食品安全政绩考核：制度设计与地方实践

李腾飞　周永刚　王志刚

摘要：食品安全是当前社会最为关注的民生话题之一。为促进食品安全现状的改善和实质提高，从制度创新的角度提出将食品安全纳入地方政府的政绩考核体系，并从该机制的理论基础和核心内容等方面作了深入思考和细致回答。同时，为避免食品安全政绩考核出现异化和形式化，重点对考核内容和考核指标做了系统构建和制度设计。在此基础上，梳理了地方政府在食品安全纳入政绩考核方面的有益探索和大胆实践。最后，文章就食品安全纳入政绩考核的其他相关问题做了讨论与展望。

关键词：食品安全；政绩考核；问责制；委托代理

一、问题的提出

食品安全是重大的民生问题，关乎到民众的身心健康和切身利益，更关乎社会的和谐稳定。作为公共管理机构和公共产品的提供者，各级政府对于食品安全负有不可推卸的责任，其履行监管职能的效果直接关系着食品质量的高低和政策目标的实现。然而，由于地方政府出于自身利益的考虑，过度追求经济效益最大化而常常忽略食品安全、教育、医疗卫生和社会保障等公共物品的提供，导致其对食品安全的监管缺乏足够的激励。近年来，我国发生的多起重大食品安全事件多与地方政府对食品安全的监管不力有关，这种态势已经成为影响食品市场秩序稳定、监管政策目标实现和居民消费信心提升的最大因素。

制度经济学的理论表明，制度作为规范人们行为动机的社会规范框架，对人的行为起着直接的激励导向作用。仔细分析导致地方政府对食品安全监管不力背后的行为逻辑可以发现，国内现行的政绩考核制度安排在此起到了推波助澜的作用。这是由于，以GDP为核心的干部晋升考核制度倒逼地方政府以经济利益最大化为目标导向，形成一切让位于经济的执政逻辑。此外，从负向激励来看，食品安全的监督问责制与责任追究机制还不完善，对责任官员的追究流于形式化，缺乏必要的威慑力。作为食品安全监管的责任主体，治理食品安全首先需要治理官员，而治理官员的关键是设计激励制度从而改变其注意力偏好。政绩考核作为一种重要的制度安排，如果能将其与食品安全监管有效结合起来，则势必会对改善我国的食品安全状况产生积极的影响，有助于强化地方政府的责任意识，提高其监管效能。国务院已于2012年6月23日发布了《国务院关于加强食品安全工作的决定》，明确规定将食品安全纳入地方政绩考核，要求强化各级政府的责任。但这一原则规定尚未明确具体考核机制，也未细化考核事项，“考核谁”“谁来考”“考什么”都处于未知状态，在学术研究方面也缺乏相应文献。鉴于此，为研究设计食品安全政绩考核的有效机制，本文从制度创新的角度对食品安全纳入领导干部政绩考核总体设计、指标体系、保障机制和地方实践等方面进行理性思考和制度建构，以期能够为提升我国食品安全水平，建立健全国内政绩考核机制提供借鉴。

二、文献综述

政绩考核是指上级组织对下级领导干部执政情况的考察和评价，政绩考核的标准和考核结果对政府官员的行为有很强的导向作用。已有文献对政绩考核机制的研究，主要是立足于政治学从权力的配置和制约等角度进行的理论分析和制度设计。现有文献对政绩考核机制的研究，主要集中在以下三个方面：政绩考核机制与制度设计、政绩考核的指标体系以及将食品安全纳入政绩考核的初步探讨等，这些研究为完善相应的制度设计提供了有益参考。

首先，关于政绩考核机制的研究。从制度设计的角度看，政绩考核机制存在的根源在于政府间的信息不对称，因此为降低下级政府发生道德风险的可能性，上级政府必须设计一套激励约束机制，以使下级政府的行为更符合其利益诉求，从而避免其机会主义行为的产生（王志锋，2005）。那么，政绩考核机制应该如何设定呢？蔡立辉（2002）认为政府绩效考核是由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及评估结果使用等组成的行为体系。然而，理论和实践均表明，在当前政绩考核激励机制下，各级官员对于经济指标GDP表现出极大的崇拜（张晖，2011）。对此，郭志鹏（2006）认为政府官员的这种激励并非源于纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，而是为了满足上级或者争取政治竞争位次，是行政委托代理关系中的激励扭曲和制度软约束引发的“权威扩散”所带来的结果。张永军和梁东黎（2010）针对此种情况提出了逐步改变晋升激励的考核指标体系的构想，建议推进行政体制改革以合理配置地方政府对公共服务的注意力。在此基础上，田伟（2012）则从地方官员绩效考核的制度设计出发对地方政府公共服务职能弱化的原因进行了深入的探讨，认为在现行的目标责任制考核方式下，地方官员所面临的多重任务之间存在着一定的替代关系，这是导致地方官员激励结构失衡（经济职能强化而公共服务职能弱化）的根本原因。

其次，在政绩考评体系的研究方面。针对当前政绩考核体系存在的问题，学者们相继给出了应对之策。庄国波（2004）就绩效考核体系中重经济指标、轻民生指标的“一俊遮百丑”现象，提出政绩考核需要坚持官员自身的努力程度、群众的满意程度、目标的可行程度和政绩的可信程度等四个考核维度，以促使干部政绩考核能够准确、科学、可比较和可操作。类似地，孔德春（2004）基于经济、社会和政治三个维度设计了一套考评地方政府的指标体系，并构建了一个层次分析法和DEA模型相结合的考评模型。方起军和张卫民（2006）强调，政绩考核应以科学发展观为指导，并从量化考核指标，扩大群众参与、施行政绩公示和实行分类考核等四个方面就如何完善政绩考核体系进行了深入分析。李悦和王建中（2011）从政府考评机制的角度出发，基于指标体系构建的导向性、系统性、可测性、可比性和可用性等原则，依据模糊层次综合分析法建立了绿色政绩考评指标体系框架。

最后，食品安全纳入政绩考核机制的研究。近年来，食品安全问题频发，严重影响了人民的生活质量和政府的公信力，各地将食品安全纳入政绩考核体系的呼声不断增强，这也成为中央政府将食品安全纳入政绩考核的直接推动力。孙瑞灼（2011）认为食品安全事故频发的一个重要原因是地方领导对食品安全问题没有给予足够的重视，认为将食品安全与官员的“官帽”挂钩，实行严格的责任追究制度是一个控制食品安全的可选路径。与此同时，张玉胜（2011）从避免政绩考核流于形式的角度对食品安全纳入政绩考核的具体做法做了分析。安慧林（2011）通过对消费者的调查表明，有895%的受访者表示支持将食品安全与官员的升迁挂钩，赞同重大食品安全事故实行“一票否决制”。相应地，陈庆贵（2011）认为这种做法值得在全国进行推广，并形成制度性规定。由此可见，将食品安全纳入政绩考核体系既具有现实的可行性，也符合民众的心理期待，创新和转型监管模式已是大势所趋。

通过对已有文献的梳理可以发现，虽然已有研究对于政绩考核体系的健全与完善提供了良好的理论支撑，但就如何将食品安全监管纳入政绩考核体系之中却没有给予足够的关注。鉴于此，为了弥补上述不足，本文从制度创新的角度就如何将食品安全纳入政绩考核进行理论探讨和制度构建，并对考核指标和考核运行机制等核心问题进行深入的理性思考和细密的实践回答，以期能为提高食品安全的水平，增进政府政绩考核效度提供借鉴。

三、食品安全纳入政绩考核的制度设计

由于政绩考核机制对官员具有强烈的激励功能（表扬、排名、荣誉、升迁）和约束机能（批评、调离、撤职），因此有什么样的导向机制，就会有什么样的政府行为。2012年6月23日，国务院发布的《关于加强食品安全工作的决定》中明确规定，将食品安全纳入地方政绩考核，要求强化各级政府的监管责任。如何将监管食品安全纳入地方政绩考核体系，迫使官员有足够的激励履行食品监管职责，自然成为制度设计者需要着重关注的方面，因为这将关乎我国食品安全水平和人民群众的切身利益。根据制度经济学原理和委托代理理论，考虑到现有食品安全的治理架构和发展趋势，本文认为食品安全政绩考核的制度设计首先需要明确考核的主体和内容，在此基础上构建相应的考核指标体系。

（一）食品安全政绩考核的主体和内容

2010年，国务院成立了食品安全委员会（以下简称“食安委”）作为其协调食品安全的高层次议事协调机构，并延伸至各级政府。在这种制度安排下，各级食安委在技术及实践等方面就有了得天独厚的优势，由其作为食品安全的政绩考核主体较为合适。此外，从职能上看，该机构主要负责研究部署和统筹指导食品安全，落实食品安全监管的重大政策措施，督促相关部门做好食品监管工作，其专业性和相对独立性，也在一定程度上保证了考核的公平性，因此由各级政府的食品安全委员会担当考核的主体在目前的食品安全治理架构下最为恰当。

考虑到食品安全工作的特殊性和复杂性，并综合已有对食品安全监管体制的研究，食品安全政绩考核至少应包括以下五个方面的内容：一是对食品安全监管体制完善程度的考核。这一内容主要包括食品安全综合协调机制、食品安全监管职能交叉或空白的解决情况、食品生产经营者信用档案、食品安全风险监测情况以及食品安全的督查和考核评价。二是对食品安全重点工作开展情况的考核，目的在于准确反映行政部门在食品安全工作中的努力及重视程度。针对已有食品安全事件的爆发特征，这一考核内容需要涉及食品非法添加和滥用食品添加剂查处、问题乳粉及乳制品清缴、瘦肉精及地沟油专项整治、餐厨废弃物管理和食用油综合治理、鲜肉和肉制品品种综合治理等方面。三是有奖举报制度的落实情况。这一指标主要用来考察政府对食品安全公众参与性的重视程度，为提高公众参与度，政府有责任积极实施食品安全举报有奖奖励制度并进行宣传，其中举报奖金的兑现程度、兑现额度和兑现及时性可以看作是对这一考核内容的重要体现。四是食品安全事故的处理。这是与政府的监管责任相适应的，是强化政府的内在激励的一种重要手段。这一考核内容不仅需要涉及地方政府是否制定或修订了应急预案情况，还应包括行政执法与刑事司法对食品安全违法犯罪行为的惩处力度。五是食品安全信息公布与宣传教育工作情况。这一考核内容主要用来反映地方政府是否有健全的食品安全舆情监测、常态化的监管信息公告以及食品安全的信息沟通与舆论宣传措施。

（二）食品安全政绩考核的指标设计

在明确食品安全政绩考核的主体和内容的基础上，为提高考核的科学性和系统性，便于政绩考核和量化责任，有必要将这些内容细化为具体的指标体系。通过对当前我国的政绩考核体系（表1）的分析后可以发现，已有指标体系虽然相对全面地考察了政府绩效的主要内容，但多围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等经济指标，对与政府职能密切相关的社会公共服务指标相对欠缺。食品安全考核机制的嵌入无疑将进一步优化现有的政绩考核制度，使其更加符合新形势下政绩考核的现实需求。这一做法将改变地方政府的注意力结构，有效提升监管部门的监管效率，扭转食品安全的治理颓势。

在食品安全监管指标体系的构建方面，主要从制度完备、监管工作和食品安全满意度三个维度展开，并将其作为一级考核指标。在此基础上，结合当前行政考核指标的特点，进一步细化为11个二级指标和26个三级指标，具体如表2所示。为增强政绩考核的激励和约束功能，此处增加了一些弹性的奖励项和惩罚项。在奖励项设置方面，对出台《食品安全法》配套性地方法规、食品安全工作取得重大突破或者经验做法在全国获得推广、查处或破获重大食品安全事件等情况的给予相应的加分奖励；在惩罚项设置方面，如果在本行政区内发生重大食品安全事件、隐瞒不报造成人员财产严重损失的情况实行“一票否决”制，并取消这些行政区参与全国文明城市、卫生城市及同等级荣誉的资格。这里需要明确的是，食品安全政绩考核必须纳入依法考核的范畴，也就是要严格执行现行食品安全法及行政规章和行政法规的要求，以确保政绩考核的法制性、稳定性和连续性。

通过对已有文献的梳理可以发现，虽然已有研究对于政绩考核体系的健全与完善提供了良好的理论支撑，但就如何将食品安全监管纳入政绩考核体系之中却没有给予足够的关注。鉴于此，为了弥补上述不足，本文从制度创新的角度就如何将食品安全纳入政绩考核进行理论探讨和制度构建，并对考核指标和考核运行机制等核心问题进行深入的理性思考和细密的实践回答，以期能为提高食品安全的水平，增进政府政绩考核效度提供借鉴。

三、食品安全纳入政绩考核的制度设计

由于政绩考核机制对官员具有强烈的激励功能（表扬、排名、荣誉、升迁）和约束机能（批评、调离、撤职），因此有什么样的导向机制，就会有什么样的政府行为。2012年6月23日，国务院发布的《关于加强食品安全工作的决定》中明确规定，将食品安全纳入地方政绩考核，要求强化各级政府的监管责任。如何将监管食品安全纳入地方政绩考核体系，迫使官员有足够的激励履行食品监管职责，自然成为制度设计者需要着重关注的方面，因为这将关乎我国食品安全水平和人民群众的切身利益。根据制度经济学原理和委托代理理论，考虑到现有食品安全的治理架构和发展趋势，本文认为食品安全政绩考核的制度设计首先需要明确考核的主体和内容，在此基础上构建相应的考核指标体系。

（一）食品安全政绩考核的主体和内容

2010年，国务院成立了食品安全委员会（以下简称“食安委”）作为其协调食品安全的高层次议事协调机构，并延伸至各级政府。在这种制度安排下，各级食安委在技术及实践等方面就有了得天独厚的优势，由其作为食品安全的政绩考核主体较为合适。此外，从职能上看，该机构主要负责研究部署和统筹指导食品安全，落实食品安全监管的重大政策措施，督促相关部门做好食品监管工作，其专业性和相对独立性，也在一定程度上保证了考核的公平性，因此由各级政府的食品安全委员会担当考核的主体在目前的食品安全治理架构下最为恰当。

考虑到食品安全工作的特殊性和复杂性，并综合已有对食品安全监管体制的研究，食品安全政绩考核至少应包括以下五个方面的内容：一是对食品安全监管体制完善程度的考核。这一内容主要包括食品安全综合协调机制、食品安全监管职能交叉或空白的解决情况、食品生产经营者信用档案、食品安全风险监测情况以及食品安全的督查和考核评价。二是对食品安全重点工作开展情况的考核，目的在于准确反映行政部门在食品安全工作中的努力及重视程度。针对已有食品安全事件的爆发特征，这一考核内容需要涉及食品非法添加和滥用食品添加剂查处、问题乳粉及乳制品清缴、瘦肉精及地沟油专项整治、餐厨废弃物管理和食用油综合治理、鲜肉和肉制品品种综合治理等方面。三是有奖举报制度的落实情况。这一指标主要用来考察政府对食品安全公众参与性的重视程度，为提高公众参与度，政府有责任积极实施食品安全举报有奖奖励制度并进行宣传，其中举报奖金的兑现程度、兑现额度和兑现及时性可以看作是对这一考核内容的重要体现。四是食品安全事故的处理。这是与政府的监管责任相适应的，是强化政府的内在激励的一种重要手段。这一考核内容不仅需要涉及地方政府是否制定或修订了应急预案情况，还应包括行政执法与刑事司法对食品安全违法犯罪行为的惩处力度。五是食品安全信息公布与宣传教育工作情况。这一考核内容主要用来反映地方政府是否有健全的食品安全舆情监测、常态化的监管信息公告以及食品安全的信息沟通与舆论宣传措施。

（二）食品安全政绩考核的指标设计

在明确食品安全政绩考核的主体和内容的基础上，为提高考核的科学性和系统性，便于政绩考核和量化责任，有必要将这些内容细化为具体的指标体系。通过对当前我国的政绩考核体系（表1）的分析后可以发现，已有指标体系虽然相对全面地考察了政府绩效的主要内容，但多围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等经济指标，对与政府职能密切相关的社会公共服务指标相对欠缺。食品安全考核机制的嵌入无疑将进一步优化现有的政绩考核制度，使其更加符合新形势下政绩考核的现实需求。这一做法将改变地方政府的注意力结构，有效提升监管部门的监管效率，扭转食品安全的治理颓势。

在食品安全监管指标体系的构建方面，主要从制度完备、监管工作和食品安全满意度三个维度展开，并将其作为一级考核指标。在此基础上，结合当前行政考核指标的特点，进一步细化为11个二级指标和26个三级指标，具体如表2所示。为增强政绩考核的激励和约束功能，此处增加了一些弹性的奖励项和惩罚项。在奖励项设置方面，对出台《食品安全法》配套性地方法规、食品安全工作取得重大突破或者经验做法在全国获得推广、查处或破获重大食品安全事件等情况的给予相应的加分奖励；在惩罚项设置方面，如果在本行政区内发生重大食品安全事件、隐瞒不报造成人员财产严重损失的情况实行“一票否决”制，并取消这些行政区参与全国文明城市、卫生城市及同等级荣誉的资格。这里需要明确的是，食品安全政绩考核必须纳入依法考核的范畴，也就是要严格执行现行食品安全法及行政规章和行政法规的要求，以确保政绩考核的法制性、稳定性和连续性。

通过对已有文献的梳理可以发现，虽然已有研究对于政绩考核体系的健全与完善提供了良好的理论支撑，但就如何将食品安全监管纳入政绩考核体系之中却没有给予足够的关注。鉴于此，为了弥补上述不足，本文从制度创新的角度就如何将食品安全纳入政绩考核进行理论探讨和制度构建，并对考核指标和考核运行机制等核心问题进行深入的理性思考和细密的实践回答，以期能为提高食品安全的水平，增进政府政绩考核效度提供借鉴。

三、食品安全纳入政绩考核的制度设计

由于政绩考核机制对官员具有强烈的激励功能（表扬、排名、荣誉、升迁）和约束机能（批评、调离、撤职），因此有什么样的导向机制，就会有什么样的政府行为。2012年6月23日，国务院发布的《关于加强食品安全工作的决定》中明确规定，将食品安全纳入地方政绩考核，要求强化各级政府的监管责任。如何将监管食品安全纳入地方政绩考核体系，迫使官员有足够的激励履行食品监管职责，自然成为制度设计者需要着重关注的方面，因为这将关乎我国食品安全水平和人民群众的切身利益。根据制度经济学原理和委托代理理论，考虑到现有食品安全的治理架构和发展趋势，本文认为食品安全政绩考核的制度设计首先需要明确考核的主体和内容，在此基础上构建相应的考核指标体系。

（一）食品安全政绩考核的主体和内容

2010年，国务院成立了食品安全委员会（以下简称“食安委”）作为其协调食品安全的高层次议事协调机构，并延伸至各级政府。在这种制度安排下，各级食安委在技术及实践等方面就有了得天独厚的优势，由其作为食品安全的政绩考核主体较为合适。此外，从职能上看，该机构主要负责研究部署和统筹指导食品安全，落实食品安全监管的重大政策措施，督促相关部门做好食品监管工作，其专业性和相对独立性，也在一定程度上保证了考核的公平性，因此由各级政府的食品安全委员会担当考核的主体在目前的食品安全治理架构下最为恰当。

考虑到食品安全工作的特殊性和复杂性，并综合已有对食品安全监管体制的研究，食品安全政绩考核至少应包括以下五个方面的内容：一是对食品安全监管体制完善程度的考核。这一内容主要包括食品安全综合协调机制、食品安全监管职能交叉或空白的解决情况、食品生产经营者信用档案、食品安全风险监测情况以及食品安全的督查和考核评价。二是对食品安全重点工作开展情况的考核，目的在于准确反映行政部门在食品安全工作中的努力及重视程度。针对已有食品安全事件的爆发特征，这一考核内容需要涉及食品非法添加和滥用食品添加剂查处、问题乳粉及乳制品清缴、瘦肉精及地沟油专项整治、餐厨废弃物管理和食用油综合治理、鲜肉和肉制品品种综合治理等方面。三是有奖举报制度的落实情况。这一指标主要用来考察政府对食品安全公众参与性的重视程度，为提高公众参与度，政府有责任积极实施食品安全举报有奖奖励制度并进行宣传，其中举报奖金的兑现程度、兑现额度和兑现及时性可以看作是对这一考核内容的重要体现。四是食品安全事故的处理。这是与政府的监管责任相适应的，是强化政府的内在激励的一种重要手段。这一考核内容不仅需要涉及地方政府是否制定或修订了应急预案情况，还应包括行政执法与刑事司法对食品安全违法犯罪行为的惩处力度。五是食品安全信息公布与宣传教育工作情况。这一考核内容主要用来反映地方政府是否有健全的食品安全舆情监测、常态化的监管信息公告以及食品安全的信息沟通与舆论宣传措施。

（二）食品安全政绩考核的指标设计

在明确食品安全政绩考核的主体和内容的基础上，为提高考核的科学性和系统性，便于政绩考核和量化责任，有必要将这些内容细化为具体的指标体系。通过对当前我国的政绩考核体系（表1）的分析后可以发现，已有指标体系虽然相对全面地考察了政府绩效的主要内容，但多围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等经济指标，对与政府职能密切相关的社会公共服务指标相对欠缺。食品安全考核机制的嵌入无疑将进一步优化现有的政绩考核制度，使其更加符合新形势下政绩考核的现实需求。这一做法将改变地方政府的注意力结构，有效提升监管部门的监管效率，扭转食品安全的治理颓势。

在食品安全监管指标体系的构建方面，主要从制度完备、监管工作和食品安全满意度三个维度展开，并将其作为一级考核指标。在此基础上，结合当前行政考核指标的特点，进一步细化为11个二级指标和26个三级指标，具体如表2所示。为增强政绩考核的激励和约束功能，此处增加了一些弹性的奖励项和惩罚项。在奖励项设置方面，对出台《食品安全法》配套性地方法规、食品安全工作取得重大突破或者经验做法在全国获得推广、查处或破获重大食品安全事件等情况的给予相应的加分奖励；在惩罚项设置方面，如果在本行政区内发生重大食品安全事件、隐瞒不报造成人员财产严重损失的情况实行“一票否决”制，并取消这些行政区参与全国文明城市、卫生城市及同等级荣誉的资格。这里需要明确的是，食品安全政绩考核必须纳入依法考核的范畴，也就是要严格执行现行食品安全法及行政规章和行政法规的要求，以确保政绩考核的法制性、稳定性和连续性。