依法治理背景下校长负责制的实践探讨

2016-07-27张志国耿立娜

天津市教科院学报 2016年1期

张志国，耿立娜

依法治理背景下校长负责制的实践探讨

张志国，耿立娜

［摘要］落实党委领导下的校长负责制前提是有法可依。在依法治理的背景下，从完善党委常委会和校长办公会两个议事规则这个“立法”角度探讨如何落实党委领导下的校长负责制。首先提出依法治理背景下制定两个议事规则的意义，分析了两个议事规则从理论到实践存在的问题及原因，最后归纳总结出完善两个规则的具体建议。

［关键词］党委领导下的校长负责制；依法治理；议事规则

2014年10月党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的意见，依法治理是时代发展的趋势和必然要求，对于高校来说就是要依法治校、依法治教。高校是复杂的组织体系，为了保证党对高校的绝对领导，在我国实行党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是新中国成立后经过不断探索和变更最终确立的高校管理体制和根本制度。

作为高校的管理工作者，想谈谈如何进一步落实党委领导下的校长负责制，这个问题涉及两个层面，一是制度的问题，二是人的问题。“制度的问题”顾名思义就是要建章立制、有法可依，具体来说就是制定党委常委会和校长办公会议事规则（以下简称“两个规则”）；“人的问题”就是领导干部要提升自身素质，能够自觉遵守议事规则。确定议事规则是落实党委领导下的校长负责制的第一步，在依法治理背景下，笔者主要从这个角度进行探讨。

一、两个规则是高校依法治理的必然要求

依法治理是党领导人民建设和治理的基本方略，这个理念从党的十五大开始一直到十八届四中全会进行专题研究，依法治理可谓逐渐深入人心。在这个时代背景下，高校必须要依法治校、依法治教，首要内容就是落实党委领导下的校长负责制这个根本领导体制。而落实党委领导下的校长负责制必须要加强两个规则的制定和完善，否则，落实党委领导下的校长负责制将可能是一句空话。两个规则实际上是党委领导下校长负责制运行的操作法，是高校依法治理的必然要求和现实需要。

二、两个规则从理论到实践存在的问题

（一）两个规则理论层面研究较少

党委领导下的校长负责制是高校研究的热点问题，笔者在中国知网上分别以“题名”“主题”和“全文”查询“党委领导下的校长负责制”，分别有240篇、690篇和13272篇文章（截至2015年7月7日），总体上相关文章处于一种上升趋势，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布以来更是大幅度增加。已发表的论文基本上都是从宏观角度进行论述，讲制度的优越性、讲领导体制的宏观内容、讲宏观的实施思路、讲党委和校长的关系等，基本上都是用宏观分析研究宏观问题，鲜有从议事规则这个操作层面谈这个问题。因此，该领域理论研究相对缺乏，有必要进行丰富。

（二）两个规则实践层面问题突出

笔者通过对天津市高校的调研，发现两个规则在实践层面存在一些问题，主要表现为几种情况：一是未制定。此种情况相对较少，但还是有的，如天津某高校按照上级要求只是制定了落实“三重一大”的规定，议事规则根本没有，党委常委会和校长办公会的召开仅是根据经验而不是依据规则。［1］二是未经过深入研究，基本上是照抄照搬其他高校，不同高校议事规则基本相同，同一高校两个议事规则交叉重复或割裂严重。三是执行不到位，很多高校把议事规则束之高阁，根本没有严格地落实和执行，制度变成了一纸空文。

三、两个规则存在问题的原因分析

（一）指导性政策意见不足

1990年7月中央颁布《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》，首次提出高等学校实行党委领导下的校长负责制。1998年颁布的《高等教育法》、1996年3月中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》以及2010年的修订版都明确指出，高等学校实行党委领导下的校长负责制。［2］［3］从1990年到2010年，党委领导下的校长负责制一直处于不断发展和完善阶段，但是只是粗略地提及了党委和校长职责权限，直到2014年10月，中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》才从议事规则的角度进行了明确要求，但对于党委常委会和校长办公会在议事内容的规定上界限仍不够清晰。多年来，由于指导性政策意见不足，导致各高校两个规则无法可依，流于形式。［4］

（二）关注“人”胜过关注“法”

自从1998年《高等教育法》颁布以来，党委领导下的校长负责制成为研究热点，每一项研究都希望对党委领导下的校长负责制的实施有所帮助和借鉴。但是综合文献以及高校的实际调研情况，我们发现在这个问题上存在通病，就是关注“人”胜过关注“法”。［5］以天津某高校为例，其非常重视党委领导下的校长负责制的实施，早在2001年就将此内容作为一项课题进行研究并撰写了结题报告，该结题报告分三部分，从历史回顾写到内涵研究再到贯彻实施，通篇约3万字，基本上都是从人的角度进行分析，包括党委和校长的关系、党委书记和校长的关系，班子成员协作等，用了少量内容研究了“法”的问题，且只从宏观上分析实施原则、加强制度建设等，并没有从微观的操作层面研究两个议事规则。

（三）依法治理理念未落实到位

依法治国的基本方略是党的十五大提出的，十六大、十七大直到十八届四中全会都在积极推进，依法治国的理念不断强化，思路不断完善，取得了长足进步。进步归进步，问题还是有的，在某些领域和行业，依法治理仍存在一定的不足和问题。在贯彻落实党委领导下的校长负责制过程中，两个议事规则存在的问题实际上就是依法治理理念未落实到位的具体体现。

四、完善两个规则的具体建议

参考以往的议事规则，研究有关文献和制度文件，我们认为完善两个规则的基本思路就是要统筹考虑，协调一致，框架结构要一致，内容上要彼此对应，避免两个规则割裂、分立。建议议事规则主要包括：总则、会议组织召开、议事内容、议题提出、议事程序和规则、会议纪律和会议的落实等几个方面。其中议事内容是制定议事规则的重点和难点。

（一）总则

总则一般包括规则的法律法规依据，及党委常委会或校长办公会的基本内涵等。

（二）会议组织召开

党委常委会和校长办公会一般定期召开，每周或每两周一次，特殊情况下，党委书记可临时召开党委常委会，校长可临时召开校长办公会。会议的参加人员以及列席人员要进行规定。有的文献对校长办公会参加人员进行了分析探讨，提出一些见解，但是《实施意见》已经作了明确要求，党委常委会出席人员为党委常委，不是党委常委的行政领导班子成员可列席会议。校长办公会出席人员为学校行政领导班子成员，党委书记、副书记、纪委书记等可视议题情况参加会议。［6］

（三）议题提出和议事规则

要明确党委常委会和校长办公会议题如何提出、汇总、议题。要明确议题如何汇报、讨论、决策，一般一事一议，发扬民主、充分讨论。在决策方式上，党委常委会和校长办公会有所不同，党委常委会按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的工作方针，按照少数服从多数的原则进行决策。校长办公会一般由校长在广泛听取与会人员意见的基础上，对讨论研究事项作出决定。

（四）会议纪律和会议的落实

要强调会议纪律，坚持回避原则，在涉及与会人员个人及亲属问题时，当事人必须回避。坚持保密原则，对涉密事项，按有关规定执行。要强调会议落实，按照分工负责的原则，各分管校领导负责组织落实，办公室、纪检、监察室等有关单位进行督办、监督检查。

（五）议事内容

如前述，党委常委会和校长办公会两者议事内容界限不清，在实际运行过程中更是出现议事内容互相混杂的情况，因此深入研究党委常委会和校长办公会两者议事内容尤为重要。［7］通过研究《高等教育法》、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等有关上位法，同时进行文献研究和实践思考，笔者认为党委常委会和校长办公会议事内容主要包含两部分：

1.各自独立议事内容。主要包括党委常委会研究决定党建、思想政治、宣传、统战等党务工作，校长办公会研究决定的教学、科研、学科建设、行政管理等行政事项，具体内容见表1。

表1　党委常委会和校长办公会独立议事内容

2.交叉议事内容。主要内容为研究事关学校发展和全局性的重大问题，一般由校长办公会拟定方案，党委常委会研究决定，校长办公会再进行落实，具体内容见表2。

表2　党委常委会和校长办公会交叉议事内容

五、结语

党委领导下的校长负责制是高校的根本领导制度，实践证明是符合中国国情的，是需要长期坚持的。在依法治理的时代背景下，党委和校长必须遵守议事规则，按照议事规则讨论决定事项，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，发挥党委领导下的校长负责制最大的效能，提高决策能力和领导水平，推动高校事业快速发展。

参考文献：

［1］教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见［EB/OL］.（2011-4-27）［2015-7-7］http：// www.gov.cn/gzdt/2011-04/27/content_1853006.htm.

［2］中华人民共和国高等教育法［EB/OL］.［2015-7-7］http：// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/ 200407/1311.html.

［3］中国共产党普通高等学校基层组织工作条例［EB/OL］. ［2015-7-7］http：//computer.swu.edu.cn/Home/page/View.aspx？group_id=2&module_id=19&article_id=2197&direction=0.

［4］中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》［EB/OL］.（2014-10-15）［2015-7-7］http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/ 15/c_1112840901.htm.

［5］李胜利.对党委领导下的校长负责制的几点思考［J］.中国高等教育，2011（5）.

［6］柯炳生.知行合一落实好党委领导下的校长负责制［J］.中国高等教育，2013（18）.

［7］严蔚刚，王金龙.完善我国高校党委与行政议事决策制度的探讨［J］.中国高教研究，2015（2）.

责任编辑：刘升芳

［作者简介］张志国，天津中医药大学助理研究员，硕士，主要从事高等教育与管理研究（天津 300193）；耿立娜，天津职业大学旅游管理学院讲师，硕士，主要从事英语教育研究（天津 300410）。

［中图分类号］G647

［文献标识码］A