应急管理职能定位：政府应急管理体系创新的逻辑起点

2016-05-30陈淑伟

天津行政学院学报 2016年3期

摘要：以“一案三制”为主要内容的应急管理体系促进了我国应急管理能力和水平的提升，但公共安全形势的现状及未来发展趋势表明，我国应急管理体系亟须创新。从结构与功能关系角度看，应急管理职能定位不明确、相关职能分散是我国应急管理体系发展面临困境的主要原因。应急管理职能定位应当以总体国家安全观为视角进行目标整合，以决策情境为视角进行流程和功能整合，以安全文化为视角进行价值整合，最终实现常态管理职能与非常态管理职能的协调。

关键词：应急管理；危机管理；公共安全；政府职能

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府应急管理体系的建设与发展：现状与挑战

自2003年“非典”危机之后，我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的中国特色的应急管理体系[1]。这一体系主要包括以下五个方面：一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架；二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构；三是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主”的管理原则；四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等一系列应急管理方法与措施；五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。这一体系的建立与发展标志着我国的应急管理走上了制度化和规范化的轨道。从实践层面看，我国应急管理能力和水平随着应急管理体系建设的推进有了明显的进步。

然而，现有应急管理体系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP的3.5%，远高于中等发达国家1%～2%左右的同期水平。”[3]这说明我国应急管理绩效与公共安全需求之间仍然存在比较突出的矛盾。近年来不断发生的安全生产事故，特别是2015年8月12日发生的“天津港大爆炸”事故，实际上集中反映了我国应急体系在风险识别、监控、治理上面临的行动困境：政府的常态管理不能从应急管理的视角审视和规范自己的日常行为；应急管理也无法真正有效地主动约束和引导政府的日常活动。“应急管理发展再超前，获得行政资源再多，也无法减少突发事件的发展频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理与非常态管理在功能上的脱节，使得政府应急管理还不能实现风险治理与应急处理的有效整合，是制约我国应急管理效能的核心问题。

随着工业化、城市化进程的加快以及全球化趋势的加剧、信息技术的飞速发展，各种自然的、社会的风险相互交织，突发事件的复杂性和不确定性程度在不断增加。“按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。”[5]这无疑加大了我国应急管理体系面临的困难与挑战。

在此背景下，我们需要从理念、价值、策略各个层面对应急管理进行反思与创新，唯有如此，才能为应急管理体系的发展提供持续的动力，才能建立适应我国复杂情境的应急管理体系，才能从根本上实现风险治理与应急处置的有效整合。所以，从这个意义上说，如何开展应急管理创新已经成为我国应急管理建设与发展的重要议题。

二、政府应急管理职能定位与政府应急管理体系创新的关系

应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动，因其目标、情境及依赖的资源的特殊性，它在很大程度上被看作是一个政治的过程。结构—功能主义认为，政治的过程（政府过程）是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。在这一过程中，政府各种实际功能与履行这些功能的相应结构相关。“在结构功能关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[6]（p.296）按照这样一种思路，应急管理职能需要特定的应急管理组织体系作为载体，没有一个科学、合理的组织体系就谈不上应急管理职能的有效发挥；同样，应急管理组织体系的建设与完善，也需要应急管理职能的准确定位为前提和基础，应急管理职能定位不当，组织体系的建设也就失去了正确的方向，就不可能发挥应有的作用。

从我国政府应急管理理论与实践的演进看，从组织结构的角度认识和推进我国政府应急管理体系的建设一直处于主流。在借鉴西方发达国家经验的基础上，理论界和实务界普遍认为，建立常设的、综合性的协调机构是现代应急管理的基本特征，是提高我国政府应急管理能力的主要路径。基于这种认识，设置专门的应急管理机构成为2003年“非典”危机之后我国政府加强应急管理建设的一项重要举措，其结果是从中央到地方都建立了应急管理办公室，并在此基础上形成了我国的应急管理体制。应当说，专门应急管理机构的建立，对于提升我国应急管理综合协调能力特别是应急管理的现代化和专业化水平发挥了十分重要的作用。不可否认的是，这一体制自建立至今，“重救轻防”、风险管理意识和能力不强的问题始终没有得到解决，相反，在日趋复杂的社会风险形势面前，其弊端越发突出。从某种程度上讲，这已经成为我国应急管理体系建设的瓶颈。

上述问题在很大程度上是由于应急管理职能定位不明确导致的。应急管理职能定位就其本意而言，是指应急管理组织体系职责和功能的界定，它至少涉及三个方面的问题：第一，从理论上厘清应急管理的内涵和外延；第二，明确应急管理在整个政府公共管理活动中的角色以及与其他管理活动的关系；第三，划分具体应急管理机构的职责和权限。其中，前两个问题是前提和基础，如果这两个问题弄不清楚，应急管理组织的职能界定和划分就会出现失当甚至错位，从而影响应急管理体系功能的发挥。一方面，从我国应急管理体系建设的实际看，虽然在“非典”危机之后，全面整合的公共危机管理模式的提出[7]得到了学术界的广泛认同，但是应急管理这一概念并不清晰，特别是它与救灾、防灾减灾、灾害管理、公共安全管理、风险管理等相关概念的关系没有进行严格的区分，以至于在实践中经常被有意无意地等同于对突发事件的“应急响应”。另一方面，虽然我们试图在突发（公共）事件的语境下建立综合应急管理的体系，但由于实行分类管理的原则，所以事实上并没有改变我国包括减灾救灾、安监、疾控、治安等在内的区分灾种管理体制，应急管理职能分散、交叉、不协调的问题仍然没有得到解决。虽然应急管理机构的职能配置在法律意义上得到了确认，但其实际作用仍然被主要限定在对突发事件的被动响应上。

无论多么完善的应急管理组织体系，其功能的发挥最终取决于整个政府体系的架构与运作，突发公共事件的预防、准备和减缓等日常工作的开展尤其如此。对于以“条块”关系为主要特征的我国政府组织体系而言，“条块关系虽然直接反映的是条块之间和上下级政府之间的权限问题，但能否处理好条块关系的更深层的因素，却在于政府如何行使自己的管理职能”[8]。以此逻辑视之，将应急管理职能与政府日常管理割裂，把应急管理视如“救火”的政府公共管理，很自然地会把应急管理建设的重心放在机构设置、预案编制和先进技术设备的引进上。政府职能得不到转变，政府应急管理的具体运作也就会继续遵循过去的模式。在这个意义上看，政府应急管理建设过程实际上与政府公共管理和公共服务方式的改革进程是紧密联系在一起的。

就当前我国应急管理的建设而言，科学、合理界定应急管理职能，实现应急管理职能与常态管理职能的整合，是克服现有应急管理体系的弊端、走出应急管理体系建设困境的必由之路。在这个意义上，可以说应急管理职能的定位是应急管理创新的逻辑起点。

三、应急管理职能定位的视角与整合策略

政府应急管理体系创新，应当从逻辑上理顺应急管理结构与功能的关系，解决政府应急管理职能定位模糊及相关职能分散的问题，从而突破政府应急管理建设与发展的“瓶颈”，赋予其新的活力。这需要加强顶层设计，并经过一个复杂的、系统化的制度创新过程。因此，首要任务是超越政府专业化分工，分散治理的传统思维，转换视角，从理论上重新审视应急管理的内涵、边界与功能。

（一）总体国家安全观视角下的目标整合

无论原始社会的群居生活，还是现代意义上的国家组织，满足安全的需要是其主要功能之一。随着人类社会的变迁，安全环境的变化，以及人类应对各种风险的知识、能力的进步，人类对安全的理解和需求不断发展变化，国家组织的安全职能及安全体系的结构也因之不断发生变革。

从传统安全到非传统安全，安全的内涵和外延的不断扩大就充分反映了这一点。传统安全的概念是政治、军事意义上的。冷战结束后，这种安全观念越来越受到挑战。随着环境、资源、饥荒等全球性问题的凸显，以及各种非国家行为引发的安全问题对人类威胁的增大，非传统安全的概念开始流行。1994年联合国秘书长在《安全议程》一文中提出了“人的安全”的概念。非传统安全概念的引入将传统安全领域之外的安全问题纳入国家安全的视野中。最具代表性的是，“9·11”事件之后，美国成立了“国土安全部”，并将联邦紧急事务管理局（FEMA）划归其管辖。这说明美国已经将国内的安全问题上升至国家安全的战略高度，或者说，已经从国内经济、社会以及公民保护的角度规划和管理国家安全问题。党的十八届三中全会提出设立国家安全委员会，并随之提出论证了总体国家安全观。这就意味着，“在总体国家安全观的框架之下，国家安全、国土安全、公共安全以及社会安全等各类安全之间的关系亟须理顺，新阶段应急管理的内涵和外延也需进一步明确”[5]。

传统安全与非传统安全以及主权安全、网络安全、社会安全等具体安全概念，主要是从安全问题所属的领域，或者从引发安全问题的因素来源的角度进行区分的。对非传统安全的重视不仅反映了国家对安全环境变化的响应，同时也反映了国家安全价值观的变化：一是强调以人为核心的安全，“对人的安全的突出，是非传统安全与传统安全的本质区别”[9]；二是突出安全问题的“公共性”。 “尽管学术界对非传统安全的定义还有不同见解，但是，认为非传统安全是包括能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活一切领域，与公共利益有关，却是没有分歧的。”[10] 这说明国家安全观已经从区分人的安全与物的安全、内部安全与外部安全、局部安全与全局安全的分散的安全观，转向以“公共安全”为目标的整体安全观。它代表人类社会的一种新的发展理念。

各种突发公共事件，无论是自然的还是人为的，其危害从根本上讲就是对公共安全的威胁和破坏。在这个意义上，应急管理的目标和基本功能就是保障、维护公共安全，使公众的生命、健康及财产免于或减少来自各种自然的、人为的事件的侵害。这实际上已经超越了传统意义上的公共安全的内涵。我国传统意义上的公共安全通常是法律意义上的，即刑法对危害公共安全罪界定中的公共安全。根据我国刑法的规定，公共安全是指民众的生命、健康安全和公私财产安全。显然，在法律意义上，公共安全是政府为社会提供的人身权与财产权的保护，并且它只是特定情境下的概念。或者说，只有当不特定的多数人受到其他行为主体的故意侵犯时才有实际意义。而在总体国家安全观的视角下，公共安全已经变成一个整合的概念。它几乎涉及所有现实的、潜在的威胁和破坏。迄今为止，这些威胁和破坏因素主要被人们描述为风险、灾害、危机、突发公共事件，这些概念代表了人们维护公共安全的不同视角和思维逻辑

[11]。

在总体国家安全体系中，公共安全已经成为国家治理的重要目标。因此，在这个意义上，作为实现这一目标重要途径和工具的政府应急管理，也必然要求对防灾减灾、安全生产、治安维稳、应急救援等分散的安全职能进行梳理和整合，以增强应急管理追求公共安全目标的效能。

（二）决策情境视角下的管理流程与功能整合

根据现代应急管理理论，任何影响公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文·芬克（Steven Fink）将危机事件的周期分为潜伏期、突发期、蔓延期和解决期[12]（p.5）；有学者直接用危机前、危机中和危机后来分析危机的生命周期，并据此提出危机管理的框架与机制[13]（p.47）；还有学者提出包括疏缓、准备、回应、恢复四个环节在内的全过程的危机管理[7]。无论哪种分类方法，都着眼于事件的发生、发展和消亡的客观过程，并在此基础上选择具体的管理方式和方法。从事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照专业化分工实现其常态管理职能的，非常态管理职能通过常设的或临时的协调机构嵌入其中，并不与公共安全事件的生命周期保持逻辑上的一致性，因而不同政府部门在应急管理中的地位和作用特别是应急管理流程中的功能往往模糊，基于此，确定公共安全事件不同发展阶段的政府职能非常困难。因此，应急管理的预防、准备和恢复功能往往被弱化。

从国外的经验看，西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向全过程管理的发展历程。比如，美国许多城市的应急规划，都是针对不同的阶段制定相应的计划和措施，使应急管理处于一个有序的状态；日本把预防和应对危机看得同等重要，每年都要举行全国性的防灾演习，往往在危机出现之前就能采取有力的预防措施；英国政府提出，灾难真正来临时的应急手段只是应急管理的一部分，预防灾难发生才是关键所在，应当把应急管理纳入日常工作体系，做好充分准备，以防万一 [14]（p.47）。近年来，国内学术界也开始在反思应急管理建设经验的基础上，提出未来我国应急管理应当建立“风险—应急一体化”治理体系[5]，实现风险管理的职能化[15]，关口前移，从源头上解决深层次问题[16]。这说明应急管理的准确定位需要对其流程和分散的功能进行整合。

要实现功能的整合就需要新的视角。对于管理者而言，公共安全事件的不同发展阶段意味着不同的决策情境。换句话说，我们在公共安全事件面前采取何种行动，很大程度上取决于我们对事件本身的认知。因此，我们可以从管理者的角度，将事件的演变过程划分为风险、突发事件、危机三个不同的决策情境。风险即表示事件处于潜伏期时管理者面临的第一种情境，这个阶段管理的重点在于风险识别、风险评估与风险控制，以期将风险消灭于萌芽当中。当然不是所有的风险都能够通过控制的途径加以消解，当风险转变为对公共安全的现实冲击时，它总以某种突发事件的形式表现出来，这就是事件的第二种情境，即突发事件。这个阶段管理的重点在于紧急处置、控制事态发展，以使其尽快恢复到常态。当因控制不力或者其他原因使突发公共事件所造成的影响进一步恶化时，它就会使管理者面临极端状态——危机，它只是一个特定的极端状态，也就是当某事件发作而管理者应对不力时将出现的第三种情境。这个阶段的管理重点在于，做好公关工作，取得公众的理解和支持，通过良好的沟通重建政府形象并迅速控制危机。

从决策情境视角去认识公共安全事件及管理的意义在于以下两个方面。一是可以厘清政府应急管理过程的三个阶段及其相互关系，“突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化”[17]。也就是说，为了保障公共安全，管理者随时可能处理上述三种情境。在这个意义上，政府应急管理应当包括风险管理、应急处置和危机管理三个高度关联的阶段。二是可以为界定应急管理的边界、整合应急管理的相关功能提供现实的途径。迄今为止，以应急管理、社会风险治理、公共危机管理为主题的研究，尽管从不同学科角度分别提出了较为系统的理论，但对于风险管理、应急管理、危机管理功能的区分与整合是模糊的。有学者提出：“从现实路径来看，应以突发事件应急管理切入，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理。”[18]这可以看作是一个整合的思路，但对政府职能的界定特别是功能的整合来说，仍旧缺乏可操作性。如果从决策情境的角度出发，则有利于从整体上把握公共安全事件的性质与特征，从而有助于应急管理的界定和相关功能的划分与配置。

（三）安全文化视角下的价值整合

从管理的角度，政府职能可以分为常态职能和非常态职能两种类型。从根本上讲，应急管理职能准确定位的核心问题是实现上述两种职能的协调，或者说实现这种职能的协调是衡量应急管理体系功能完备、适应维护公共安全现实需要的一个重要标准。因为，公共安全事件从风险到突发事件，再到危机的演化往往与管理者自身的行动密切相关；风险管理、应急处置和危机管理无论流程还是功能的转换，都取决于这两种职能预先设定的关系。

从本质上讲，正确处理常态职能与非常态职能的关系，实际上是要正确处理安全与发展的关系。尽管各种突发公共事件的诱因不尽相同，归根结底都与社会矛盾、社会管理息息相关，都是特定制度、政策、技术条件下人的活动直接或间接体现的结果。“社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、不理智和不适当的行为方式和生活方式的结果。”[7]1986年4月25日，苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件使八万多人口的普里皮亚特成为一座“死城”，而且放射性物质在高空气流的作用下，飘向瑞典、芬兰、丹麦和挪威等北欧国家，引起这些国家政府和人民的极大恐慌。近年来频繁发生的各种化学污染、环境污染事故表明：如果不正确处理安全与发展的关系，人类将不断将自己置于灾难的边缘。社会学家贝克、吉登斯等人所倡导的风险社会概念就是建立在对这一问题的反思基础之上的。

从另一个角度说，安全与发展关系的不和谐，反映在政府职能问题上，就是常态管理职能与非常态管理职能即应急管理职能的断裂。再进一步讲，就是将应急管理职能仅仅局限于对突发事件的被动响应，没有从突发事件发生、发展的过程上去认识和定位应急管理职能。这个问题在政府公共管理活动中主要表现为政府日常管理中危机意识和风险观念的不足甚至缺失。片面追求GDP增长指标，忽视社会全面、协调发展，致使安全生产形势严峻、各类安全生产事故频繁发生，是当前我国政府公共管理面临的一个突出问题。比如，许多地方政府把发展经济作为公共管理的首要目标，在谋求经济发展的过程中，忽视了经济社会的协调发展与安全之间的关系，没有从安全的角度制定和评估发展计划，也忽视了安全对发展计划的影响，结果使多年的发展成果在一次突发事件中就毁于一旦。从某种程度上讲，这正是导致当前灾害、事故频发的一个重要原因。

在实践中，危机意识和风险观念的不足甚至缺失，从根本上说就是一种安全文化的缺失。所谓安全文化实际上就是“安全第一、生命至上”的一种价值观，体现为一个单位或单位中的每个成员共有的意识、共有的态度或共有的行为特征。只有建设发达的安全文化，政府、社会、个人才能从安全的角度，随时评估他们的决策和行动，最大限度地规避发展过程中的风险，减少各种损失。因此，培育、发展安全文化，是整合常态政府职能与应急管理职能、正确处理安全与发展的关系、提高公共安全服务水平的一个具有战略意义的途径。

综上所述，以整合的视角实现应急管理职能的准确定位，对我国应急管理体系的创新具有十分重要的意义。通过职能整合，政府一方面能够通过政策和制度的变革遏制因发展而造成的不安全因素，另一方面也能够依据公共安全形势的发展变化不断提高维护公共安全的能力和水平。

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