人民银行内审问责机制探究

■中国人民银行南昌中心支行内审处课题组

人民银行内审问责机制探究

■中国人民银行南昌中心支行内审处课题组

近年来的人民银行各级分支机构内部审计力度不可谓不大，但屡审屡犯的现象却时常发生。究其原因，当前不完善的审计问责制度以及由此导致的后续执行中的问责落实困难可以说是其一重要原因。因此，建立并完善人民银行内审问责制，推动内部审计发挥最大功效有着重要的现实意义。

人民银行；内审问责制；内涵；制约因素；国际经验

中国人民银行南昌中心支行内审处课题组主持人：宋剑锋，成员：杨淑慧，徐芬（执笔）。

（江西南昌330008）

一、人民银行内审问责制的内涵及实施的必要性

（一）问责和问责制

所谓问责，是指委托人(principal)要求代理人(agent)就其行为向委托人(principal)做出解释。对于一个机构来说，要想实现问责，必须满足以下基本条件：必须具有清晰的权责划分标准；必须使问责成为一项长期规范化的制度；问责的内容必须具有可量化性，使每个当事人都了解其行为可能产生的后果；必须让问责制深入人心，形成一种文化氛围。准确来讲，问责制包括了权力授予、明确责任、全面实施体系化控制三个方面的内容，问责的最终目的是要从积极预防的角度实现权责的统一，保证管理活动基本目标的实现。

（二）人民银行内审问责制的内涵

审计问责制强调问责的根源来自于审计，一般直接指向于经济领域和业务管理。人民银行内审问责制，就是通过内部审计对人民银行各职能部门所发生的业务或经济事项进行审计，继而针对审计中所发现的问题，通过用“问”的制度化保证权责对等，进而追究各分支机构及其工作人员对其职责和义务产生否定性结果应负责任的一种机制。审计问责制一般包含三个方面：首先，通过内部审计发现问题，寻找问题的根源；然后，通过问责主体对问责客体进行责任认定并进行问责；最后，通过制度将上述行为给予“固化”。

（三）建立内审问责机制的必要性

1.审计问责是内部审计适应现代组织治理的需要。组织治理的核心是建立一种“制衡机制”，即有效平衡各方利益关系。而内部审计问责就是实现这种制衡机制的有效手段。内部审计问责的开展，会形成一定的威慑和惩戒力，是对行政处罚、党纪处罚、法律处罚的有益补充，适用于不够上述处罚的违规行为，或成为上述处罚的辅助手段。

2.建立内审问责机制是实现内部审计价值的有效途径。国际内部审计师协会（IIA）认为：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。”该定义表明内部审计的价值是为组织增加价值，而问责机制能够有效提高组织治理的效率，通过“问责”找到问题产生的根源，并惩治相关责任人，因此对改善组织治理的效果具有积极意义，同时也实现了内部审计为组织增值的目标。

3.审计问责机制是促进审计整改的制度保证。内部审计作为一个监督部门，本身不具备直接的管理权和处罚权，审计整改难以得到保障，极易导致“屡审屡犯”的恶性循环。只有在后续审计程序中继续追加和启动审计问责程序，才可以将整改措施落到实处，有效改善后续审计整改的效果。

二、人民银行内审问责制现状及制约因素

（一）人民银行内审问责制的现状

人民银行从1998年专门设立内审部门以来，就非常重视内审问责问题的研究和落实，特别是2005年《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》的颁布实施以来，不断探索和完善落实问题责任人制度，对相关责任人进行问责，部分分支机构还将审计结果与绩效考核挂钩，对有关责任人进行经济处罚，有效地促进了审计整改。但审计问责机制建设毕竟处于探索阶段，由于思想认识、配套机制等相对缺乏，导致目前广泛开展内审问责还存在很多困难和阻力。

（二）人民银行内审问责制的难点和问题

1.员工思想认识不到位。目前人民银行内审部门对审计发现的问题一般只要求审计对象进行整改，并报送整改情况，很少对违规问题的当事人实施责任追究和处罚，干部职工已习惯这种“查而不处”的内审方式。建立内审问责制度后，内审发现的问题会影响部门和个人的评价、考核，严重的还会受到行政处分，做出经济赔偿，很自然的会增加干部职工的排斥心理和抵触情绪，这在一定程度上制约了责任追究制度的推广与发展。同时，有的内审人员也存在畏难情绪，特别是同级监督中的问责更是难度大，难免出现“好人主义”思想和“避重就轻”的情况，影响问责的公正性和严肃性。

2.问责程序不够明确。目前人民银行审计问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏明确性。在实践中，审计问责主体有纪检监察部门、内审部门、上级业务主管部门等，人事部门的作用未能充分发挥，干部职工参与问责的路径与有效度不够。问责主体不明确也影响到整个问责程序的实施，如有的单位出台了责任追究方面的规章制度，但在由谁问责、如何开展问责方面都缺乏具体可行的流程。此外，现行的问责主要还是针对单位，很少针对责任人。实际上任何“事”都是行为的结果，都是能找到责任人的。这种“重事轻人”的问责方式也使审计的效果大打折扣。

3.问责标准难把握。一是难以准确衡量权责。内审检查多指向会计、国库、发行、科技等业务领域，接受检查多的部门、从事具体操作岗位的人员自然被查出问题的机会多些。如果不管具体情况一味追究责任，会挫伤员工的积极性，背离内审问责的初衷，因而不能将内审问责失之简单化。二是追究幅度不易把握。是否给予批评教育、经济处罚、通报批评、行政处分，在内审问责标准与幅度上一般不易把握，不像对待违纪违法问题那样好量化比照，结果往往是大事化小，小事化了。三是责任界定操作难。审计发现问题的责任界定需要区分集体责任和个人责任、主观责任和客观责任、直接责任和主管责任，区分原则是什么，如何界定，缺乏可操作性的标准。

4.缺乏权威的指导制度，处罚标准难统一。人民银行违规问题责任追究和处罚制度是近年来提出的一项新的管理制度。虽然目前不少分支机构已经开始积极的尝试，但还处于摸索研究阶段，统一权威的违规问题责任追究和处罚制度尚未出台。对违规问题如何处罚，缺乏相应的具体规定，在具体的责任追究和处罚过程中可能出现“对不同单位或部门的相同违规行为处罚标准不一”的问题，缺乏一个健全完整、统筹安排、运行有序的长效问责机制。

5.现行的管理体制制约了内审职能发挥。根据《中国人民银行内审工作制度》的规定，人民银行对内审部门的管理实行先横后直的模式，内审部门既接受本行行长领导，又接受上级内审部门的指导，这种双重领导体制制约了内审职能和独立性的发挥。同时，由于目前内审工作的制度体制、环境氛围等还在一定程度上没有理顺，内审部门的行政级别与本行各业务部门同级，内审独立性受到较大影响，责任追究和处罚制度难以有效实施。

三、国家审计问责制的经验借鉴

当前人民银行内审问责制的建立还处于初步探索阶段。在审计问责方面，国家审计问责发展起步较早，做法较为成熟，虽然国家审计与人民银行内部审计存在一定的差异，但其问责方面的很多经验和理念值得我们关注和借鉴。

（一）国家审计问责制情况

国家审计设置模式主要有四种:立法模式、行政模式、司法模式和独立模式，不同模式下审计问责制度有所区别。

1.立法模式下的审计问责制度。立法模式的特点主要是最高审计机关隶属于立法机关，采用这种模式的主要有英国、美国、奥地利、俄罗斯等。这些国家的国家审计权归议会或国会所有，国家审计机关向国会报告工作。立法模式下，又分两种:一种是以英美为代表的典型的立法模式，即审计的目的在于提出建议，一般不具有行政和司法权力，主要由国会进行问责。另一种是以奥地利、俄罗斯为代表的扩张型立法模式，即审计机关除了向立法机关报告工作、提出建议外，还具有一定的处罚权。立法模式下的审计问责制度详见表1。

表1 立法模式下的审计问责制度

2.行政模式尤其是审监合一模式下的审计问责制度。传统的行政模式的特点主要是：“最高审计机关隶属于国家行政机关，审计机关具有行政权力，不具有司法权。”目前仍采用这种模式的主要有中国及一些非洲国家。由传统行政模式演化而成的更为独立的行政型国家审计模式，是以韩国、白俄罗斯等国家为代表的审监合一模式。“审监合一模式下的国家审计机关并非政府下设的职能部门，而是独立于其他国家机关，直接由总统领导并对总统负责，审计结果直接报告总统和议会。”这种模式下国家审计权具有审计监督和行政执法的双重性质。审监合一模式下的问责制度详见表2。

3.司法模式下的审计问责制度。司法模式的特点主要是最高审计机关以审计法院的形式存在，审计法院依照国家宪法规定行使财政总监的职权，享有最高法院的特权，拥有较强的司法权。采用这种模式的主要有法国、意大利、西班牙等。这些国家的国家审计机关独立于立法与行政机关，享有独立的审计和司法权。总体上，该模式下审计法院有权针对责任人造成国有资产损失的行为判决赔偿及其他处罚，但对于涉嫌犯罪的只能移送刑事检控机关处理。司法模式下的审计问责制度详见表3。

表2 审监合一模式下的审计问责制度

表3 司法模式下的审计问责制度

4.独立模式下的审计问责制度。所谓独立模式实际上是上述模式演变而成，即国家审计机关独立于政府、议会、司法机关之外。目前采用这种模式的国家主要是德国和日本。日本的审计机关(会计检查院)对被审计单位的相关人员享有行政处理权，包括对相关人员进行行政处分以及判定是否需承担赔偿责任，但在发现有犯罪行为时，应通知公诉机关处理。独立模式下的审计问责制度详见表4。

表4 独立模式下的审计问责制度

（二）国家审计问责制的比较及启示

通过比较可见，不同国家的审计问责制度是与其国家审计模式高度契合的，但除了传统的立法模式下，审计机关不能作为问责主体，主要通过立法机关问责之外，其他模式下的审计问责制度都具有一定的共同点。结合人民银行实际，以下方面的经验和做法值得借鉴。

1.问责主体及其职权范围要明确。国家审计的问责主体主要是审计机关和司法机关，司法机关一般只针对构成犯罪的行为追究刑事责任，极少数情况下由被审计单位的负责人作为问责主体。人民银行应充分考虑到自身组织治理结构来确立内审问责的主体部门，并清晰界定各自的职责和权限。

2.问责对象要强化对责任人的追究。国家审计的问责对象主要是被审计单位及相关责任人，包括直接责任人和负有领导责任的被审计单位负责人，少数国家对被审计单位的上级管理者实施问责，如韩国、法国。人民银行在实施内审问责过程中，在对单位、部门追责的基础上，应进一步强化对相关责任人的问责力度。

3.问责标准和问责内容要进一步细化。国家审计的问责内容主要有三个方面:一是经济责任，主要针对相关责任人侵占公共资产或因故意或重大过失造成公共资产损失时，要求其承担退还或赔偿责任。二是行政处分，针对被审计单位或相关责任人的财务违法违规行为，审计机关有权要求其停止行为并对相关责任人进行行政处分和处罚。三是刑事责任，对于审计中发现的犯罪行为审计机关无权处理，必须移送司法机关追究相关人员的刑事责任。

4.要出台相应的问责保障措施。对于审计机关的问责，各国一般都明确规定具体的负责实施单位或负责人；在经济责任方面，针对单位责任，许多国家规定可直接从单位账户中扣除，针对个人责任，许多国家规定不按期赔偿的，可从薪金中扣除或比照欠税等方式处理。此外，大多数国家都非常重视审计结果的公开，强化公众对被审计单位以及审计权的监督。人民银行实施内审问责也应出台有力的保障措施。

四、人民银行审计问责制的实现机制构建

一套行之有效的人民银行内审问责体系，应全面解决为什么问责、由谁问责、向谁问责、如何问责、如何实施问责程序、如何对问责程序制度化这些现实问题。本文构建的人民银行内审问责体系，具体如下：

（一）人民银行内审问责目标

构建人民银行内审问责体系首先要明确为何问责，即内审问责的目标，这是推进内审问责实施路径的起点。按照逐层递进的逻辑关系可以把内审问责的目标分为三个层次（详见图1）。

图1 内审问责目标层级图

（二）人民银行内审问责体系要素

人民银行内审问责体系的要素主要包括审计问责的主体、客体、依据、内容、标准和方式。

1.审计问责主体

问责主体要解决的是由谁问责的问题。《中国人民银行内审工作制度》规定：“内审部门对审计中发现的违法违规问题，应当依据有关法规提出纠正和处理意见；对造成重大责任事故和经济损失的单位主要负责人和直接责任人，应提出处理建议移送纪检监察部门。”《中国人民银行工作人员履行职责监督暂行办法》规定：“监督工作中发现被监督人员存在违法、违规问题的，由内审部门提出处理意见，或移交纪检、监察部门查处。被监督人员存在其他不当行为的，内审部门可向其所在单位或上级领导反映，并将有关材料移交人事部门。”由此可见，根据人民银行现行监督制度的架构，对事的处理和对人的处理并不是由一个部门完成的。因此，人民银行内审部门不能作为问责主体。结合实际，本文建议成立一个由纪检监察部门作为牵头部门，人事、内审、有关业务部门为成员的问责工作领导小组来具体实施问责。

2.审计问责客体

问责客体也就是问责对象，是问责过程中承担责任的一方。不同类型的审计，审计监督的对象不同，相应的审计问责的客体也有所差异。总体来说，人民银行审计问责的客体既包括部门、单位又包括相关人员。因此问责既可以是对某一部门集体的问责，也可以是对某一具体责任人的问责。但是值得注意的是，审计问责的客体一旦落实到某一部门身上，所导致的问题便是问责客体模糊化，责任界定不清晰，不利于责任的追究以及审计意见的落实。因此无论哪种类型的审计，审计问责最终都要落实到具体个人，明确直接责任、主管责任、领导责任，做到责任明晰，各负其责。

3.审计问责内容

审计问责内容是指审计问责主体对客体进行责任追究涉及到的事项。当前人民银行内部审计的类型主要包括财务审计、业务专项审计、领导干部履职（离任）审计等，因而审计问责是与经济责任和业务管理联系在一起的。在如何问责方面，本文认为可以将对“事”和对“人”的问责结合起来进行，即从强化业务管理和人员管理两个层面来开展责任追究。内审问责领导小组的业务管理部门主要抓好对“事”的问责，纪检、人事部门主要抓好对“人”的问责，内审部门负责提出纠正和处理意见，详见图2。

图2 问责领导小组成员问责内容

4.审计问责标准

审计问责标准是划定责任的依据，必须坚持“权责对等”的原则。国家审计问责都有明确的法律条款为支撑，给出了明确的处罚标准及措施。人民银行内审问责也应根据审计发现问题的轻重大小决定有关责任单位（部门）或人员需要承担的责任大小，增强对相关责任人的责任追究。具体问责标准可从问题违规性质、成因、造成的危害和影响、领导重视程度等五个方面考虑，详见表5。

表5 审计问责标准

当然，在实际操作中，也要考虑到业务工作的特殊性，平衡好加大责任追究和保护员工工作积极性的关系，避免“过度问责”的情况。例如，针对一些业务操作岗位的小问题，如少数漏章、漏签名等能立即整改的情况，内审部门就无需把这类问题报问责领导小组，可以直接由审计对象的负责人采取提醒谈话等形式予以解决。

5.审计问责方式

人民银行内审问责主要指向经济领域和业务领域，问责的形式是多样的，除了像国家审计问责可采取经济、行政、刑事处罚外，还要结合自身情况，采取一些补充方式，如批评教育、与考核评优挂钩等。在人民银行内审问责实务中，对审计发现的问题涉及违规违章行为的，可根据问题的性质和引起的后果，视情节的轻重，采取批评教育、经济处罚、通报批评、组织（人事）处理、纪律处分等问责方式，涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理。就责任单位或部门而言，具体可采取限期整改、通报批评、责令作出书面检查、降低年度考核等级、取消当年党委评先资格等处罚方式。就相关责任人，可结合具体情况采取不同的问责方式，详见图3；工作人员受组织（人事）处理、纪律处分和被追究法律责任的，当年年度行员考核不得评定为优秀，并取消评先评优资格。

图3 对相关责任人的审计问责方式

（三）人民银行内审问责体系部门联动机制

IIA在《国际内部审计专业实务框架》中指出，内审主要做确认、评价、咨询、增值工作，并无惩处权。而人事部门作为人员绩效评价部门具有一定的惩处权，业务主管部门作为业务管理及考核部门具有一定的考评权，正好弥补内部审计缺乏惩处权的劣势。在审计问责中，人事部门、业务主管部门与内审部门之间的良好协作会使审计问责制更加完善，实现内部审计与人员管理、业务管理的互利共赢。

因此，本文从以下两方面入手，构建内审在问责制中的信息传递机制：一方面，内部审计观察问责客体受托责任履行情况是否遵从组织章程，将偏离正轨的活动或存在的风险点传递给各业务主管部门，由业务主管部门对其进行整改与控制；另一方面，内部审计在评估问责客体时参照绩效考评标准，若有违背绩效标准，应追究员工相应责任的，将信息传递给人事部门，由人事部门结合部门考核信息综合评价员工，给予员工奖惩。具体运行机制如图4。

图4 内部审计在问责制中的信息传递机制

（四）人民银行内审问责体系执行流程

推动人民银行内审问责制度的程序化，可以通过制度化内审问责流程来保障完成审计问责的全过程，最大限度减少人为控制，内审问责流程详见图5。

图5 内审问责流程图

（五）人民银行内审问责体系的保障措施

1.优化环境，确立内审问责理念。内审问责规范化实质上是一个制度创新的过程，需要基层央行各级人员转变观念，充分理解其深刻蕴义。为使内审问责达到预期效果，应着重做好以下工作：一是加大宣传和沟通力度，为内审问责的开展创造良好的内部环境；二是领导层要重视和支持内审问责，为内审问责制的建立健全和推行奠定基础，减少阻力；三是各级部门和人员应牢固树立责任意识和安全防范意识，尽量避免或减少因工作失误造成问责行为的发生。

2.加强信息沟通，增强相关部门的协调配合。为实现审计问责，有的国家明确规定有关部门如财政部门、税务部门、其他国家监督机构等有协助审计机关工作的义务。人民银行内审问责也不能单靠内审部门一家推动，必须加强有关部门的协作，如针对个人经济处罚的问责，不按期交纳的，可直接从薪金中扣除。在监督信息共享方面，可创建一个内审、纪委、人事、业务部门等共享的监督综合信息平台，打破监督部门之间业务分割的状况，实现资源共享和监督的对接。

3.夯实基础，提高内审问责质量。一是问题定性要准确。问题的性质是决定是否问责的前提条件。在审计中，审计人员要紧扣过错行为及危害程度，充分收集证据，依法依规定性，并严格执行三级复核制度，保证定性可靠。二是原因分析要清晰。问题的原因是确定怎么问责的重要依据。分析问题的原因，关系到问责方式的选择

。

内审人员应深入分析问题产生是主观过错，还是客观原因；是没有作为，还是执行偏差。三是责任界定要明确。界定责任是确定向谁问责的基本要求。有责，明责，才能追责。应通过查看资料，询问相关人员，按照权责一致的原则，划清直接责任、主管责任或领导责任，保证责任界定合理。

4.加快推进内审问责制度建设。虽然人民银行某些制度中对审计问责有所提及，但是很显然规定缺乏系统性，可操作性差。因此，应尽快建立健全内审问责制度，制定一套适用于整个人民银行系统的责任认定和追究办法，为工作开展提供一个权威、明确的标准。该制度要做到公平、公正，有严肃性；要做到常态化，避免随意性；要做到有相应的救济渠道，避免出现不当的问责。

5.完善审计公告制度。审计公告是落实审计问责和实现公众监督的良好手段。内审部门应当将审计报告尤其是审计问责决定的处理结果提供给审计对象、审计对象的上级主管部门、人事部门作为对干部考核、评价的参考。同时，在现行审计结果公开的基础上，除了涉密内容，应当进一步实现公告时间定期化、内容规范化，充分披露审计对象的反馈和整改情况。

F830

A

1006-169X（2016）11-0086-07