村民参与、村干部监督与基层善治

2017-03-28金东日石绍成

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2017年2期

金东日+石绍成

摘要：无论从整个国家的稳定还是从解决现实问题的角度上看，当代中国“善治”的主要对象就是基层社会。而村民参与和村干部监督关系的研究，对探索基层社会的“善治”有重要价值。为此，选取了湘西蒙县进行实证研究，分析结果表明：村民参与虽总体上对村干部履职有促进作用，但蒙县的村干部监督状况却并不理想，这源于村民参与的传统性质和村民自治的体制局限。为此需要为公民参与创造条件和实施县域地方自治，而它们的运行需要以公共利益的建构以及公民参与权的保障为基础——这最终将体现在问责制上。因此，打造健全的问责制及其所需的体制机制是基层社会“善治”的主要途径。

关键词：村民参与；村干部监督；公民参与；基层善治；问责制

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0058-08

引言

中国民众对政府的评价呈现出明显的差序格局：他们对中央的评价比较高，但对地方的评价却不高，到了基层就更低[1]。不过，由于当今中国的体制特征，造成县及其以下负面形象的主要责任并不在自身，而在于决定其运行的体制机制及具体政策的地方上级[2]。然而，按照既定职位（因此拥有相应权力）问其责任，才是问责制的原本含义[3]，顶层设计的必要性也正在于此。由此，可以引出本文的主题：当代中国“善治”的主要对象就是基层社会。其主要原因是在老百姓看来，体制机制及政策等的负面影响指向的只是基层官员，而不太可能是他们无法直接接触的“大官”，这些“大官”也相对远离具体问题。那么，“善治”基层社会的关键路径究竟何在？本文将以村民参与和村干部履职关系为切入点来考察这一问题。

在当代中国的政治生活中，村干部虽没有公务员的职权和待遇，但大小也是个“官”。他们是农村社会生活的具体组织者和管理者，对农村社会的稳定与发展起着重要作用[4，5]。也就是说，村干部“官”虽小，但是影响却不可谓不大。十八大以来，随着反腐败的进行，各地村干部的违纪、违法行为频频曝光。这些行为严重损害着村庄集体利益，亦破坏着农村的社会秩序。可以说，村官腐败已成为当今中国日益突出的问题[6]。这表明，村干部监督工作仍有待于进一步加强和创新。

对村干部的监督，是监督其履职行为，因此，对村干部监督的研究，实际上可以明确为村干部履职影响因素的问题。对此，学术界已有长时期的研究积累。萧公权认为，乡绅（包括当代意义上的村干部，下同）履职主要受荣誉、名望与权威等文化因素激励[7]。蔡晓丽在此基础上认为，将村干部嵌入村域文化网络是其尽职的关键[8]。胡庆钧则认为，乡绅履职主要受国家科层权力的驱使[9]。该观点对当代有较大影响，以欧博文和李连江为代表的一批学者就认为，村干部主要受国家自上而下的权力控制[10，11，12]。在张静看来，村干部的职务行为并不由外部激励或强制决定，他们主要受自身垄断利益的驱使，他们同时还设法逃避国家监督[13]。孙秀林、谭秋成认为，村干部履职受到制度因素影响，村民自治制度能够控制村干部行为，从而促使其规范履职[14，15]。实际上，孙秀林等人的观点已经涉及了基层民主的范畴。

上述村干部监督、村民自治与基层民主等，最终都是“善治”基层社会的重要环节，而现有研究尚多局限于乡村视阈，本文希望能够对此有所突破。需要指出的是，“善治”只能在符合其目标的体制机制下，通过基层干部的尽职和村民对公共事务的参与才能实现。因此，需要弄清楚村民参与和村干部监督各自意涵，以及两者间的基本关系。为此，本文将选择湘西蒙县来对村民参与和村干部履职进行實证研究，并在此基础上探讨基层社会“善治”的实现路径。换言之，本文的写作目的并不局限于村民参与和村干部监督及其关系分析，而是通过村民参与和村干部履职及其关系来考察基层参与所遇到的主要障碍，最终为基层社会的“善治”提供可参考的思路。

一、研究设计

本文所使用的数据源自2010年7月到2011年9月在湘西蒙县进行的“村民公共参与中的民主与效率”问卷调查。按照学术研究惯例，已对研究所涉地名进行处理。蒙县是一个以苗族为主的少数民族聚居区，苗族在该县人口中占据的比例高达78.29%（见内部资料《蒙县简介》）。蒙县苗族至今仍保留着赶秋节、椎牛祭等传统节日，它们实际上均为盛大的公共集会。由此可见，蒙县苗族拥有颇为可观的社会资本，这是促成公共事务参与的重要条件[16]。另外，在中西部诸多村庄沦为“空心村”而致村务无人参与的情况下，蒙县41～50岁的壮年仍有较多人留守农村（见下文数据）。这些人村庄公共生活经验丰富，从而使该地区的村民参与保持着活跃状态。因此，抛开少数民族地区这一“特殊性”，蒙县仍是观察村民参与的良好窗口。

本次调查采用分层抽样法，先从蒙县随机抽取3个乡镇，再从中各随机抽取1个村，然后，按样本总量与3个村人口比确定各村样本量；调查采用多阶段抽样法，于2010年7月在乾村进行第一次（试）调查，在问卷通过信度与效度检验后，于2011年7-9月继续其他2村的调查；在村一级用系统抽样法选择样本户，再用随机抽样法选择18岁以上村民为调查对象。考虑到样本总量、抽样准确性、财力、人力等方面的原因，在3个村分别发放问卷250、150和150份，共计发放问卷550份。回收有效问卷469份，有效回收率为85.2%。

被访者的基本数据如下：从年龄构成来看，18～30岁比例为13.4%，31～40岁比例为17.3%，41～55岁比例为40.3%，56～70岁比例为29%；从文化程度来看，小学以下文化程度比例为37.5%，小学文化程度比例为28.6%，初中及以上的累积比例为33.9%；从人均纯收入来看，1 000元以下比例为14.9%，1 000～3 000元比例为45.6%，3 000～5 000元比例为27.5%，5 000～10 000元比例为11.3%，10 000元以上比例为0.6%。这基本符合湘西蒙县外出务工青年人数多、教育落后和人均收入低等特点，因此，本次调查所抽取的样本在蒙县具有一定代表性。

村民参与是本研究的自变量，它是一个抽象概念，难以进行直接测量，因此要对变量进行数字化处理。考虑到实行村民自治后，村民会议[17]、村委选举[18]、村民监督[19]和村民集体行动[20]等构成了村民参与的主要形式，并已成为村民可观察到的、村庄公共生活的基本组成部分。因此，本文将村民参与定义为村民通过村民会议、村民选举、村民监督和村民集体行动等渠道表达意见来影响村委会及其成员履行职责的行为。在此基础上，本文使用李克特5点法设计量表来对村民参与进行测量，要求被访者从有关本村村民参与的描述中选择一个合适的答案，其中，1表示非常不同意，5表示非常同意。由于这种测量是建立在主观判断基础上的，因而会存在一些测量误差。不过，由于问题项均为可以观察到的现象且调查对象全部了解村庄事务的18岁以上的村民，因此可以通过基于大样本、多问项的主观判断来近似反映该变量，从而尽可能地减少测量误差[21]。

村民参与情况调查设置了“村里组织开村民集体会议的主要目的往往都是为了传达上级指示精神”“一般情况下，村干部选举结果是尊重多数村民意见的”“这年头要把村民组织起来开展集体活动是很花时间的”等9个问题。

村干部履职是本文研究的因变量，也同样采用李克特5点法设计量表对其进行测量，要求被访者对有关本村村干部履职的描述中做出判断。其测量方法与“村民参与”相同，此处故而不再赘述。根据卢福营[22]、郭斌和王征兵[23]等学者的研究，村干部履职情况应该包括村干部素质、联系群众与规范用权等内容。因此，本文将村干部履职定义为村干部联系群众、规范用权的情况，以及在此过程中体现出来的个人素质。对此，本文针对性地设置了“选举产生的村干部素质越来越高”“村干部对村民的意见反应很快、很及时”和“包产到户以来，村干部的职务行为整体上越来越符合有关规定”等6个问题（见表1）。

本文使用SPSS17.0来对数据的信度与效度进行分析（也包括其他的数据分析）。信度分析表明，本研究所涉及相关变量整体的Cronbachs Alpha值为0.82。由此可见，问卷整体上具有良好的信度。本文采用因子分析来对问卷的（结构）效度进行分析表明：9个问项均具有较高的因子载荷（见表2），它们的方差贡献率为66.332%，可见村民参与量表具有良好的效度。另外，村干部履职因子分析的结果如下：共抽取出1个因子，其因子载荷都比较高，其中A1为0.821、A2为0.733、A3为0.773、A4为0.795、A5为0.800、A6为0.602（编号见表1），它们的方差贡献率为57.385%，这表明村干部履职量表也具有较好的效度。

二、村干部履职与村民参与关系初探

我们先看村干部履职的情况。从表1可见，蒙县村干部的履职状况总体一般。对此，A1和A4的均值可能最具说服力（它们都非常接近中位数3）。另外，“联系群众”方面得分稍高（见A2和A3的均值），这表明，蒙县的干群关系相对较好；不过，村干部的规范用权方面得分就比较低了，尤其在跟财务有关系的事项上（见A5和A6的均值）。综上可见：蒙县村干部的履职状况总体一般，农村社会既未失控，也并未实现“善治”；在有利可图的时候，村干部有可能从中以权谋私。

我们知道，民主提供了一种定期投票以选择领导人的机制[24]，在“民意”起作用的情况下，当选者会尽可能更好地履行职责。从理论上看，村民选举也是这样的一种制度设计。在“连选连任”的压力下，村干部会尽可能地良好履职以争取民意[25]；对于品行和業绩都不好的村干部，村民最终还可以用选举的方式把他“选下来”。因此，村民选举为村干部履职提供了“最后”的监督屏障。在“一般情况下，村干部选举结果是尊重多数村民意见的”这一问项中，表示不同意的村民累积比例仅为25.8%，45.2%表示同意，29%表示不一定。这表明，蒙县的村委选举已基本实现了民主选举。

以上现状描述展示了这样一幅图景：村民自治制度在正常运行，村委会选举在按照民主程序运作，但是村干部的履职情况并未得到明显好转。这种情况在全国应该具有一定普遍性。可能正是因为这种“普遍性”，给人们带来了一种错觉：村民自治与民主无关，村民参与亦无力推动村干部规范履职[26]。

由于在现实中，村民参与是一系列行为的连续统一体。因此，上述观点有可能将“参与”进行了过度化约，从而有可能将参与和监督之间的关系简单化了。因此，这里需要对村民参与的复杂构成进行分析。为了解村民参与的复杂性，本文采用主成分分析法和方差最大旋转法，对村民参与量表进行因子分析。统计结果显示：KOM抽样适度测定值为0.637>0.6，Bartlett球体检验的卡方近似值为1 302.845，自由度df为36，显著性水平sig=0.000<0.01，表明该量表适合进行因子分析；一共提取了3个因子（见表2）。从表2中可以发现：因子1支配了B3～B7五个问项，因子2支配了B1和B2两个问项，因子3支配了B8和B9两个问项。根据S.R.Arnstein、董江爱等人的观点，可以将它们分别称为自主型参与、动员型参与和抗议型参与[27-28]。不同类型的村民参与及其特性，有利于揭示村民自治下村民参与和村干部监督之间关系的复杂性：（1）自主型参与是指村民积极参与村集体事务，并在其中发挥积极而有建设性的作用。在这种情况下，参与是民主的，应该能发挥监督作用。（2）动员型参与是指村民在村干部的倡议、动员下参与村集体事务，他们的作用类似于“橡皮图章”。因此，动员型参与应该很难说是民主的，也难以发挥监督作用。（3）抗议型参与是指村民为了宣示自我利益，以不合作的方式涉入村集体事务。它具有一定民主意蕴（提出不同意见和进行批判的意义上的），但却不被体制支持，其监督能力有待检验。

为了给上述观点提供经验支持，本文将不同的参与类型与村干部履职进行相关性分析。在具体操作上，选择动员型参与和自主型参与分别同村干部履职进行相关性分析（见表3、表4）。

从表3可见，动员型参与和村干部履职呈负相关，从表4可见，自主型参与和村干部履职呈正相关。这一对比能够直接说明，不同的村民参与类型和村干部存在不同的关系类型。虽然这里没有把所有的村民参与类型都与村干部履职进行相关性分析，但是这一分析足以说明，村民参与和村干部履职之间存在复杂的关系。

三、村民参与对村干部履职的影响

由于相关性分析只能说明村民参与和村干部履职之间存在相互作用，对它们因果关系的分析不透彻。因此，还需要做进一步分析，以判明村民参与对村干部履职的作用方向和程度。为此，本文引入多元线性回归分析。由于前文在对村民参与和村干部履职量表进行因子分析时已经分别生成了自主型、动员型、抗议型参与和村干部履职4个变量的标准化值。因此，下文将以村干部履职为因变量，以自主型、动员型与抗议型参与为自变量进行多元回归分析。

从表5中可以看出，回归模型的确定系数为0.584，即该模型可以解释村干部履职的58.4%，表明村民参与对村干部履职有重要影响。同时，模型在0.01的水平上是显著的。在以0.05的显著水平为标准的情况下，村民参与的3个因子均进入了回归模型。从非标准化系数B来看，自主型和抗议型参与对村干部履职有积极影响，动员型参与对村干部履职有负面影响。从标准化系数Beta来看，自主型参与对村干部履职的影响最强，动员型次之，抗议型又次之。以下将对这些情况进行分析说明：自主型参与对村干部履职有积极影响，这应该比较容易理解。其主要原因在于：（1）村民积极参与选举，能够选出素质更高的村干部，从而为村干部良好履职打下基础；（2）村民积极参与村集体事务决策，能提高决策质量，有利于提高村干部工作有效性；（3）由于村民积极参与村庄集体事务，村干部面临更大的监督压力，从而不敢违规或做出违法行为。

抗议型参与的情况比较特殊。一般而言，抗议是一种剧烈的参与行为，常见的抗议行为有游行、示威等。但在中国农村，抗议型参与有其独特的逻辑。“面子”是传统中国农村政治生活中至关重要的权威结构[29]。公开的辩论、批评被认为有伤“面子”，更不用说游行、示威等更剧烈的抗议性活动。为了避免有伤面子，对于村干部的不当行为，村民或许会选择集体沉默、冷漠与拖延时间等方式，以此向村干部施压。用斯科特的概念来说，这实际上是一种“弱者的武器”[30]。这就大抵可以解释，在蒙县村干部履职状况不佳的情况下，为何其“干群关系”还相对较好。但是，这种逻辑在传统走向衰落的背景下，已经很难给村干部带来足够大的压力[31]，所以这种施压行为相对不易见效。因此，在村民参与的三种类型中，它对村干部履职的影响最小。

动员型参与对村干部履职有负面影响。就是说，被动型参与会降低村干部履职的质量。其主要原因可能在于：（1）在村民的被动参与中，村民的个人偏好并没有得到有效释放，从而不利于协商基础上集体偏好的形成。在这种情况下，决策结果不太可能有利于集体利益的优化。在此条件约束下，作为村庄事务的管理者与执行者，村干部的行为就不太可能得到好的结果。这在客观上造成了他们不良履职。（2）因为村民习惯于“服从”，所以，他们没能够监督村干部。在此情况下，村干部可能会产生懈怠，从而没有很好地履行职务；更坏的情况是，监督缺失会诱导村干部以权谋私。

总体来说，村民参与对村干部履职的积极影响是主要的。虽然动员型参与会对村干部履职产生负面影响，但是它的影响并不是最主要的。对村干部履职影响最大的是自主型参与，并且它对村干部履职的影响是正面和积极的。这是决定村民参与和村干部履职因果属性的关键所在。另外，抗议型参与也对村干部履职有促进作用。因此，村民参与总体上能够促进村干部履职，亦即，它具有村干部监督的功能。

四、村民参与的局限与超越

按照“皇权不下县”的说法，乡绅的权威源自熟人社会中个人声望的累积，在这种条件下，他们会“自然”地勤勉奉公。因此，对其监督也就显得多余。从根本而言，明文的监督在熟人社会中是没有必要的。因为熟人社会中信息通畅度极高，很多事情都逃不过乡邻的耳目，不当履职是得不偿失的事。值得注意的是，伴随着中国政治现代化进程的一个重要现象是乡村权力的科层化。这使得乡村权威的来源脱离了熟人社会，在这种情况下，乡绅履职很大程度上取决于国家权力的控制。当代的村民自治也试图以国家权威嵌入乡村社会围绕村民自治，国家出台了一系列法律和政策进行了细致规定。这表明，村民自治制度是外部嵌入的，而这些制度正好是国家权威的表达。，这同样使得村级权力脱离了熟人社会的母体[32]。这是村干部监督问题的历史情境，也是理解村民参与的重要锁钥。

村民参与本质上是存在于一定乡村社区中，依据约定俗成规则而运作的政治行为这里的政治行为，是指为追求一定利益而进行的各种博弈。。就中国的情况来看，它具有较重的传统色彩，亦依赖于熟人社会。在拥有一定“治权”、狭小面积和稳定传统的乡村地区，村民参与实际上是一个“内生-自发”的过程。它不断进行着乡村权威的“生产-再生产”的循环，权威的再生产实际也就是权力监督的过程，这就保持了村民参与和村干部履职之间的动态平衡。

然而，在中国当代的乡村治理体制中，村委会实际上并不享有“治权”（收归政府），它并不是一个自主性的组织；权威生产机制也由传统下的众望所归转向法律规定下的民主投票；中国农村中熟人社会的范围已经急剧减小，它仅存在于自然村层面，到行政村已经变成半熟人社会，到乡镇已然是陌生人社会[31]42-52。这些因素破坏了村民参与的原生条件，从而限制了村民参与的场域，并最终限制其作用发挥。抗议型参与监督能力的微弱已能说明这一问题。此外，蒙县的调查还能为此提供更为重要的证据：（1）民主选举已经基本得到落实，村民参与对村干部履职亦有促进作用。（2）尽管如此，村民参与在现有体制的诸多领域中已经隐没。从表6中可见，除了村委选举外，自主型参与因为自主型参与对村干部履职影响最大，所以用它来分析蒙县村干部监督效果欠佳的原因更具意义。得分总体不高，村民很难监督村干部（均值为2.680 2），更难以监督本村资金和集体财产的使用情况（均值为2.464 8），要真正“自治”还很难（均值为2.607 7）。虽然“村民决定主要问题”在得分上略过中位數3（均值为3.064），但进一步分析便可发现，有累计26.9%的人表示不同意，39.1%的人表示不一定，有累计34%的人表示同意，其中“模糊派”比重最大。因此，村民并不能真正决定村庄重要事务。（3）因为村民参与在体制中的诸多隐没，蒙县的村干部监督做得并不好。

上述的环境变化实际上均为现代化的体现，而由有机团契到机械联结、由身份到契约等现代化的基本走向并不会改变。因此，村民参与难以适应现代社会，这是其历史局限性。因此，对处在转型期的中国来说，村民自治需要在村民参与基础上发展出新型的政治参与即公民参与。村民参与和公民参与均属于政治参与的范畴，因此，两者均拥有政治参与的一般功能。但是，两者也有着诸多差别，显而易见的是，这两种政治行为的主体及其依附的共同体存在差别。前者为“公民-国家”，后者为“村民-村庄”。按照孟德拉斯的观点，村民-村庄是前现代的事物，终将消亡于现代工业社会[33]。用中国的话说，它们均属于传统的范畴。然而，我们现在所讨论的公民概念实际上始于法国大革命，而与雅典的“公民”无直接关联，它是现代社会的产物[34]。还有，民族国家也完全是现代之物。因此，公民参与完全是现代化的产物。

在本文主旨上更为重要的是，由于上述一些原因（乡村治理体制、村庄社会的传统性质等），公民参与的产生和发展将受到极大限制。其中，最重要的就是缺乏具备相对独立性的社会组织（这里简称NGO）。我们知道，现代社会中的公民参与之所以可能并强有力地影响公共事务，主要原因在于基于公民权利的意见表达和NGO对公共事务的参与。在此情况下，可以实现问责从而促使公职人员更好地履职；还可以系统整合民意并有序反映到政策议题上；还能在有关公共问题的讨论中扩散公益精神和强化公民教育等。但在村民自治中很难实现这些，这是村民自治难以克服的局限性。也就是说，村民自治并不能作为中国民主进程的主要方向和模型，不能超出其局限性或适用范围来过分扩大其意义。实际上，村民参与可以扮演与现代社会中“社区参与”类似的角色。一方面，它属于志愿、自治的“草根民主”范畴；另一方面，它又可以成为公民参与的基本细胞之一，自然村等原生纽带可以为公民参与提供虽然有限但仍有其价值的部分组织基础。

五、结语

“民主监督”是《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文简称《村组法》）中的基本内容，村民參与也能够对村干部履职起到积极推动作用。还有，一些地方的村委会与村支部的主要负责人不得兼职的规定意味着，两者之间可互相监督、牵制，即至少在村民自治制度层面上可以防止权力垄断和滥用（当然，也有一些地方由于村委会难以有效履职而实行兼职），这也是村民自治所具有的另一种重要意义。但是，频发的村官腐败表明《村组法》并没有达到所期许的目标，村民参与本来具有的功能也没有实现。其原因究竟何在？

从根上说，村民参与的当代遭遇是由现代化导致的。但从现实的角度上看，还有如下重要原因，如《村组法》并不赋予村委会自主地位，它还改变了乡村原有的权威生产方式，也不再以自然村为组织链条，这些破坏了村民参与机制，使参与所具有的监督等基本功能都难以得到有效发挥。

村民自治的定性仅仅是作为基层生活政治的自主决策与自主管理。即便如此，从上述实证分析中我们也可以做出如下推断：最理想的参与是自主型的，而动员型参与几乎不太可能发挥参与所固有的各项功能。实际上，以从上而下的方式被动员起来的“参与”难以具备参与的性质。自主意味着人格上的独立和基本权利的法律保障，由此才能真正实现参与及其功能。因此，如果将村民自治当作为了推行基层民主的实验，那么必须从村民自治的局限性中提取合乎逻辑以及与中国实际情况相关的“养分”。

如上所述，由于村民参与存在诸多不足，基层民主的发展需主要依靠公民参与。公民参与的内在机制与村民参与存在显著差异，它主要依赖利益联结、（正式）组织纽带、制度与法律保障等机制运作。当前的村民自治与狭小区域、熟人关系与累积惯例等紧密相关，这对上述机制构成较强排斥。因此，需要创新乡村治理体制以建构和激活公民参与的内在机制。根据中国的历史与现实国情，可以考虑实行县域地方自治[35]。县域地方自治，即在县及以下实施地方自治。具体而言，在县一级，国家通过法律赋予县级政府辖区事务自主管理权，并实行县长以及常任制的县人大代表直选；县以下集镇、村庄则实行社区自治。在县域地方政治中，由于地域规模适宜，孕育了竞争性的多元利益，各种县域范围内的公民组织因此得以产生。公民参与的内在机制也因此得以建构和激发。至于村民参与，由于地方自治体制的保障，村民能够自主选择参与的范围、渠道和方式等，村民参与机制也会因此得到激发。

实施县域地方自治意味着责任政治成为可能。在县域自治之中，（民选）干部需要对选民负责，他们将通过竞争性选举走上岗位；由于干部们享有实际的“治权”，会直接影响当地福祉，他们的行为将备受公民关注；由于公民广泛参与公共事务，且得到有效组织，干部们受到的监督是直接而强大的。在地方自治体制中，基层干部（包括村干部）履职行为将受到有效监督，这为责任政治的实现提供了可能。

实际上，在前面讨论过的村民自治、公民参与、基层民主、干部监督等问题上存在两个非常重要的关键支点，那就是具体而实在的公共利益和无差别的公民参与，这两个支点能够最终促成实质性与常态化的干部问责[8]。换言之，具体的公共利益是县域及其以下问责制的核心内容，而切实的公民参与权则是基层问责制成功运行的有力保障。这种问责制的成功意味着我国基层政府将打破官僚制“对上负责”的常规问责范式并转向“对民负责”。

在公共问题上，公职人员必须承担与自己行为后果相关的责任。反过来说，不负责任不仅说明他没有履行职责，甚至还意味着他可能会采用不当手段来“平息”不负责任的负面影响[2]。因此，不负责任不仅会在客观上体现为公职人员的能力不佳，而且还会带来其他更多的社会问题。因此，从“善治”的角度上看，打造健全的问责制及其所需的体制机制应是“善治”基层的主要途径。

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