政策过程视角下的中国政府治理创新研究

于溯阳

摘要：政府治理创新是加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。中国地方政府采纳其他地方的创新政策来治理当地的社会问题颇为盛行。公共政策创新扩散是一种政策活动被新的公共政策主体采纳并推行的过程，但政策扩散过程中的学习借鉴和跟风模仿往往难以区分。以政策过程理论为基础，重点分析网格化管理在克拉玛依市的议程设置、政策方案制定、政策出台、政策执行和政策评估中的全貌。网格化管理在克拉玛依市的扩散是一种政策学习而非跟风模仿，也是中国政府治理创新的一种体现。

关键词：网格化管理；政策过程；政策创新扩散；学习和模仿

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0032-07

一、中国地方政府治理创新的背景

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理能力现代化的改革目标要求地方政府转变执政理念、创新执政手段，因此政府治理创新将成为新一轮地方政府改革的重点。在实践中，地方政府不乏许多治理的创新举措，不论是遵循自下而上还是自上而下的创新路径，改革的初衷都是为了实现更好的社会治理。近年来，网格化管理成为我国社会治理创新的典型政策。

作为一种新兴的现代化城市管理模式，城市网格化管理于2004年在北京市东城区首开先河，其“万米单元网格”的城市管理新模式得到了北京市乃至中央政府的肯定，对全国的社会治理体制创新有重要影响。十八届三中全会将“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”纳入创新社会治理体制的部署中。中央政府对网格化管理的肯定，使这一社会治理创新举措不久就在全国“遍地开花”，甚至成为某些地方政府提高社会治理成效的“撒手锏”或“信条”。据不完全统计，作为创新社会治理体制、推进社会治理体系和治理能力现代化的重要举措，社区网格化管理模式已经在全国三百多个城市进行试点和推广，其成效也千差万别。

在网格化管理讨论中，众多学者将目光投向北京、上海、杭州、重庆等热点或发达城市。笔者在此将新疆克拉玛依市作为分析的对象，一是想通过分析使学界对西北边疆城市的社会治理创新有更多的认识，二是新疆克拉玛依市作为重要的石油城市，其兼顾协调经济生产和社会治理功能的网格化管理有创新之处。克拉玛依区自1999年被确定为“全国社区建设实验区”以来，先后获得“全国社区建设示范区”、“全国社区服务型党组织建设示范城区”等殊荣。2015年又成为“全国社区治理和服务创新实验区”。克拉玛依市的社会治理理应受到学界更多关注。笔者通过2015年9月～2016年1月，对24位克拉玛依普通市民、居委会成员、协警、石油工人、当地大学生和其他网格化管理参与者的深度访谈，结合掌握的文献资料和网络信息资源，试图勾勒出克拉玛依市的网格化管理运作全貌。

政策扩散往往以政策在另一地的颁布或出台为终点，只关注政策议程设置和政策制定这两个关键阶段。而关注政策执行、政策评估等完整过程利于反思政策创新扩散中存在的问题并做出改进。

二、政策过程与公共政策创新扩散理论

20世纪60年代，美国政治学者Walker提出，政策创新扩散（Diffusion of Policy Innovation）是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程[1]。政策创新扩散呈现出三个典型特点：第一，从时间维度看，政策创新的采纳者数量随时间呈现出一条S形曲线；第二，从空间维度看，政策创新采纳者呈现出区域性特征[2]；第三，政策创新采纳者本身呈现多元化特点，在不同的政策环境下差异巨大[3]。政策创新在由中央政府扩散到地方政府以及在地方政府之间扩散时，形成了政策创新扩散的垂直关系和水平关系，因此，基于政策创新扩散的政府关系类型得以形成[4]。从政策分析的角度看，网格化管理从北京经由中央政府肯定并被各地方政府学习的过程实际上是一个典型的政策创新扩散过程。

分析发生政策创新扩散的动因是理解地方政府政策创新行为的重要基础。政策扩散学者Marsh 认为，政策创新扩散和转移的主要机制是竞争、学习、强制和模仿。政策学习是指政府“理性”地决定吸收其他机构的实际经验以取得更好的政策结果。政策竞争是指地方政府越来越多地关注资本流动的重要性，从而采纳更多利于当地吸纳资本的创新政策，地方政府竞争的目的是为了获得更多的流动资本。政策强制一般存在于层级制政府体系内，指中央政府或上级政府运用指令强制地方政府或下级政府采取某种创新政策的行为。政策模仿是政策社会化的过程，指一个地方政府（政策采纳者）直接照抄照搬外来的政策，而忽视了政策在本地可能的效果和功能[5]。王浦劬认为，中国的政策扩散有社会建构这一机制[6]。政策扩散活动并非只是政策制定者为解决公共问题实现公共政策目标形成的，来自社会、政治、文化、经济领域内的多种因素和多种政策行动者共同塑造了公共政策扩散活动。

结合当前实际政策环境，如何区分政策扩散中的学习与模仿是理性评判地方政府创新效果，反思并改进地方政府政策创新过程中存在的不良行为的重要前提。Volden认为，政策学习会对其他地区的创新政策做出反应，并结合本地实际情况做出调整[7]。刘伟认为，从政策过程理论的角度可以有效区分学习借鉴和跟风模仿这两种行为。其关键点是确认打开后的政策制定黑箱，借鉴其他地方的经验是发生在议程设置之前还是之后。若在议程设置之前，还未考虑本地所面临的实际问题或需求就“先入为主”地引入“他山之石”，只是“为了工具寻找一个问题”，可能并不“可以攻玉”。若引入他地经验发生在议程设置之后，政策主体开始进行政策制定，而其他地方的有益经验成为备选方案的重要来源之一，此时政策采纳者为当地的实际问题寻找了一个工具，这种可能是政策学习行为[8]。

在政策扩散过程中，哪些政策议题能够得到更多的关注，从而进入政策议程相当关键。Mintrom提出，政策企业家指促进政策观点进入政策议程并影响政策创新扩散过程的政治行动者。政策企业家提出政策观点的常用手段有确认问题、在政策周期中建立网络、形塑政策争论中的术语以及建立联盟等[9]。建立网络对于政策企业家来说非常重要，就纵向而言，通过与中央政府建立网络，政策企业家能向中央政府献言献策，表达地方的实际需求；就横向而言，通过与同级的地方政府建立网络，政策企业家能够更好地掌握其他地方政府的政策创新情况。一旦网络建成，政策企业家提出的基于本地实际情况的政策建议也许能够获得其他地方的经验或者相关专家的支持。形塑政策术语是政策企业家的一种策略行为，是针对不同的政策目标群体，选择他们能够听得懂的语言来解释政策。将政策议题“兜售”给可能的政策支持者从而建立稳定的政策联盟关系对政策创新的成功扩散非常重要[10]。

当前我国的政策创新扩散研究主要集中在以结果导向、过程导向和机制动因分析三个方面。本文将以经典的政策过程阶段论为基础，以克拉玛依的网格化管理为载体，着重分析政策创新扩散过程中各行动者的行为、结果以及来自各方面的评价。

三、政策过程视角下克拉玛依市网格化管理扩散

经典的“阶段论”是政策过程研究中占据统治地位的范式，它认为一个完整的政策过程按照时间顺序会出现议程设置、方案制定、政策的合法化与颁布出台、政策执行、政策评估等环节[11]。政策的颁布出台被认为是政策扩散的终点，而审视政策出台后的政策执行和政策评估等环节利于我们发现政策过程中存在的问题，并对政策的进一步扩散提供借鉴。

（一）议程设置：从本地实际问题出发

克拉玛依市是中国重要的石油生产地之一，也是新疆石油管理局所在地。油田消防和污染排放监测工作成为克拉玛依市监控和治理的重点。克拉玛依市人口结构中，维吾尔族、蒙古族、哈萨克族和回族约占常住人口的18.4%。克拉玛依市属沙漠性气候，地质多为戈壁滩，全年少雨。石油城市在西北的重要经济地位、复杂的民族成分以及干旱少雨的气候环境，使消防安全、环境监测、维护民族地区稳定、解决当地生产生活供水等重要问题成为政府治理关注的重点。在克拉玛依市政策议程设置的过程中，各个部门的首脑扮演了天然的“政策企业家”，从其他城市的成功治理实践中汲取经验，并考量本地的实际情况，提出相关问题的政策建议。

（二）方案制定：结合民意、吸纳经验

第一，公共交通方面，克拉玛依市广泛听取民意，并于2007年引入北京东城区智慧城市建设的经验，出台了智能交通解决方案。现今，各个公交站点均有电子显示牌提示公交车还有几站将到达，市民也可以通过微信查询到站时间。

第二，智慧医疗是克拉玛依市智慧城市建设的重要组成部分，2009年，克拉玛依市着手推进区域卫生信息化建设工作，并逐渐建成了全市统一的基层卫生信息系统，完成了基于居民健康档案的区域卫生信息平台一期建设等任务。克拉玛依市克拉玛依区卫生服务中心就是一个典型的例子，其吸引患者前来就诊的秘诀就是建立了区域卫生服务信息系统、远程医疗系统、门诊分诊叫号系统，将卫生服务信息系统与医保持卡就医系统、辖区人口管理信息系统进行对接，实现了优质资源的共享[12]。

第三，经济生产和生活用水方面，2008年，克拉玛依市引水管理信息系统工程正式启动，应用自动控制、现代通信、全球定位系统、遥感和地理信息系统等先进技术手段，实现对各种生产要素的动态监控，使管理者能够及时、全面地掌握干渠的安全及运行情况，消除事故隐患，提高管理水平和调度速度。该引水管理信息系统工程是国家高度关注和资助的民心工程，也是解决当地人民生产、生活用水的重要工程①。

第四，社会治理方面，维护民族地区稳定是克拉玛依市社会治理的重要职能之一。克拉玛依市街道工作人员及协警已经进驻在流动人口集中居住区域设立的流动人口管理办公室，并已实行网格化管理，建立了流动人口数据库，对流动成员一一进行入户登记调查②。

第五，在城市治理方面，克拉玛依市实施了数字化城市管理。从北京学习经验后，克拉玛依市政府于2004年便组织完成了建设数字城市规划纲要；2007年7月在克拉玛依正式启动，2008年，新疆油田公司全面建成了中国第一个数字油田。克拉玛依区的数字化城市管理模式主要体现了万米单元网格管理法、城市部件管理法等四个城市管理的新概念，通过采用GPRS无线数据采集传输技术，监督员可以在问题发生现场以图片、短信、语音等形式将问题信息、所在位置等第一时间传到监督中心，以此实现城市管理问题的精确定位和快速上报。这些信息包括城市公共设施、道路交通、市容环境、街面秩序等60个类别的公共问题。与此同时，各相关职能部门的城市管理问题处置人员也随时准备出发解决监督员发现的各种问题。

第六，在环境治理方面，克拉玛依市建立了环境监测网络。克拉玛依市环境科研监测中心站位于地（州、区辖市）级网络的中心，起承上启下的作用，上级是自治区环境监测中心站，下级由克拉玛依市所辖各区环境监测站、企业环境监测站组成，如此共同组成克拉玛依市的环境监测网络系统③。

这些社会治理方案的制定，有的是根据本地实际需求自主创新的结果，有的则是吸取其他城市的成功经验，并在此基础上不断优化进行政策再生产的结果[13]。根据本地发展需求设置政策议程，并在政策制定环节自主创新或吸取别处成功经验，这些行动都符合政策扩散中学习机制的特征。

（三）政策出台：上传下达，有据可依

在议程设置和政策方案制定后，克拉玛依市正式出台了一系列惠民便民和利于经济生产发展的政策。主要包括《克拉玛依环境监管网格化管理工作实施方案》、《“红细胞”工程管理办法》、《克拉玛依市街道乡镇推行消防安全网格化管理工作实施方案》、《克拉玛依市信息化发展及建设数字城市规划纲要》、《智慧社区建设指南》、《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》等政策。

政策出台后，克拉玛依市依据通过市、区、街道（乡镇）、社区等将政策层层下放，由基层社区居委会工作人员负责向居民以简单易懂的方式宣传、讲解各项政策，起到“下达”作用。居委会还负责向政府部门反映社区居民的意愿、要求和提出建议，组织社区居民对政府部门的各项政务进行民主评议和民主监督，起到“上传”作用。在讲解政策的过程中，基层社区工作人员、协警和片警都会采取简单易懂的语言，以使居民对各种政策有更深入的理解。

（四）政策执行：多方联动、网格治理

积极创新多元化服务机制和将更多人群纳入网格化管理执行主体是克拉玛依市保证网格化管理服务质量和效果的重要手段。克拉玛依市的网格化管理服务机制包括以下几个方面。

第一，养老服务机制。克拉玛依区从2007年开始，将为老服务工作列为重点工作，并每年制定为老服务年度实施方案，将“为老服务系统工程”纳入全区经济社会发展和社区建设的总体规划、民生工程之首。克拉玛依市还开办了居家养老日托中心（站），日托中心（站）的服务范围几乎覆盖所有社区，可为老年人提供吃饭、学习、娱乐、保健护理等服务[14]，对于行动不便的老年人还提供电话送餐服务，并由政府补贴餐费。日托中心还招聘了护理员，定期为老年人提供专业护理。

第二，流动人口服务管理机制——“369限时工作法”。“3”是外地流动人员入住或离开克拉玛依市，出租屋房东应该在3个小时内向社区（村）包户干部或民警报告；

“6”是社区（村）包户干部或民警在6小时内与新来的流动人口见面、采集信息，

在6小时内对离开的流动人口完成信息注销、上传、登记等工作；“9”是9个小时内完成比对核查、登记上网等工作，离开9个小时内向其户籍地（经常居住地）通报情况[15]。

第三，智慧医疗服务机制。全市37个社区卫生服务机构和两个乡卫生院的信息化建设已全面完成，社区卫生统一监管平台也相继建立。同时，该市还建立了居民健康档案数据库，实现了“全方位覆盖、全过程监控、信息化支撑、网格化管理”的社区卫生管理模式④。通过数据库与医保、民政部门的人口数据库进行对接，方便市民看病。此外，以社保卡为基础推进“一卡通”系统，实现在克拉玛依市范围内居民个人基本健康信息的共享和跨机构跨区的数据交换功能。

第四，网格化消防管理机制。克拉玛依市按照属地管理原则，以市、区为单位，在街道办事处以居民委员会、社区为单元，在乡镇人民政府以村民委员会、村庄为单元，划分若干消防安全管理网格，明确网格管理的人员、职责和任务，对网格内的单位、场所、居（村）民楼院、村组和公共消防设施实施动态管理，构建“一网三级、一级多格、一格多点”的消防安全管理网络⑤。克拉玛依市还建立了高效的“七位一体”联防联控模式，由单元长、楼栋长、社区关爱联络员、片警、义务联防队、小区保安和协警共同构成社区治安防控体系。由于石油城市的特殊性，克拉玛依市的消防在油田消防和武警消防方面既注重分工、强调专业性，又注重相互配合联动，共同完成网格化管理服务本市发展。

第五，社区“红细胞”工程。克拉玛依区从2008年开始就自主创新实施了社区“红细胞”工程，组织全体在职党员回居住社区报到、认领服务岗位，接受工作单位党组织和社区党组织的双重管理，利用工作以外的业余时间积极参与社区建设和服务群众活动。

“红细胞工程”的开展，使社区健全了组织体系，方便8小时党员活动。而片区党员活动支部的建立，更是方便党员定期开展活动。此外，对于党员在社区活动的范围更是具体到楼栋，推选热心社区事业、有一定党务工作经验的党员担任党员活动楼组长。同时，在楼道单元全面开展党员亮身份活动，把服务的触角延伸到了居民家门口，让群众有事就能想到党员、找到党员⑥。社区“红细胞”工程使党员和居民的关系更为紧密、融洽，取得了良好的社会效果。

网格化管理作为一种创新的社会管理方法，将居民生活的方方面面都融入进去，同时在参与的主体方面，更是努力将各个群体都包含在内。与网格化管理中的服务机制相对应的参与主体和其功能包括以下几方面。（1）社区居委会。社区居委会有专门的社区管理员，其职责往往包括宣传政策、传达居民需求、协调矛盾、组织公共活动等。（2）社区片警、协警。社区片警、协警都要负责流动人口登记工作，并及时将信息上传流动人口数据库，实施走访社区；在每周召开的社区群防群治工作例会上，社区片警对一周内的小区治安状况进行通报；然后通过“社区通”，将治安防范信息以手机短信方式发给小区居民，让居民随时做好安全防范。（3）政府各部门及其工作人员。大到城市规划和治理，小到居民家庭矛盾的协调都离不开各政府部门工作人员的参与。（4）各类社会协管力量。包括信息员、联络员、联防员、楼栋长、社区助残、公共文化服务、城管巡管、食药安全信息员、联保队员，这些协管力量的引入活泛了网格化管理的范围和深度。（5）社区社会组织。如社区引进的养老组织等。（6）社区居民。居民既是网格化管理的积极参与者、受益者，同时也是最有效的监督者。

虽然网格化管理在克拉玛依市取得了很大的成绩，但政策执行中还有些问题需进一步改进，诸如各类社会力量纳入网格化管理的动机值得进一步探讨。在与社区协警的深度访谈中，网格化管理参与主体的专业技能和能力仍需提高，“有些从社会上招聘的协警，可能本来有自己的主业，做协警可能就是把‘五险一金’等福利看得很重要，他们一般也不太上心社区治理这些事，自家的主业才重要”。“有些居民退休后又来做××员工作的，他们的确很熟悉当地的情况，能够处理一些矛盾，但是，在智能化的今天，他们大多不会用电脑，不会使用智能化设备，有时候办起事情来确实也挺低效的，而我们的网格化管理需要的信息化程度还挺高的，他们不是很适应。”这些都是政策执行过程中存在的问题。

（五）政策评估：民众监督、政府自省

来自政策对象的评价最能反映政策执行的实际效果。在与26位社区居民和网格化管理工作人员访谈的过程中，他们总体上对于网格化管理工作的成效评价较为满意。

针对网格化管理中的具体问题，深度访谈对象的回答能让我们了解社会治理效果的真实情况：“老年人日托中心的服务对于老年人和家人来说都是大好事，老人不孤单，也不用老人身体不便时再做饭，老人生病时日托中心的护理很专业，家人很放心”；“克拉玛依市的道路在这几年修得特别好，智能交通太方便了，现在通过强市论坛竟然还可以找到招聘考试信息，真的便民”。“这几年搞智慧城市建设，政府没少花力气，新建的科技馆把克拉玛依市这几年的发展规划模型都展示出来了，各个单位和学校还会组织员工和学生免费去观看，让大家了解城市的未来发展，这也成克拉玛依的一个旅游景点了”；“我在广州、上海、北京等大城市工作过多年，虽然克拉玛依城市小，但是这里的治安真的很好，让人很有安全感。这里是戈壁滩，但是绿化很不错，尤其是建了克拉玛依人工河后，周边的引水灌溉和绿化工程更好了。但是，政府这几年建的公园太多了，可能人均公园面积在全国都能数得着”。这些来自居民的声音，是对网格化管理效果最直接的评价。除市民监督外，政府在网格化管理过程中还会做到定期总结、自省，绩效管理的实施使得政府更容易发现政策过程中存在的问题并及时改进。

四、结论与讨论

政策扩散是政策研究领域中的一个热门议题，但是缺乏实际案例支撑的理论讨论并不能给予现实的社会治理丰富的借鉴。本文从政策过程的视角出发，以西北边疆重要石油城市克拉玛依市的网格化管理为案例分析载体，探索网格化管理这一政策创新从北京到西北边疆的扩散过程。通过从政策过程角度对学习借鉴和跟风模仿的区分，本文对克拉玛依市的政策议程设置、政策方案制定给予了详细分析，研究发现克拉玛依市的政策议程设置结合了本地的实际需求，从满足本地社会经济发展出发，在政策方案的制定阶段吸纳了其他地方的成功经验，因此是政策扩散四种机制中的学习而非模仿。本文的分析并不止于政策扩散的终点，即政策出台，通过对网格化管理执行机制和参与人员以及政策评估的分析，笔者展现了网格化管理在克拉玛依市的真实全貌，并通过对政策执行和评估环节的深度跟踪和分析，试图为网格化管理以后在其他城市的扩散提供一定的经验和教训。

网格化管理在学界引起的热议，作为社会治理创新的重要手段也确实在各地取得了不小的成果，但作为一种新型的社会治理方式，多元的参与者、管理方法、管理目标本身就是对政府社会治理能力的一大挑战。不少学者逐渐开始审视网格化管理在各地带来的问题，例如，网格化管理模式带来的管理层级增加、管理功能泛化、管理成本放大、管理问题程式化、自治空间被压缩以及新的碎片状态的出现都在某种程度上阻碍了行政效率的改进，带来了新的管理问题[16]。

就其本身而言，网格化管理实质上是行政权威的扩张，是对社会控制的深化，而管理单元的“细化”将带来更多协调难题。更需注意的是，技术手段在网格化管理中对传统的治理组织和未能追上“信息化”浪潮的参与者提出了不小的挑战[17]。参与者角色定位不清晰、职能交叉重叠，会将原本就难以厘清的责任推向更为绞合连带的境地。因此，在未来的发展中，了解多元参与主体的参与动机和参与能力，理清政府职能边界，努力改变网格化管理“控制有余、参与不足”的格局，只有从本地的实际出发，才能更好地实现资源整合、权威统合，使网格化管理成为一种可持续发展的长效治理机制。

注释：

①参见中国煤炭地质总局：《中煤地质总局承担克拉玛依引水信息系统工程启动》，http：∥www.sasac.gov.cn/n86114/n326638/c865801/content.html，2008年1月9日。

②参见新华网：《克拉玛依市克区流动人口数据库建起来了》，http：∥xj.xinhuanet.com/2009-08/12/content_17381317.htm，2009年8月12日。

③参见克拉玛依市环境监测网络：《克拉玛依环保局.2015年度克拉玛依市生态环境监测方案》，http：∥shbj.klmy.gov.cn/jiance/Pages/2015，2015年7月7日。

④参见新华网：《新疆克拉玛依医疗信息化普及普通患者》， http：∥www.xj.xinhuanet.com/zt/2015-12/04/c_1117361929.html，2015年12月4日。

⑤参见克拉玛依政府网：《关于印发克拉玛依市街道乡镇推行消防安全网格化管理工作实施方案的通知》， http：∥www.klmy.gov.cn/gov/zfgb/Pages，2012年9月30日。

⑥参见人民网：《新疆克拉玛依市克拉玛依区：强化社区“红细胞”工程 发挥党员先锋模范作用》，http：∥dangjian.people.com.cn/n/2015/1121/c400053-27840290.html，2015年11月21日。

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[责任编辑：刘琼莲]