信息的方式。”国家环保总局发布的《关于企业环境信息公开的公告》中规定的环境信息公开的方式有：国家环保总局的政府网站和省级环保部门的政府网站、报纸和其他形式的媒体公布或通过印制小册子、各级环保部门的政府网站及企业网站。综上所述，我国信息披露方式是多样的，这样虽然可以丰富公众获取信息的渠道，但就压裂液信息披露的方式而言，笔者认为我国应该采用美国的经验，建立像Fracfocus一样的专门的信息公开网站，这不仅会将信息高度集中，还会为压裂液信息披露的研究提供系统的资料。

(三)“优化”披露监管体系和评估体系

监管体系的优化包括将压裂液成分纳入危险化学品管理范畴和出台统一的能源行业开采条例。首先，借鉴澳大利亚的监管经验,将披露的用于钻井和水力压裂的压裂液中的化学添加剂收录在我国的危险化学品目录中进行监管，并为每一种生产或进口的危险化学品建立一个安全数据表。对于所有用于页岩气开发的新的化学物质，必须进行包括对人类健康和环境影响在内的安全评估，做到进一步细化管理，将没有达到安全标准的化学物质排除在页岩气开发使用的压裂液添加选择范围外。我国规制危险化学品的现行法律是《危险化学品安全管理条例》，该条例第3条明确规定了危险化学品的性质，即危险化学品具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，条例还规定危险化学品是对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。压裂液中的某些化学添加剂完全符合法条中对毒害的特征的描述，比如砂、聚丙烯酰胺、瓜尔胶、羟乙基纤维素虽然都是相对温和的材料，但是若吸入或接触皮肤则会引起疼痛，乙二醇和戊二醛可能造成慢性中毒。有些化学物质还可能会刺激接触者的皮肤及其他感官，抑制其中枢神经系统，对呼吸系统造成的影响则会损伤肾脏、肝脏及血液系统，严重的还有可能引发癌症。*参见Leslie A. DeSimone.Quality of Water from Domestic Wells in Principal Aquifers of the United States,1991-2004.Usgs Science for a Changing World,2008:9-16.根据我国《危险化学品目录》(2015版)关于危险和危害特性中对健康危害和环境危害的分类，化学添加剂的管理是可以适用该条例的。当然，不是所有压裂液中的添加剂都符合危险化学品的特征，具体标准应该由国务院安全生产监督管理部门会同多个部门进行确定，并且可以根据不同情况适时作出调整。其次，出台统一的能源行业开采条例。我国目前可以规制压裂液信息披露的法规主要散见于《环境保护法》《环境信息公开办法(试行)》《企业事业单位环境信息公开办法》等法规中，这样不能形成一套完整严密的法律体系。尽管美国开采页岩气的时间较长，联邦和各个州政府也在不断完善相关法律，用来平衡能源发展和环境保护之间的关系，但由于油气开采行业的特殊性，都没有达到理想的效果。鉴于此，美国于2015年制定了统一的专门法规，用以管理油气开采行业相关活动，其规范体系涉及能源开采的整个过程，规制内容十分全面细致，其中也包括了页岩气开发压裂液的信息披露。我国应当借鉴该做法，尽快制定统一的法律规范，将页岩气开发压裂液信息披露纳入其中，这样既可以达到统一规范的目的，又可以避免与其他法规产生冲突。

评估体系的优化是指建立更加全面和更加具有针对性的评估体系，具体表现为将压裂液成分对“影响人类健康”的评价纳入我国危险化学品评估体系。对危险化学品做出正确的分析和评价不仅有利于监管部门和公众对危险化学品的认知，还是防止污染事故发生的前提，所以全面的评估体系对页岩气开采具有重要的意义。我国《危险化学品安全管理条例》第6条第4项规定，环境保护主管部门负责组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估。笔者建议将第4项规定的内容，改为“环境保护主管部门负责组织危险化学品的环境危害性鉴定、环境风险程度及影响人类健康的评估”。

(四)“硬化”奖惩措施

为使披露规则得以贯彻落实，应该制定明确的奖励与惩罚规范，对积极如实公开的单位予以奖励，对违反规定的坚决予以处罚。我国适用于压裂液信息披露奖励措施的法规有《企业事业单位环境信息公开办法》第13条：“鼓励企业自愿公开利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任的相关信息。”《清洁生产法》第28条：“本法第27条第2款规定以外的企业，可以自愿与清洁生产综合协调部门和环境保护部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。相关部门应当在本地区主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。”《环境信息公开办法(试行)》第23条规定，对自愿公开企业环境行为信息、且模范遵守环保法律法规的企业的奖励方式有：在当地主要媒体公开表彰、依照国家有关规定优先安排环保专项资金项目、依照国家有关规定优先推荐清洁生产示范项目或者其他国家提供资金补助的示范项目及国家规定的其他奖励措施。可以看出，我国现阶段就信息披露的明确奖励措施是针对企业的自愿披露行为。具体奖励措施有原则性的鼓励、在当地主要媒体公开表彰及优先安排或推荐国家相关资金或示范项目等。但这些措施仍存在需要完善之处。《企业事业单位环境信息公开办法》第13条只是“鼓励”企业自愿公开相关信息，并没有制定“鼓励措施”和“利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任相关信息”的标准，容易造成企业披露主观上认为的有用信息来获得奖励措施。笔者建议明确《企业事业单位环境信息公开办法》中信息披露标准的制定机关和内容。这样企业才有可能将压裂液的商业秘密自愿公开。《清洁生产法》第28条和《环境信息公开办法(试行)》第23条的规定虽然明确了奖励措施，但是仍存在两方面的问题：一是，奖励力度过小。我国目前的这些奖励措施的吸引力并不能和企业的商业秘密相比，不利于调动企业的积极性。事前预防性资金投入的成本远远少于事后的补救代价，在环境信息披露中体现的尤为突出。二是，法条中的“自愿公开企业环境行为、且模范遵守环保法律法规的企业”表述的重点放在了企业的披露行为，而不是披露内容上，容易产生企业披露多少内容都可以申请奖励的现象。笔者建议在现行法基础上增加奖励的内容和程度。例如，扩大企业申请扶持项目的范围、精简申请手续以及增加项目的资金补助。将《环境信息公开办法(试行)》第23条规定中的“自愿公开企业环境行为”改为“依据自愿公开企业环境信息的程度”，来进行相应的奖励措施，而不是只奖励披露行为。由于页岩气开采活动的特殊性和我国目前社会对经济快速发展的需求，压裂液的信息披露必然面临巨大压力。所以，环境信息披露是维系该行业可持续发展的必然要求，我们应该为此制定行之有效的策略，制定严格的惩罚措施。相对这一要求，我国现行法规范是远远不够的，总体上处于一种“软”的状态，违法成本低会导致信息公开机制失灵。例如，我国《环境保护法》第62条规定：“违反本法规定，重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令公开，处以罚款，并予以公告。”《企业事业单位环境信息公开办法》第16条对重点排污单位违反规定的几种行为做出了3万元以下罚款处罚规定。上述规定至少存在以下问题：首先，规范的主体范围太窄。此项规定的主体是重点排污单位，我国应该扩大环境信息披露主体的适用范围。其次，惩罚金额太低。油气开采行业的利润很高，基本上都是财力雄厚的企业从事这一行业，3万元的处罚金额与高收益的开采行为形成鲜明对比。我国违反环境信息公开的处罚金额应该由有关部门根据油气行业的特点进行制定。

当前，我国面临着发展经济与保护环境的双重压力，经济利益和环境保护之间的博弈不可避免地会引起社会的长期关注。应当注意到，页岩气开发的迅猛发展已成定势，不可逆转。可以肯定，页岩气的开发在带来能源革命、促进经济发展的同时，若不采取必要的预防措施，其开发核心技术的应用有可能会导致新型的、严重的环境污染。适时披露涉环境保护的相关信息，不仅有利于该行业的健康持续发展，而且是落实公民知情权的必然要求。在制定压裂液信息公开的法律规定时，应遵循预防为主、兼顾经济发展与环境保护的原则。虽然，信息披露有可能会在一定程度上暂时限制页岩气开发企业的某些活动，但从长远看，这是不得已而为之的无奈之举，处理得好，完全能够达到双赢的效果，无疑是一种明智的应然选择。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-04-06

作者简介：李光禄(1962-)，男，山东济阳人，山东科技大学文法学院教授、博士生导师，应用法学研究所所长，研究方向：环境资源法、民商法；段鹿杰(1984-)，女，山东青岛人，山东科技大学文法学院博士研究生，研究方向：资源与环境保护。

中图分类号：D912.8

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)04-0096-08

Subject:Legal Strategy of Shale Gas Development Fracturing Fluid Disclosure

Author & unit:LI Guanglu，DUAN Lujie

(College of Humanities and Law of Shandong University of Science and Technology，Qingdao Shandong 266590，China)

Abstract：The development of shale gas is in the ascendant, however, it would bring new environmental problems. The greatest concern is the consequences of use of the fracturing fluid. It is the inevitable choice to disclose the risk of the fracturing fluid to nip in the bud. The development enterprise should not refuse to disclosure related information for trade secret protection reasons, the information includes the composition of the fracturing fluid. The development enterprise should find a discloure balance between support development and environmental protection. China should make up developed regulations for information disclosure of shale gas fracturing fluid. The author suggests to draw lessons from the experience of advanced countries in shale gas development to build the information disclosure system of fracturing fluid information focusing on four aspects, including strengthening principle, detailed rules, optimize the system, hardening rewards and punishments.

Key words：shale gas development; fracturing fluid; discloure; legal strategy