20世纪90年代以来巴西私立高等教育的质量困境及其应对机制

薄云



20世纪90年代以来巴西私立高等教育的质量困境及其应对机制

薄云

［摘要］作为高等教育规模扩张的主力军，巴西私立部门庞大，但相比公立高等教育，其扩张却是以低质量为代价的。为此，政府实施了一系列质量保障机制。文章在对巴西私立高等教育系统进行简要介绍的基础上，从生师比、教师学历及身份等三个维度历史地呈现20世纪90年代以来巴西私立高等教育面临的质量困境，并结合其主要质量保障机制运行中的利弊得失作出自己的思考。

［关键词］巴西；私立高等教育；质量困境；应对机制

作为“金砖四国”之一，巴西私立高等教育发展具有鲜明的特点：庞大的私立部门，起步较晚但发展迅速，是巴西高等教育规模扩张的主力军。但其规模的急速扩张也带来了突出的质量问题。面对质量困境，自上世纪30年代起，巴西政府就持续实施了一系列的质量保障机制，以改善私立院校办学质量。本文在简要介绍巴西私立高等教育系统的基础上，从生师比、教师学历结构和教师身份等三个维度分析了20世纪90年代以来巴西私立高等教育面临的质量困境，并结合其主要质量保障机制运行情况，总结分析其特点，希冀对我国民办高等教育发展有所启示。

一、巴西私立高等教育系统简介

根据办学主体，巴西高等教育机构主要包括公、私立两个部门，公立部门由联邦政府、州政府、市政府来举办，分别被称为国立、州立和市立院校；私立部门则主要由教会、基金会或企业、私人创办。私立院校类型主要包括大学、大学中心、综合学院以及独立学校等。巴西私立高等教育起步较晚，19世纪末20世纪初私立机构才开始出现。1912年巴西已拥有39所私立院校。［1］20世纪四五十年代，私立营利性机构开始出现。20世纪70年代私立院校在校生数已占到全国在校生总数的一半左右。20世纪80年代末以来，受拉美普遍开展的新自由主义运动的影响，巴西新自由主义改革也比较激进，鼓励私立部门内部的多样化。经历20世纪90年代以来的规模扩张，截至2012年，巴西共有高校2416所，其中私立院校2112所，在校生420.8万人，即全国71%的大学生就读于私立院校。

巴西私立高等教育系统具有两个鲜明的特点：（1）“金字塔”型的分布结构。笼统来讲，处于金字塔塔尖的是私立精英大学，塔底则集中了大量多被限制在本科教育层次的私立院校。由于办学层次和办学成本较低、教育质量低下，这类院校通常也被称为“大众取向”或“需求满足型”机构。（2）办学性质的营利与非营利之分。巴西法律对私立院校中具有所有权、以营利为目的的机构和非营利性机构进行了区分，而最根本的区别在于税收方面。其中非营利性机构不需要交税，多由宗教机构和慈善机构等创办，主要服务社区。而营利性学校必须与其他企业一样支付营业税。在教育实践中，为免除部分税收，许多以利润为导向的机构仍宣称自己为非营利性机构。

二、巴西私立高等教育发展面临的质量困境

在巴西，与公立院校相比，私立院校的生源质量相对会差一些。如果说较差的生源质量对私立高等教育发展来讲是“先天不足”，那么私立高等教育的规模扩张速度则使其面临的质量困境愈加凸显。从图1我们可以看出，20世纪80年代至90年代中期，巴西高等教育发展速度相对平缓。20世纪90年代中后期以来，巴西私立高等教育开始经历急速规模扩张，其中1995-2006年间私立院校在校生数从105万增至近350万人，翻了两番，高于同期公立院校的扩张速度。2007年以来，巴西私立院校在校生数又增长了15.6%。对于私立院校在校生如此庞大的基数和迅猛的扩张速度来讲，由于办学投入不足，教师增长速度相对过缓，导致生师比居高不下，再加上师资队伍学历结构不合理，专职教师所占比例过低，都严重影响了办学质量。

图1　1980-2012年巴西公尧私立院校在校生数变化趋势图单位院人

（一）生师比居高不下

对于缺乏财政支持的私立院校来讲，学费是其主要经费来源，生源是其生存之本，特别是营利性机构。由于师资短缺，再加上急速扩张，私立院校的生师比一直高于公立院校，其中20世纪80、90年代为公立院校的两倍左右。21世纪以来，公立院校的规模扩张使得其生师比超过了10：1，尽管与公立院校的差距有所缩小，但私立院校的生师比一直保持在16～17：1之间，而且近年来有提高之势，达到了19：1。生师比的居高不下，直接导致班级规模过大，影响教师与学生的有效交流，不利于因材施教，成为影响私立院校办学质量的重要因素。

表1　1980-2012年巴西公尧私立院校师生数及师生比变化情况单位：人，X：1

（二）教师学历结构参差不齐

巴西公、私立院校教师队伍的学历结构差异比较显著。历史地看，20世纪90年代以来巴西公、私立院校教师的学历结构都更为优化，“无学位”教师基本销声匿迹，“毕业生”教师所占比例也大大降低。但公、私立院校教师所持有学位的集中程度却相差甚远。2012年，巴西私立院校81%的教师集中在学士和硕士学历层次，具有研究生学位（硕士和博士）的教师占到63%，其中具有博士学位的教师所占比例较低，只占到17.8%，与此形成强烈反差的是，公立院校81%的教师集中在研究生学位（硕士和博士）学历层次，其中具有博士学位的教师占到51.4%，是教师队伍中所占比例最高的（见图2）。公、私立院校教师学历结构差距也可由另一个指标进行佐证，2012年，全国67.1%的具有博士学位的教师任职于公立院校。对私立院校来讲，尽管科研并不是其主要任务，专业设置和本科教育层次对教师的学历要求并不高，但是师资的学历结构一定程度上还是会影响到私立高等教育质量。

图2　1990-2012年巴西公、私立院校教师的学历分布情况单位：%

（三）非专职教师所占比重较大

相比专职教师，兼职教师和小时工教师缺乏稳定性，相对比较松散，一般会出现师生有效沟通时间不足，教师责任心不足，教学松懈等问题，这些因素都会直接影响到私立院校的办学质量。与公立院校相比，巴西私立院校师资队伍不甚稳定，兼职教师和小时工教师所占比例过高。1998年，巴西私立院校兼职教师和小时工教师所占比重高达85.2%，而公立院校仅占到26.9%；2008年，尽管私立院校专职教师从1998年的14.8%上升至18.6%，但整体变化并不显著。2012年，随着小时工教师所占比例降至40%左右，专职教师所占比例也从2008年的18.6%提高到24.2%（见图3），私立院校严重依赖兼职教师和小时工的状况略有改善。

图3　1998尧2008和2012年巴西公尧私立教师的学历分布情况单位院%

单就私立部门内部，包括大学与非大学机构、营利性与非营利性院校，各自教师队伍结构的稳定性也存在很大的差异。以教师队伍中专职教师所占比重为例，一般来讲非营利性院校高于营利性院校，大学层次高于非大学层次。可以说，专职教师所占比重的高低一般与办学质量呈正相关。

三、主要实施的质量保障机制

面对私立高等教育发展遭遇的质量困境，巴西政府并未听之任之，而是一直在不断探索，并不断修正、完善教育质量保障机制，试图为私立高等教育发展营造一个良好的制度环境。巴西政府的努力可以追溯至上世纪30年代，并一直持续到今天，而且质量保障机制所覆盖的教育层次更多，内涵也更为丰富。早在1891年宪法颁布后，联邦政府就开始严格控制高等教育的课程以及文凭、证书的认可。1931年设立教育部后，国家批准高等教育机构进行教学，并保证所开设专业的质量，对高等教育质量的控制开始常态化，并逐步贯穿于办学全过程。

（一）全国教育委员会（CNE）的设立（20世纪30年代至1995年）

全国教育委员会（Conselho Nacional de EducaVdo，CNE）设立于20世纪30年代，是教育部的下设机构，主要负责私立大学或学院的初步审批，审查课程计划、最高收费标准，以及为课程、文凭和学位等的有效性制定规则等。由于联邦高校和州政府高校的创建主要依据特定的法律法规，因此在实践中CNE主要监管私立部门。但是由于高等教育资源短缺，当社会需求强烈而现有资源无法满足时，政府一般会鼓励私人办学，并放宽准入标准，简化审批程序。1976年之前，巴西政府对私立高等教育发展实行自由的、去管制的策略，自1976年起则实施较为严格的认证政策。具体表现为：1968-1976年间，全国私立院校提交的1500个课程开设申请计划中，73%的申请都可获得CNE批准，私立高等教育的扩张达到顶峰。1976年后，由于较为严格的认证政策的实施，私立高等教育过快的发展势头开始减缓。1977年之后，形势更是不容乐观。1980年，私立院校提交的10000个课程开设申请计划中只有10%获得批准。［2］基于社会需求以及对私立院校办学质量作出的判断，不同时期巴西政府对私立高等教育发展的态度截然不同。此后，由于联邦政府怀疑腐败现象使得“低质量私立大学的创建条件已变得过于宽泛”，1995年CNE被联邦政府撤销，并被新的委员会所取代。而新的委员会也试图制定严格的规范，建立定期评估和更新大学地位的机制。［2］

（二）全国课程评估（ENC）的实施（1996-2003年）

1995年底，教育部制定一个全面、系统的高等教育评估制度，其中一个重要部分就是全国课程评估（Exame Nacional de Cursos，ENC）。1996年，教育部开始实施ENC，该评估旨在通过对即将完成本科课程学习的学生的评估，来衡量学生所学知识和获得的专业技能，向公众提供更多的关于课程质量的信息，帮助学生及其家长进行课程选择，并向教育部提供可用于高等教育机构认证和再认证的资料。ENC由面向各个学科门类或专业领域学生而进行的毕业测试所组成，测试成绩自高到低分为A至E五个等级。测试结果一旦公布，常被私立部门拿来进行广泛、大力宣传，或尝试改善其不利处境。但是，由于引进之前并未向社会公开征求意见，该项测试自实施以来就受到学生社团、教师团体以及许多高等教育机构的强烈反对，并于2003年被宣布终止。2003年9月卢拉政府对全国课程考试进行了改革，新设了两个委员会，将考试政策的制定和实施分开进行，并将考试命名为全国学生评估考试（ENADE），由全体学生参与改为抽取一定比例参与，而该考试也成为后来全国高等教育评估制度的重要组成部分。

（三）全国高等教育评估制度（SINAES）的实施［3］（2004至今）

根据2004年第10861号法令，巴西开始实施全国高等教育评估制度（National System of Accreditation de la Educación Superior，SINAES）。该制度旨在改善高等教育质量，引导高校增加高等教育入学机会，提高高校在学业和社会服务方面的效率和效力，特别是提高其对社会的责任意识，兑现其对社会的承诺。此后的2004年第2051号法令还对这一制度进行了补充，规定SINAES还应在全国高等教育评估委员会（CONAES）的协调和监督下，促进本科教育和机构评价，提高学生学业成绩。

SINAES主要由机构评估、（本科和研究生）课程评估和全国学生评估考试（ENADE）三个部分组成，主要围绕高校职能、学生表现和软、硬件设施等三个领域，依次进行内部自我评估、外部评估、全国考试学生表现（ENADE）和课程评估及信息公布（普查和登记）等。评估原则为：（1）无论是内部评估还是外部评估，机构评估应综合考虑每所学校的办学方向与目标、结构、社会承诺及课程的社会责任等；（2）确保评估过程中所有程序、数据和结果的公开；（3）尊重机构身份和课程的多样性；（4）学生、教师、技术人员以及民间社会团体应参与高校管理，评估应听取他们的意见。作为协调和监督SINAES运行的国家管理机构，全国高等教育评估委员会（CONAES）的主要任务是，就评估各个组成部分的程序和机制，以及评估委员会的提名与组织发布指令并提出建议。

此外，从上世纪50年代起，巴西政府还开展了研究生课程评估。1951年高等教育协调与促进中心（CAPES）成立，主要负责检查和评估公、私立院校的研究生课程，确保对其质量进行有效控制。从实施效果来看，研究生课程评估不仅促进了第一个硕士和博士项目的创建，还促进了本科课程质量的提高。目前这一评估机制仍在运行中。

从实施效果看，巴西实施的质量保障机制对私立院校发展产生了积极影响。具体表现为：首先为了提高学校的声誉，吸引更多的学生入学，私立院校必须在课程开设、课程管理和教学水平等方面下很大功夫，从而使学生在测试中取得良好成绩，这对私立院校办学质量的提高是一个良性循环的过程。其次，评估程序和结果必须公开的规定，使得私立院校的办学也更为开放，而这也是有法律法规予以保障的。如2005年的第2864号法令就规定高等教育机构应公开并及时更新自己的网页，向社会公开其课程及办学条件。

四、特点与启示

（一）质量保障机制不断综合化，但提升完善空间仍较大

为促使私立院校提高高等教育质量，巴西政府可谓是煞费苦心，而在不断探索中，评估机制也从单一化逐渐向多元化和综合化发展。起初，巴西政府主要采取宏观的机构评估的形式，通过定期评估和更新高校地位的方式来监管私立部门发展，此后的全国课程评估则对课程进行动态的年度评估，通过考察学生表现来了解学校的办学质量。而目前实施的全国高等教育评估制度就是集机构评估、（本科和研究生层次）课程评估和学生表现评估于一身，评估制度更为综合化。但是就技术层面而言，这些评估还停留在宏观层面，对于复杂而微观的办学过程而言，仅限于院校层面评估、课程评估和学生表现评估显然是不够的，师资力量、办学资源的投入与分配等对于办学质量的影响也不容小觑，如果不把这些指标纳入质量评估体系显然是不科学的。此外，鉴于生源质量较差，评估标准对私立院校的适用性、评估标准的统一性与课程的多样化和特色化之间的矛盾、评估等级过于模糊，缺乏与评估结果相适应的奖惩机制等常受到诟病。从实施中遇到的阻力和困难及实施效果来看，巴西的私立高等教育质量保障机制还有很大的完善空间。

（二）立法保障和行政权力并用，加快质量保障机制建设

《高等教育法》关于“私立院校”一章中第46条提到“学术学位是学生从事职业的必需、与国际高等教育对接的需要”等。据此，私立院校必须接受政府的控制。具体以全国课程评估（ENC）的实施为例，由于巴西学生所获得的学位必须在教育部注册方能得到法律的认可，而教育部实施评估的权利是经联邦法律授权的，因此，参加毕业测试就成为学生申请获得学位的先决条件，且是强制性的。由此可见，巴西私立高等教育质量保障机制的实施是在法律的保障下而推进的。但是，当质量保障机制因其自身缺陷而导致执行难以达到预期效果时，行政权力的作用就会比较突显，总统甚至会越过教育部或专门的教育管理委员会来行使权利。如1985年发布的总统高等教育报告，就直接越过官僚化、效率低下的教育部和全国教育委员会的办事程序，针对高等教育发展提出一些建议，包括实施一些计划，为大学自身评估提供支持等，并建立了全国专家委员会，定义和修改不同领域核心课程的最低标准等。正是法律保障和行政权力的双管齐下，常规制度和应急机制的互相配合，巴西私立高等教育的质量保障机制才不断丰富与完善。

（三）善于利用评估机制，让评估文化贯穿办学全过程

目前巴西私立高等教育的质量保障机制更多的是一种外部监督、约束机制，而且质量保障措施都是在管理上下功夫，较为关注评估本身，反而对评估结果的重视度和利用不够。如何让目前正在形成的评估文化内化于心，外化于办学全过程，或许巴西私立高等教育质量保障完善的重点应放在合理利用评估结果，善于利用评估机制，使教育评估从政府的外在要求逐渐转化、落实为私立院校的内在行动上。具体可通过实现中等教育和高等教育质量保障机制的有序衔接，从源头即生源质量上提高私立院校办学质量，或者实施与认证结果挂钩的奖惩机制，赏罚分明，强化私立院校的准入与退出机制等，让评估文化贯穿于办学始终。

参考文献：

［1］Heloisa Suzana Santos Tomelin（2002）.Access to Higher Education in Brazil，Ohio University.pp.42.

［2］Simon Schwartzman（1998）.Higher Education in Brazil：The Stakeholders，The World Bank.pp.5，6.

［3］全国高等教育评估制度官方网站.www.sinaes.ac.cr/.

责任编辑：陈兴安

［作者简介］薄云，天津市教育科学研究院助理研究员，博士，主要从事比较高等教育和教育政策研究（天津300191）。

［中图分类号］G511

［文献标识码］A

［文章编号］1671-2277-（2016）01-0009-04

基金项目：天津市教育科学“十二五”规划课题“私立高等教育政策的国际比较研究——以巴西、墨西哥、阿根廷和智利为例”（课题编号：HEYP6035）