行政区划体制三次变迁及其对推进新型城镇化战略的启示

2016-05-30李金龙苏妮娜

天津行政学院学报 2016年3期

李金龙　苏妮娜

摘要：我国的行政区划调整与城镇化之间有着非常密切的关系。改革开放以来，我国的行政区划体制经历了三次变迁，即市管县体制的全面推行、开发区准行政区化、撤县（市）设区。行政区划体制的三次变迁对我国城镇化的发展起到了巨大的推动作用，但也有很多教训需要吸取。在我国大力推进新型城镇化的背景下，要充分发挥行政区划对新型城镇化的引导、规范和服务作用从而推动新型城镇化的持续发展，应该做到以下几个方面：加强行政区划调整的规范性；遵循城乡一体化发展原则；贯彻各类城市协调发展的原则；要与人口、资源、环境发展相协调。

关键词：新型城镇化；行政区划体制变迁；市管县体制；开发区体制；撤县（市）设区

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0039-08

纵观改革开放以来我国行政区划经历的市管县体制、开发区体制（准行政区划体制，下同）、撤县（市）设区三次变迁，我们可以清楚地发现，我国的行政区划调整与城镇化之间有着非常紧密的关系：

一方面，行政区划调整必须以一定的城镇化发展水平为前提和基础；另一方面，科学合理的行政区划调整能够促进城镇化水平的进一步提升。我国行政区划体制的变迁主要是围绕着促进城市发展、推动城镇化并为工业化、信息化进程提供良好的承载而展开的。鉴于此，在党的十八大以来大力推进新型城镇化战略的背景下，有必要对行政区划体制三次变迁的过程进行回顾，总结其经验教训，为我国今后新型城镇化的持续发展提供有价值的参考。

一、“新型城镇化”战略的基本思想

城镇化是伴随着工业化的发展非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。改革开放以来，我国的城镇化取得了显著的成就。1978年～2013年，我国的城镇化率从17.9%提升到53.7%，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个①。但城镇化的快速发展也引发了一系列的问题和矛盾，如农业转移人口难以融入城市、城乡差距扩大、城市管理服务水平不高、生态环境遭到严重破坏等。针对上述严峻问题，并结合国内外政治经济的新形势，李克强指出，城镇化作为中国扩大内需的最大潜力，要摆脱传统城镇化的老路，走新型城镇化的道路。随后，党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确了提高城镇化质量的要求。

所谓新型城镇化，是指以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为动力，以民生、可持续发展和质量为内涵，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化道路。新型城镇化不同于以往的城镇化，不是简单的城市人口比例增加和城区面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变[1]。结合党的十八大和中央经济工作会议的新精神，可以把新型城镇化的基本思想归纳为以下几个方面。

（一）新型城镇化坚持以人为本的原则

我国以往的城镇化是人口进城但不落户的城镇化，农民工进城虽然实现了地域转移和职业转换，但受制于现有的户籍、医疗、社保等制度的限制，无法与城市居民享有同等的教育、医疗、养老、住房保障等基本的公共服务，城市内部二元分化严重。实际上，城镇化不仅是一个人口迁移的过程，更是迁移人口融入城市文明、分享城市公共产品的过程。因此，新型城镇化特别注重“人的城镇化”。

李克强指出，“推进城镇化，核心就是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民”②。新型城镇化要坚持以人为本、公平共享的原则，合理引导人口流动，统筹推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化；稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享城镇化建设成果。

（二）新型城镇化必须与工业化、信息化、农业现代化相协调

我国以往的城镇化实施的是“重工业重城市”的发展战略，造成了农业现代化进程的滞后，也在一定程度上阻碍了农村地区的城镇化进程。为了促进城乡一体化发展，新型城镇化坚持“四化同步，统筹城乡”的基本原则。李克强明确指出，“我们推进城镇化，是要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子”。推动信息化和工业化的深度融合、工业化和城镇化的良性互动、城镇化和农业现代化的相互协调，特别是要处理好城镇化与农业现代化之间的关系，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系、城乡关系。

（三）新型城镇化旨在构建科学合理的城镇体系

我国以往的城镇化是以发展大城市、特大城市为导向的城镇化，这导致我国的城市大的太大、小的太小，城镇体系规模结构不甚合理。新型城镇化是不同规模的城市协调发展的城镇化，这主要包括三层内容：第一，大城市依然是我国城镇化发展的重要支撑，要继续发挥其规模效应和带动效应，但对于特大城市和超大城市要适当控制其人口规模、适当疏散其经济功能和其他功能；第二，加快发展中小城市，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量，积极挖掘中小城市的发展潜力；第三，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合，有重点地发展小城镇。通过大中小城市和小城镇的协调发展，构建科学合理的城镇体系。

（四）新型城镇化更加注重生态文明

我国政府以往在推进城镇化的过程中，过分追求工业化、城镇化的速度，忽视了城镇化建设与人口、资源、环境的协调，结果导致资源消耗越来越多、生态环境越来越差。为了破解城镇化与生态环境之间的矛盾，新型城镇化特别强调要把生态文明的理念和原则全面融入城镇化的全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。严格规划建设用地，控制好开发强度；强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害；推行节能减排，倡导绿色的生活方式和消费模式，着力构建资源节约型、环境友好型社会，以此来促进城镇化的可持续发展。

二、改革开放以来行政区划体制的三次变迁

改革开放以来，随着行政管理体制的改革、经济体制的转变以及快速的工业化和城镇化，我国的行政区划体制经历了一段频繁的调整时期，大致可分为市管县体制的全面推行、开发区准行政区化、撤县（市）设区三次变动。每一次行政区划调整又对经济社会的发展、城镇化的进程产生了重要的影响。

（一）市管县体制的全面推行

在实施市管县体制以前，我国长期实行的是市县分治的行政区划体制。在这一体制下，城市管工业，地区管农业，城市不能与辖区外的农村地区进行直接的经济联系，只能脱离周围农村孤立地发展，城乡分割十分严重，甚至一度制约了城市和区域经济的协调发展。为了解决上述问题，20世纪80年代初，中央决定全面推行市管县体制，以经济比较发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体化的区域整体。

1982年，中共中央发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并决定当年先在江苏试点，次年开始在全国推行。1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，所属各县划归11个市领导。

同年2月，中共中央、国务院发布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。随后在全国范围内掀起了一股地市合并、撤地设市的浪潮，地区日益减少，地级市不断增多。继江苏省之后，辽宁省、广东省先后于1984年、1988年撤销所有地区，全面推行市管县体制。据统计，1982年底，全国的地区总数为170个，地级市为109个，共有58个市（包括直辖市和地级市，下同）领导171个县（包括县、县级市、自治县、旗等，下同），平均每个市领导2.95个县；截至2004年底，全国的地区总数为17个，地级市为283个，共有273个市领导1577个县，平均每个市领导5.78个县[2]（pp.70-72）。市管县逐渐成为我国地方行政体制中的普遍现象。

市管县体制的实施使省县之间的层次由虚变实，我国实际上形成了中央—省—市—县—乡五级行政层级。市由于同时管辖着城市和农村，逐渐由城镇型政区转变为广域型政区。总的说来，市管县体制在当时的环境下确实发挥了一定的积极作用，既培育了一批中心城市，也加强了城乡之间的经济联系。但随着市场经济体制的逐步建立和完善，区域间的经济联系日益增多，城市的行政区域反而束缚了城市经济的发展，有经济实力的城市因行政区域的限制难以在更大的范围发挥辐射作用，只得寻求其他发展途径。

（二）开发区准行政区化

自十一届三中全会制订改革开放的基本国策以来，我国政府为了发展外向型经济，进行了许多有益的尝试。1980年，国务院在沿海地区设置了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，取得了非常显著的成效，极大地提升了这些地区的对外开放程度。为了加速沿海地区经济的发展，1984年，国务院批准进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港等14个沿海港口城市，兴办了我国第一批经济技术开发区。之后，开发区逐渐由沿海向内陆扩展，除国家批准设置的开发区外，各省、市、县也相继设立自己的开发区。与此同时，开发区的种类也日益丰富，除经济技术开发区外，还有高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等，形成了不同层次、不同类型的开发区布局。

开发区在设立之初，一般规模都比较小，随着产业的集聚和发展，开发区可供开发的建设用地越来越少，严重制约了开发区的招商引资和产业链的培育。而传统的开发区扩容牵涉行政区划的调整，需要国务院及其相关部门的审批，手续烦琐、难度大、周期长。因此，开发区便衍生出了一种“托管模式”，即在不改变开发区原有规划范围和行政区划的基础上，将开发区周边的乡镇、街道委托给开发区进行管理，以解决开发区用地不足的问题，开发区便由此演变成为一种准行政区划体制。“托管”后，开发区管委会不仅要管理园区，还承接了被托管乡镇的大量社会事务，不少开发区采取了政区合一的管理体制，开发区逐渐政区化。

到目前为止，全国各地兴建了各种等级、各种类型的开发区，普遍成为所在地区重要的经济和社会发展极，并随着开发区的“托管扩容”逐步过渡为具有行政等级和实质内容的城市新政区。但是当开发区面临土地瓶颈、产业转型等问题时，“托管扩容”也不是万能的，盲目地托管周边乡镇甚至还会引发开发区新一轮的用地失控。从城市发展的角度而言，城市内部的新城区已逐渐无法满足城市扩张的需求，城市只能放眼周边县市寻求新的机遇。

（三）撤县（市）设区

我国撤县（市）设区的实践起源于20世纪80年代末期，上海、北京、武汉等直辖市或特大城市为了进一步拓展城市空间，陆续开始撤县（市）设区。

1997年，国务院做出暂停审批县改市的决定，我国的城市设置进入了严格的管理和控制阶段。许多大中城市原有的空间不同程度地束缚了经济的发展和城镇化的快速推进，迫切要求拓展城市面积。由于当时国家对撤县（市）设区并没有严格的标准以及相关的文件规定，这给予撤县（市）设区很大的政策空间，由此，撤县（市）设区开始成为行政区划调整的新热点。1997年至2005年，我国的市辖区数量从727个增加到852个，同期我国的县级市却从442个减少到374个，县从1693个减少到1636个[3]。许多县、县级市纷纷改成了上级城市的区，如上海松江、天津武清、广州番禺和花都、佛山顺德等。但从2005年开始，撤县（市）设区受到了一定的限制，改革的步伐有所放缓。

2009年，财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，指出到2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。对地级市而言，省直管县无疑会大大削弱其财力，而且县（市）也将越来越不受地级市的控制。因此，随着省直管县的推进，各地级市政府都加快了撤县（市）设区的步伐。根据民政部“全国行政区划信息查询平台”公布的信息，仅2014年和2015年，国务院就先后批复了24例和26例撤县（市）设区的申请。其中，2014年撤县（市）设区的有广州从化、增城，重庆璧山、铜梁，石家庄藁城、鹿泉、栾城，杭州富阳，西安高陵等；2015年撤县（市）设区的有南宁武鸣，上饶广丰，天津宁河、静海，北京密云、延庆，成都双流等[4]。到目前为止，依然有很多地级市在积极地申报撤县（市）设区。

据统计，从1988年至2014年，我国市辖区的数量从647个增加到897个，同期县的数量从1765个减少至1425个、县级市的数量从248个增加至361个[5]。也就是说，在这期间，市辖区数量增加了250个，县和县级市的总数减少了227个。虽然县、县级市、市辖区数量的变动也可能是由其他行政区划调整所引起的，如撤县设市、新设市辖区等，但结合我国的实际情况看，撤县（市）设区是引起这些数量变化的主要原因。如今，撤县（市）设区已然成了各地行政区划调整的一种重要形式。

三、行政区划体制三次变迁的经验教训

（一）行政区划体制三次变迁的基本经验

在行政区划体制三次变迁的过程中，行政区划的调整对我国城镇化的发展起到了巨大的推动作用，总的来说，主要有以下几个方面的基本经验。

1.集中有限资源发展中心城市

城市作为城镇化的载体，在行政区划调整中备受重视，行政区划体制的三次变迁都无一例外地促进了我国中心城市的发展壮大。在市管县体制的初期，计划经济体制仍然占主导地位，行政手段对经济的发展具有重大作用。市管县体制的实施为城市在更大范围内集聚和配置资源提供了便利条件，从而培育、建立了一大批中心城市，形成了具有较强经济、科技、文化实力的区域经济中心。开发区以其优惠的政策、灵活的管理模式和完善的基础设施吸引了大量外资的注入，逐步发展成资本、技术、人才、信息和产业的集聚地。在这一过程中，开发区的集聚效应及其规模经济促进了开发区自身的飞速发展，同时也带动了城市经济的发展和产业结构的升级，为所在城市工业化、城镇化的进一步发展奠定了坚实的经济基础。撤县（市）设区将城市周边的县、县级市改为市辖区，扩大了城市的面积，增加了城市的人口，为中心城市的发展提供了更为广阔的经济腹地；城市得以通过行政手段将原来县的资源往中心城市聚集，强化了中心城市的功能，进一步提升了中心城市的影响力。

2.通过行政区划调整将广大农村地区纳入城镇化进程之中

农村地区的城镇化是我国城镇化发展中的关键一环。伴随着行政区划体制的三次变迁，我国的广大农村地区开始了城镇化的进程。我国实施市管县体制的初衷，就是先通过集中资源发展一批中心城市，再通过中心城市的辐射作用来带动周边农村地区的发展。事实上，市管县体制也确实推动了我国农村地区的城镇化进程。这一体制打破了多年来城乡分割、工业农业分离的局面，使得城市在集中资源促进自身发展的同时也能够利用自身的经济实力发挥对县域农村地区经济、教育、科技、卫生等方面的辐射作用，实现了城乡之间的优势互补。开发区的托管扩容逐步将周边的乡镇、街道纳入开发区的管辖内，进一步扩大了开发区的辐射范围，不仅改善了被托管乡镇、街道的基础设施状况，也活跃了当地的经济，为农村转移劳动力提供了就业机会，进而带动了整个区域城镇化的发展。撤县（市）设区则是将管辖着广大农村地区的县改为市辖区，农村地区也由此成为市区的一部分。撤县（市）设区后，农村地区的交通、通讯、卫生、教育等都由市统一规划和建设，基础设施和公共服务状况大为改善，城镇化水平得到显著提高。

3.适时调整城镇型建制的设置标准

在行政区划体制三次变迁的过程中，为了适应城镇型政区发展和管理的需要，民政部根据当时的城市发展实际情况，相应地调整了城镇型建制的设置标准。在实施市管县体制期间，国家于1986年发布了《关于调整设市标准和市领导县的报告》，主要从人口、国民生产总值两个方面对镇改市、县改市以及实施市领导县的条件进行了规定，并强调“应成熟一个搞一个，有计划有步骤地发展中小城市”。1993年，为了适应经济社会发展的新形势，国家发布了《关于调整设市标准的报告》，从人口、国内生产总值、工业产值、第三产业产值以及城区公共基础设施建设五个方面着手，提出了更为科学合理的设市标准。设市标准的完善加快了我国的设市步伐，城市数量大幅度增加。从1986年到1996年的10年间，我国的市（包括地级市和县级市）的数量从350个增至663个，极大地推动了我国城镇化的发展。在撤县（市）设区期间，民政部发布了《市辖区设置标准（征求意见稿）》，其中规定了市辖区的设置标准以及撤县（市）设区需满足的条件。虽然份该标准目前只是处于征求意见的阶段，但对各地撤县（市）设区工作的展开具有一定的指导作用，推动撤县（市）设区朝着规范化的方向行进。

（二）行政区划体制三次变迁的教训

1.行政区划的调整缺乏规范性

由于我国有关行政区划的法律法规比较零散、不成体系，行政区划的调整往往缺乏法律依据，因而在行政区划体制变迁过程中出现了许多不规范的现象，给行政区划体制的变迁蒙上了一层“运动式”的色彩。市管县体制在没有充分考虑各地区政治、经济、文化发展水平巨大差异的情况下就在全国推广，一些原本经济实力弱的县也升为地级市，它们本就不具备较强的辐射能力和吸引力，还管辖着多个县或县级市，形成了“小马拉大车”的困境。这不仅阻碍了中心城市自身的发展，也使得市管县以城带乡的功能大打折扣。由于开发区缺少权威管理机构的统一规范和制约，加上关于开发区立法的滞后，上至大中城市，下至乡镇，不论条件是否具备都争先恐后地设立开发区，一度导致我国开发区过多过滥、质量参差不齐。在撤县（市）设区的实施过程中，有些市的发展空间虽然并没有受到限制，但出于利益驱动，再加上省直管县带来的紧迫感，一窝蜂地加入撤县（市）设区的大军，希望借撤县（市）设区来寻求更大的发展权限与发展空间。这类撤县（市）设区没有遵循城镇化发展的内在规律，结果不仅没有促进城市的发展，反而激化了市县矛盾、增加了城市管理的负担。

2.行政区划调整没有实现城乡一体化发展

无论是市管县、经济开发区还是撤县（市）设区，这些行政区划调整的中心始终是城市，农村始终都是为城市服务的。不可否认，行政区划体制的三次变迁在短时间内通过行政区划手段实现了城乡行政建制的转换，如县改市、县改区、乡改镇、乡镇改街道等，将我国广大的农村地区纳入城镇化的进程中来，但实质上这些行政区划调整是在为城市空间扩张做准备、为城市集聚资源打基础。在市管县体制下，资金、技术、人才都向城市集聚，市管县体制越深入推行，城市的集聚效应就越扩展明显，这导致农村的大量资源流向城市，从体制上加剧了城市剥夺农村、农业不当哺育工业的不合理状况[6]。在撤县（市）设区体制下，城市既要管理城市地区又要直接领导广大农村地区，难免顾此失彼。此外，县改为市辖区后，要服从市的统一规划和安排。城市往往利用行政手段将原来县的资源向中心城市集聚，而对农村、农业、农民的扶持力度随之减弱，其结果不仅加剧了“三农”问题的严重性、扩大了城乡差距，最终也影响了区域的整体发展。

3.行政区划调整没有实现大中小城市协调发展

改革开放以来，经过多次行政区划的调整，我国的大城市、超大城市、特大城市越来越多，已然形成了以大城市为主的城镇化发展格局，但中小城市的发展受到了限制。在最初推行市管县体制时，我国还是实施的“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市化方针。在这一方针的指导下，县改市席卷全国，由此培养了一批中小城市。而从1997年国务院暂停审批县改市开始，中小城市的发展就受到了严重的限制，许多发展潜力较大、经济实力较强且满足设市条件的县无法升格为市。与此同时，撤县（市）设区却进一步扩大了大城市的规模、增加了城区人口、提升了经济总量，那些被改设为区的县（市）沦为了促进地级市经济发展的工具，其独立性和自主性大不如前，逐渐由重心到被边缘化。我国目前的状况是，大城市的发展备受关注，中小城市的发展却鲜有人问津，这造成了我国城镇体系不合理的情况，也在很大程度上影响了城乡的统筹发展。

4.行政区划调整对人口、资源、环境协调发展不够重视

行政区划的调整使城市人口快速地增加、城市面积成倍地增长，但问题也接踵而至。例如，农民进城后，其住房、教育、医疗、养老等基本的公共服务如何保障？大片新划入城市的土地如何充分合理利用？随着城市的快速发展，日益严重的“城市病”如何解决？从行政区划体制变迁的过程看，这些问题显然没有得到很好的处理。开发区经济发展所创造的大量就业机会吸引了大量的农民进入城市，但受城乡分割的户籍制度的影响，农民工及其随迁家属无法与城镇居民享受同等的基本公共服务，导致城市内部出现新的二元矛盾。一直以来，我国开发区都存在开而不发、浪费耕地的问题，有些开发区甚至在原有土地尚未得到充分利用的情况下，大肆“托管扩容”，将更多的土地置于开发区的不合理利用之下，造成了土地资源的浪费。撤县（市）设区的推行，从行政体制上促使城市外延式扩张，形成了“摊大饼”式的发展路径，这在一定程度上加剧了城市的无序开发，浪费了宝贵的土地资源。撤县（市）设区后，人口多了，地方大了，城市的管理负担也加重了，但政府没有相应地提升自己的城市管理水平，对城市管理和环境保护问题不够重视，从而导致人口密集、交通拥堵、环境污染等“城市病”日益突出，我国城镇化的健康发展面临严重的挑战。

四、行政区划体制变迁对推进新型城镇化战略的启示

行政区划体制的三次变迁开辟了我国城市发展的新航道，对我国城镇化的发展起到了巨大的推动作用，但与此同时，我们应该看到这三次变迁中依然存在诸多做得不到位的地方。在我国大力推进新型城镇化战略的背景下，行政区划调整应当汲取经验教训，从而更好地为新型城镇化的持续发展服务。

（一）加强行政区划调整的规范性

行政区划是国家结构体系的具体形态，从本质上来讲，应保持基本稳定；但作为上层建筑的一部分，行政区划又必须适应其经济基础的变化而做出相应的调整[7]（p.251），况且行政区划本身还具有一定的经济功能。因此，行政区划手段常常被运用到促进社会经济发展、推进城镇化的过程中去。我国以往的行政区划调整都带有大规模、运动式的特点，给城镇化的健康发展带来了极为不利的影响。我国是一个地域辽阔的国家，各地政治、经济、文化发展水平差异较大，行政区划的调整不能一概而论，更不能一阵风似地在全国推行。在推进新型城镇化的过程中，我们应重视加强行政区划调整工作的规范性，主要是加快我国行政区划法制建设，完善有关行政区划的法律法规，通过法律来规范地方政府的行政区划行为，减少地方政府出于利益驱动进行攀比而调整行政区划的现象。要在尊重行政区划自身特性及其发展规律的基础上，按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则③，从各地的实际出发，稳定有序地进行行政区划调整，逐步改善行政区划调整中存在的盲目跟风现象，从而促进新型城镇化的健康发展。

（二）行政区划调整要遵循城乡一体化发展原则

从行政区划体制的三次变迁中可以看出，城市的不断扩张已经将一部分农村地区纳入城镇型政区的管辖范围内，并由此进入了快速城镇化的通道；但这种行政建制的快速转变在一定程度上损害了农民的利益，导致了农村优质耕地被廉价征用、农村生态环境被破坏等后果，从长远来看，不利于农村城镇化的健康发展。新型城镇化是城乡协调发展的城镇化，目的就是要走一条维护农民利益、发展现代化农业、建设社会主义新农村的城镇化道路。在我国快速城镇化的时期，适时适度地通过行政区划调整实现农村型政区向城镇型政区的转变是有必要的。但是，农村地区行政建制的转换不能仅仅从城市扩张的角度出发，也要从农村地区的实际情况考量。只有当农村地区的经济社会发展到一定水平时，行政建制的适时转换才会带来积极的影响。当然，我们也应注意到，城乡一体化不等同于城乡一样化，我国农村地区的城镇化还是要坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，把关注的重点放在完善农村基础设施建设、加快推进城乡公共服务均等化以及发展现代化农业上，从而建设农民幸福生活的美好家园。

（三）行政区划调整要贯彻各类城市协调发展的原则

一方面，我国应尽快重启市镇设置工作。中小城市是推动我国城镇化进程的主力军，其发展可以疏解大城市中心城区的压力，同时也可以辐射周边的农村地区。截至2011年底，我国的中小城市及其直接影响和辐射区域的行政区面积达927万平方公里，占国土面积的96.57%；总人口达10.16亿，占全国总人口的75.4%[8]（p.256）。但是，由于我国市镇建制工作的长期停滞，一些已经具备设市条件的县、镇无法及时调整为市，影响了我国城镇化的健康发展。当务之急要修订和完善市镇的设置标准，对具备行政区划调整条件的县、镇有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，使市镇设置与我国新型城镇化发展的要求相适应。另一方面，对于大城市的扩张需求要冷静对待。尤其是针对某些城市经济发展一受阻就调整行政区划的现象，我们应该清楚地认识到，并非所有的城市与区域经济的冲突都要依靠行政区划调整来解决。当城市发展遇到瓶颈时，应更多地从城市规划、政府职能转变、区域政府间的沟通协调等角度思考和解决问题，而不是一味地采取吞并方式。

（四）行政区划调整要与人口、资源、环境发展相协调

回顾行政区划体制变迁过程中出现的城市内部二元分化、土地资源浪费、生态环境破坏等问题，不难发现，之所以会出现这些问题是因为行政区划调整的重心往往是放在城市经济发展上——只要能扩大城市的地盘、促进城市经济的发展，就一撤了之或一并了之，完全没有考虑到城市的人口和环境的承载能力。殊不知，城市的发展并不是完全依靠城市面积的扩张来实现，人民的安居乐业、良好的生态环境以及合理的城市空间结构同样能为城市带来巨大的效益。因此，在我国积极推进新型城镇化战略的过程中应做到以下几个方面。首先，行政区划的调整首先应坚持以人为本的原则。这就要求行政区划的调整要在尊重民意、服务人民的前提下进行，通过与新型城镇化的其他措施配套实施，共同促进人民生活水平的提高、福利的改善。其次，行政区划调整要与生态文明建设相协调。对于那些继续通过行政区划手段进行扩张的城市要严格把关，防止农村优质耕地的进一步流失；对于那些已经通过行政区划调整扩大了面积的城市，地方政府应当合理地规划城市的空间布局，使划入城市的土地都得到充分合理的利用。与此同时，政府也应不断提升自身的城市管理服务水平，着力推进城市的绿色发展、循环发展、低碳发展，努力发展高质量的新型城镇化。

注释：

①参见《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》第7页。

②参见新华社：《守住管好“天下粮仓” 协调推进“新四化”建设》，《人民日报》2013年1月16日。

③国务院2008年1月3日颁布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出：“从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。”

参考文献：

[1]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012，（11）.

[2]浦善新.中国行政区划改革研究[M].北京：商务印书馆，2006.

[3]中华人民共和国国家统计局.1997—2005年中国统计年鉴[DB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2015-03-16.

[4]全国行政区划信息查询平台[DB/OL].http：//202.108.98.30/map，2016-04-12.

[5]中国政区——中华人民共和国行政区划沿革[DB/OL].http：//www.xzqh.org/html/list/10100.html，

2016-02-18.

[6]李金龙.“省直管县”的现实可能性：改革的战略性调整[J].甘肃社会科学，2010，（3）.