从理念到规范推进地方人大议事规则的完善

2022年3月5日至11日，十三届全国人大第五次会议召开。会议日程公布后，除了日程中的待议事项之外，会议日程的安排本身也引人关注，因为这是全国人大议事规则修改后的首次全国人大会议。本次会议在精简法律草案审议程序、完善议案表决方式、加强会议公开和信息化平台的使用等方面都体现了人大议事规则修改的影响。

我国人大议事规则的最初规范化、体系化成型于20世纪80年代。1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，开人大议事规则制度化之先河。随后在1988年至1991年期间各省、直辖市、自治区人大常委会也制定出台了各自的议事规则（其中一个例外是河南省人大常委会议事规则制定时间比全国人大常委会议事规则提前两日）。代表大会全体会议的议事规则出现时间稍晚，较早的是云南省人民代表大会议事规则，在1989年3月9日的云南省第七届人民代表大会第二次会议上通过；还有1989年3月16日公布的广东省人民代表大会议事规则（试行）。《全国人民代表大会议事规则》在1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议上通过。此后各省、直辖市、自治区人大议事规则大多在1989年至1990年通过。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则在我国属于基本法律，各省级人大及其常委会议事规则属于地方性法规。此外，各地市人大、县区人大及其常委会也制定了全体会议、常委会会议乃至主任会议的议事规则，这些属于规范性文件。就整体框架而言，全国人大及其常委会和各省市地方人大及其常委会的议事规则具有很大程度的趋同性，但在具体章节设置上也存在多样性。一些地方人大议事规则有不同的章节结构和条文安排，例如将会议的准备、预备会议、代表建议的处理等单独设为一章，将不同类别报告的审议审查分为不同章，将会议制度的几个部分内容重新安排顺序，将会议的举行和议案报告的审议合在一起规定，等等。透过表面看实质，全国和地方各级人大及其常委会的议事规则文本都遵循了议事程序的基本规律，即“召集会议—提出动议—审议动议—表决决议”的整个过程。召集会议是议事的平台，提出动议是议事的开始，审议动议是议事的进行，表决动议是议事的完成。

全国人大议事规则的制定实施，使得国家最高权力机关的会议制度和工作程序有章可循，为全国人大更好地行使职权起着基础性的制度保障作用。然而自20世纪80年代至今，与我国的改革、民主和法治事业相辅相成，我国的人民代表大会制度的理论和实践也经历了深刻深远的发展，作为基础法律的人大议事规则势必需要与时俱进的更新完善。2021年3月11日十三届全国人大四次会议表决通过了修改全国人大组织法、修改全国人大议事规则的决定。全国人大常委会议事规则的修改草案也已经向社会公布，征询意见。与地方人大职权行使密切相关的地方组织法也已经通过，可以预见接下来各地人大及其常委会的议事规则的修改必将提上日程。全国人大议事规则的修改，可以说是稳中求进。“稳”是指修法的原则之一是考虑人民代表大会制度作为国家根本政治制度的根本性、全局性、稳定性和长期性，对于确有必要修改的就进行修改，可改可不改的，不修改。因此可以看到，议事规则原本的章节框架并未改动。“进”是指全国人大议事规则的修改，在理念和规范两个层面凸现了人大制度实践的新成果新经验。党的十八大以来，党中央持续推进人民代表大会制度理论和实践创新，提出一系列新理念新思想新要求。这些新思想新要求也体现在人大组织法和议事规则的修改中。理念是宏观指导层面的，规范是微观操作层面的，理念的转变或提升必然映射到制度规范。例如，修改后的全国人大组织法和正在讨论中的全国人大常委会议事规则（修正草案）都提出“坚持全过程人民民主”的民主理念。再如，修改后的全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则（修正草案)提出效率理念，新增规定“应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率”。此次全国人大会议比以往减少了“草案建议表决稿”的审议环节，精简了法律案审议程序。

与作为基本法律的全国人大及其常委会议事规则相比，地方人大及其常委会的议事规则在制度细节上有更多的灵活性和开放性，具有地方创新的特色。希望各地人大议事规则的修改，在加强和改进党的领导、巩固中国特色社会主义制度的前提下，继续推进我国人大的理论和实践创新。