治理体系现代化：地方政府创新的趋向

2016-05-30张紧跟

天津行政学院学报 2016年3期

关键词：政府

摘要：改革开放以来，地方政府通过政治改革、行政改革、公共服务与社会治理创新，推进了政治进步与社会善治。由于这种地方政府主导的创新始终无法改变地方政府主导的传统治理体系，地方政府创新陷入了“内卷化”困境。推进地方治理体系现代化应该成为新时期地方政府创新的趋向，具体包括创新地方政府治理制度、健全地方政府和市场与社会的协同治理机制、发展有效民主和践行法治三个方面。

关键词：地方政府创新；地方政府主导；治理体系现代化

中图分类号：D625文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0003-08

改革开放以来，地方政府创新在推动当代中国持续高速发展进程中扮演了非常重要的角色，被认为是过去三十余年中国“非常规性”发展奇迹的关键性动力。地方政府创新极大地提升了民主化水平、政府绩效与政治合法性，成为推动社会善治与政治进步的重要动力源和突破口，是中国改革开放进程中最为亮丽的风景线。但是，这种创新始终居于地方政府主导之下，未能从根本上改变“强政府、弱市场与弱社会”的传统治理体系，因此地方政府创新不仅难以持续而且也面临着边际效益递减的“内卷化”挑战。从既有地方政府创新研究看，研究者主要聚焦于探讨地方政府管理创新的理论、持续力、制度化等[1]，并强调地方政府创新应该从提高规划性、改进协调性、增强针对性和重视可持续性四个方面实现转型升级[2]，在相当程度上依然将其视为一种地方政府主导的行政改革[3]（p.3），这显然无助于破解地方政府创新困境。在党的十八届三中全会上，实现国家治理体系与治理能力现代化被确定为新时期全面深化改革的总体目标。显然，这一最新顶层设计只有通过地方政府创新才能落到实处。因此，推进治理体系现代化应该成为新时期地方政府创新的趋向。

一、既有地方政府创新的主要内容

（一）政治改革

从近二十年地方政府创新实践看，政治改革主要体现为基层选举创新。20世纪90年代至21世纪之初发生在中西部地区的基层选举创新多属于“危机驱动型创新”，即主要是为了缓解地方治理实践中面临的种种危机。例如，20世纪80年代末，吉林省梨树县政府为了缓解因“干群关系紧张以及农民天天上访”形成的治理困境，顺应了“由村民直接提名确定候选人”方式选举村委会的要求，其创造性的“海选”为后来国家制定并完善《中华人民共和国村民委员会组织法》提供了基层经验。20世纪90年代初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村为了化解持续出现领导班子涣散、党群关系紧张、村民上访等治理危机，在上级党委支持下开始创新村党支部选举方式，在村民评议党员的基础上得票过半数的党支部候选人被推荐参与第二轮党内选举，再由本村党员对候选人投票产生当选人。1998年4月，四川省遂宁市市中区区委书记张锦明上任伊始便遭遇基层干部素质欠佳引发公众不信任的治理难题，为了挽回基层政府信誉，她主导了遂宁市市中区四个镇的乡镇长、乡镇党委书记的公推公选，首开全国先河。类似的基层选举创新也发生在其他地方。如1998年9月～11月四川省遂宁市莲花乡和东禅镇在全国率先“公选”乡镇党委书记，1998年11月～12月底四川省眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选创新，1999年四五月间山西省临猗县卓里镇推出了“海推直选”产生党委书记、镇长创新，2002年8月湖北省选取宜城市孔湾镇、谷城县南河镇、保康县马桥镇、宜都市姚家店乡、湾潭镇和大冶市茗山乡等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”大面积试点创新[4]。后来，乡镇级党委直选创新扩散到江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省。到2000年底，全国已有二十多个省市试点“两推一选”和“公示制”[5]。进入21世纪以来，随着中央对发展基层民主和党内民主的强调，各地方出现了较多“公推直选”、“公推公选”及其类似的创新试验，如云南省红河州大规模公推直选乡镇长、党委书记，江苏省宿迁市“公推公选”乡镇领导干部，江苏省仪征市“公推公选”乡镇领导等。2007年，时任中组部副部长欧阳淞提及全国已有三百多个乡镇实行了乡镇领导班子的直选试点[6]。到2010年，四川全省已先后有九百多个乡镇开展公推直选试点，试点面达20%以上[7]。近二十年基层选举创新将竞争和参与引入地方治理实践中，既缓解了治理危机，又改善了治理绩效。

（二）行政改革

在地方政府创新实践中，行政改革涵盖面极为广泛，总体上可以划分为地方政府组织系统创新和地方政府输出创新[8]。由于地方政府输出创新主要是指其公共服务创新，因此一般意义上的行政改革主要聚焦于地方政府组织系统创新。地方政府组织系统创新包括以下四个方面。一是组织文化创新。如厦门市将服务型政府组织文化作为建设海峡西岸重要中心城市、增强城市软实力的重要环节；南京市江宁区财政局积极实施文化创新战略，初步形成了由“理念识别、行为识别、视觉识别”组成的财政文化体系；河北省邯郸市强调建立责任型政府文化和服务型政府文化，明确规定拒绝、推诿、效力低下、不按服务承诺规定程序和规定时限权限履行职责等行为都将被追究行政过错责任，并逐步设立举报投诉电话、办事公开制、公开承诺制、集中审批制、过错追究制和奖惩机制等整肃机制。二是流程再造。政府流程再造关注公共产品和准公共产品提供途径的多样化，侧重于将原有专业化分工形成的金字塔型组织形态，转变为由若干工作团队或业务节点组成的以流程为链接通路的扁平式网络化组织形态，本质上属于政府治理结构优化和大规模制度创新[9]。如从20世纪90年代末延续至今的地方政府行政审批制度改革、不断扩展的地方政府行政信息公开、向企业与公众提供“一站式服务”的行政服务中心建设等。

2010年4月，江苏省昆山市张浦镇开始试点探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“前台+后台”运行机制。“前台”是镇便民服务中心和综合执法局，直接面对基层群众、企业和其他社会组织开展公共服务和综合行政执法；“后台”是其他职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等功能。通过改革，做到了“后台”为“前台”服务、“前台”为老百姓服务，镇级公共服务更加普惠、企业办事更加方便、队伍素质更加提升、品牌效应更加凸显。三是组织结构创新。随着市场化改革的不断深入，既有地方政府组织结构的不适应性日益明显。因此，通过调适组织结构以适应外部环境的变化就成为地方政府创新常态。具体而言，地方政府组织结构创新是以组织结构的扁平化和网络化为目标，改进现有地方政府部门内部、部门间及政府间协调、沟通和联系方式，以及责任和义务分布形式，或创建新的地方政府组织结构的过程[8]。例如，2009年广东省佛山市顺德区通过大部制改革，将党政机构由41个压缩为16个。四是治理技术创新。在地方政府创新实践中，利用网络技术改进和创新政府管理方式，既有利于降低行政成本，又有利于提高行政管理效能。如深圳市监察局行政审批电子监察系统、江苏省苏州市监察局行政审批网上监察系统、陕西省监察警示训诫防线网络系统、福建省监察厅的依法监察程序网络应用系统、山东省监察厅纪检监察文书电子应用系统通过事前审批事项公开、事中实时监控、事后预警纠错以及对行政审批全过程分析评估，建立起了比较完善的行政审批监控体系，有助于形成用制度规范审批、按制度办事、靠制度管人的有效机制。

（三）公共服务创新

在地方政府创新框架下，公共服务创新主要是指地方政府输出创新。公共服务创新既是加强地方政府自身建设和公共服务型政府建设的必然要求，也是解决当前地方政府公共服务中存在的突出问题的有效手段和重要途径。所谓地方政府公共服务创新是指地方政府以满足公众公共服务需求为起点，以公共权力和公共资源的使用为强大后盾，以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段，从而更大程度地实现公共利益的创造性活动。如北京市西城区2005年通过综合受理、联网受理、全程代办等方式，打造新型街道公共服务大厅；四川省成都市2004年2月建成了全国首家省、市同址办公的政务服务中心。此后，成都市又于2007年启动了“一窗式”并联审批受理平台，各职能部门在这个平台上内部运转、并行审批、限时办结，综合管理部门实时监控、测评；申请人可与审批部门双向互动，在线查询。2007年，浙江省杭州市委办公厅提出建设“市民邮箱”的创新目标，通过为市民免费赠送市民邮箱，拓展市民邮箱综合服务功能，增加杭州住房公积金对账、医保对账、交通违法通知等13项公共信息服务。陕西省子长县人民政府2008年6月启动的公立医院改革强调“以确保公立医院的公益性质为核心，以建立平价医疗服务体系为重点，切实缓解群众看病难看病贵”来改革医药卫生体制，得到了广大民众的认可和各级领导的肯定。

（四）社会治理创新

进入21世纪以来，社会治理创新持续升温，日益成为地方政府创新的重要内容。地方政府社会治理创新是指地方政府通过社会治理理念、社会治理主体、社会治理体制与机制创新来提高社会治理能力，实现社会治理体系现代化。作为直面社会问题和处于社会治理第一线的地方政府，社会治理创新往往是地方政府回应社会需求的一种必然反映。在实践中，社会治理创新主要体现为还权于社会、培育和发展社会组织、建立社会协商对话制度、推进社会治理法治化等。如近年来厦门市海沧区构建“纵向到底、横向到边、纵横交错、互动共治”的社区治理体系新格局，在群众广泛参与的基础上，让社会管理和服务触角真正延伸到社区“最后一公里”。成都市从2010年底启动了“完善城乡社区治理机制”的基层社会治理创新，各市县根据本地实际，围绕“还权、赋能、归位”的总体要求，进行了各具特色的改革创新，取得了较好的成效。

二、地方政府创新的成效与面临的挑战

从地方政府政治改革看，民主选举创新增强了地方民众对党和政府的认同感、信任感和支持程度，增强了党、团、妇联组织的凝聚力，改善了干群关系，有利于改善政治合法性。这是因为民主选举创新不仅通过解决授权来源问题直接增强了政治合法性，而且有利于选举出高素质、能干的地方领导干部并强化了他们向当地民众负责的责任意识，从而促进当地经济社会发展。类似浙江省温岭市“民主恳谈会”类的公民参与地方政府公共政策过程创新则有助于地方政府回应公民诉求，促进地方政府决策民主化，化解社会矛盾并融洽干群关系。

从地方政府行政改革看，持续推进的地方行政体制创新使得地方政府基本上建立了适应社会主义市场经济发展的政府管理模式，明确了建设公共服务型政府的目标，在推进政府职能转变、优化行政流程、提高行政运作效率等方面都有明显进步。第一，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，再到“效能革命”以及政府流程再造等都大大改善了地方政府运作效率。第二，当前正在推进的地方政府行政审批制度改革通过压缩行政审批事项、编制权责清单、优化行政审批流程、强化监管等措施，极大地释放了市场和社会活力，推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的落实，从而推动了地方政府职能转变和服务型政府建设。

从地方政府的公共服务创新看，创新不仅有助于增加公共服务数量与质量，而且改善了公共服务供给效益，最终提高了地方政府公共服务能力。一方面，地方政府通过增加财政投入向底线民生如教育、医疗等倾斜，回应公众日益增长的基本公共服务需求。如陕西省子长县2008年6月启动的“公立医院改革”，以强化政府财政投入为抓手，有效缓解了民众看病难、看病贵的问题，实现了患者、医护人员、医院和政府“四满意”目标。另一方面，地方政府通过创新公共服务供给方式，不仅减轻了政府负担，而且改善了公共服务供给效益。如地方政府通过向社会力量购买公共服务，把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担，不仅有助于使政府职能重心由公共服务的“供应者”转为“监督者”，而且还有助于提升社会资源整合利用效益，吸引社会力量参与进来，形成公共服务供给主体多元化的新格局。

从地方政府的社会治理创新看，创新不仅有助于改善民生和推进地方公共服务型政府建设，而且有助于激发社会活力来改善政府效能并促进和谐社会建设。如江苏省徐州市铜山区以实现社区治理法治化、民主化、社会化、科学化为目标，全面推进社区治理法治、自治、共治和善治，逐步弱化社区行政色彩，增强社区工作者的为民服务意识，最终村（居）民的幸福指数和满意度显著提升，形成了社区治理优化、社区服务细化、社区自治民主的和谐善治局面[10]。近年来，深圳通过创新社会组织管理体制激发了社会活力，社会组织不仅呈现井喷式发展，而且在促进产业升级、提供公共服务、规范市场秩序、推动社会管理创新、参政议政、参与精神文明建设、倡导生态环保、开展对外交流合作等方面已经成为弥补政府和市场失灵的重要部门，在社会治理中的地位凸显[11]。

尽管持续的地方政府创新驱动了中国经济社会的跨越式发展，但未从根本上改变地方政府主导型治理体系的基本结构，而且许多地方政府创新也缺乏可持续性和可扩散性。

（一）地方政府主导型治理体系的基本结构依旧

1.职能转变不到位。尽管持续的地方政府创新在相当程度上推动了政府职能转变，但以追求GDP和财政收入增长为核心目标、以固定资产投资和刺激出口为主要动力、以政府配置资源和行政干预经济运行为主要手段的传统发展模式不仅得以持续，而且在面对经济社会发展中的诸多挑战时还不断得到强化。这不仅弱化了地方政府的市场监管、公共服务和环境保护职能，而且导致强政府、弱市场和弱社会的基本治理结构依然如旧。持续的地方政府创新虽然在裁减机构、削减人员、流程再造等方面动作频频，但始终难以从根本上解决地方政府行政运行成本居高不下与超载运行等难题，行政审批事项依然过多，行政审批效率依然低下，民众满意度依然不高。

2.市场在资源配置中的决定性作用没有很好地发挥。尽管持续的地方政府创新在相当程度上促进了政府与市场关系的变化，市场主体日益富有活力，市场体系也不断健全，市场在资源配中的作用也越来越明显，但地方政府主导导致市场在资源配置中的决定性作用始终无法发挥。由于地方政府既掌控着土地、信贷等稀缺资源，又行使着缺乏法治约束的权力，因此市场只是可供地方政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具[12]。更为严重的是，权力宰制的市场经济导致市场领域完全由行政权力主导，“闲不住的手”管住了“看不见的手”，缺乏法治约束的权力滥用与贪婪资本的结合成为当代中国社会最严重的弊端根源。

3.依然维持着建设社会的格局。尽管近年来许多地方政府启动了声势浩大的以培育和发展社会组织为核心的社会治理创新运动，社会组织的数量与影响力都有了明显增加，但地方政府并未意识到社会自主治理对缓解公共事务治理压力及其对构建和谐社会的重要功能，因此始终缺乏让社会自主治理的动力。在建设社会的格局中，地方政府能够在一定程度上让渡空间给社会组织以发挥其“拾遗补阙”的重要功能，但对公民通过社会组织维护自身权益和参与公共事务治理的基本权利始终充满戒心。最终，在地方政府社会治理创新的宏大叙事中，主体依然是各级政府，其建设目标依然是一个“泛政治化的社会”，其运作方式依然是通过国家权力无所不及的触角去培育和发展社会组织[13]。社会建设更多的是政府达成自身目标的一种政策工具，而不是培育形成一个自主的社会。于是，一个缺乏能动性和自主性的社会在面对缺乏法治约束的横暴权力与贪婪资本的时候，显得更为弱势。

（二）地方政府创新难以持续和扩散

1.地方政府创新难以持续。地方政府创新对于发挥国家治理的示范功能、试验功能与减震功能的重要性日益获得普遍共识，因此各级地方政府创新的实践层出不穷。中国政府创新奖自2000年设立至今，先后有

二千多个地方政府创新项目参与评选。但是，多数地方政府创新缺乏可持续性，地方政府创新的“消亡”和“人走政息”是一个常态[14]。马得勇等的研究发现，中国的乡镇基层民主发展中的多数试点已经回归到了原点，不少制度创新沦为“民主秀”，在吸引了媒体、学界和上级政府关注之后便偃旗息鼓了[15]。包国宪的回访研究发现，已经获得入围奖的112个项目真正持续发展的仅有34个，仍需后续跟踪的有4个[16]。陈家喜等发现，由于基于创新的政绩具有个体性和不可继承性，后任官员无法通过延续前任官员的创新项目获得政绩，也因此导致前任官员主导的地方政府创新无论多么出色，往往都会使继任者束之高阁[17]。缺乏可持续性的地方政府创新不仅浪费了大量创新成本，而且在相当程度上沦为地方政府官员的“政治秀”，最终也严重损害地方政府的公信力。

2.地方政府创新难以扩散。在规范层面上，一些成功的地方政府创新既可以为中央政府决策提供依据，又可以为其他地方政府提供参考和学习的榜样，从而促进地方政府创新的扩散。但在实践中，中国地方政府创新的区际学习与扩散能力较弱。研究者发现，在众多地方政府创新中，仅有少数幸运儿最终成为全国优胜者，多数则仅仅获得阶段性胜利，得到局域性扩散[18]。吴建南等发现在中国情境下，只有那些概念较为简单、操作较为简便、短期效果较为明显、采纳成本较为低廉、获益群体广泛、相关阻力较少的地方政府创新相对容易扩散[19]。此外，一些地方政府创新项目或者带有非常明显的地方特色以及地方主政官员的个性，或者在一定程度上突破了现行的制度框架，因此也增加了可复制的难度。

三、走向地方治理体系现代化

自20世纪80年代以来，为破解国家应对巨量公共事务乏力的窘境，以重新配置公共权力、吸引市场和社会参与公共管理的国家治理转型浪潮席卷全球。而回顾当代中国改革开放以来的发展历程，地方政府创新驱动的反应性国家治理调适虽然成就了当代中国持续的经济高速增长与和谐稳定的大局，但随着改革进入深水区，社会价值与利益日益分化，各种社会矛盾也日益凸现，经济社会发展已然进入“高风险窗口期”[20]，加速推进地方治理体系现代化的必要性与日俱增。但是，地方政府主导的创新始终圉于传统思维，甚至在应对经济社会发展的挑战时力图以强化权力来驯服市场和社会，结果导致专断性权力日益强盛而基础性权力日益衰弱，始终难以走出“地方政府创新内卷化”的困境。因此，为了走出“强发展弱治理”的困局，地方政府创新必须重构，走向治理体系现代化。

世界银行发布的《政府治理指标：1996-2004》专项研究报告提出，政府治理体系现代化的评估指标要素包括表达与问责、政治稳定与暴力程度、政府效率、规制水平、法治和腐败控制[21]。弗朗西斯·福山认为一个秩序良好的社会需要强政府、法治和民主问责[22]。俞可平提出了衡量国家治理体系现代化的五个标准，即公共权力运行的制度化和规范化、民主、法治、效率和协调[23]。林尚立则认为现代国家治理体系是在现代国家建构过程中，随着国家治理主体由单一的政府主体发展为政府、市场、社会等多元主体，在建构国家秩序时各种制度有机联系和相互作用所形成的系统[24]。现代化的国家治理体系是一个由政府、市场与社会合作共治的治理体系，在这个治理体系中，政府、市场和社会均有特定的角色，行使特定的职能[25]。基于这些论断，可以将现代化的国家治理体系基本要素概括为以下三个方面。

（一）创新地方政府治理制度

1.以公共服务型政府建设推进地方政府职能转变。建设公共服务型政府，是当代中国行政体制改革的目标模式。因此，党的十八届三中全会明确提出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。按照公共服务型政府建设的要求，地方政府的职能转变应该主要围绕“两个服务”来进行：一方面是为市场主体创造平等竞争环境和提供服务，另一方面是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务[26]。

2.优化政府组织结构。为适应地方治理体系现代化，地方政府组织结构的优化包括四个方面。一是优化地方党政结构。改革开放以来，随着中国共产党从革命党向执政党的逐步转型以及中国经济社会的深刻变化，传统的地方党政结构日益面临挑战。因此，基于科学执政、民主执政和依法执政的要求，逐步推进地方党政结构合宪化和法治化，既要保证地方党委的领导核心作用，又要支持地方人大、政府、政协以及人民团体依法履行职能。二是以地方人大制度创新优化地方横向权力配置。应该重塑地方人大在辖区公共选择的主体地位，以预算约束为切入点强化地方人大对地方政府的硬约束，从而在一定程度上平衡行政主导的地方政府治理结构可能蕴涵的治理风险。三是优化地方纵向政府间治理结构。一方面，在政府职能回归公共财政意义上的事权定位后，应该合理划分各级地方政府的事权范围与财政关系，优化纵向地方政府间治理结构，以改善地方政府整体治理绩效。另一方面，要逐步破解地方政府间纵向“职责同构”迷局，合理配置权责关系。四是整合地方政府内部的碎片化结构。随着行政体系的变革和发展，行政专业化程度日益加深，行政碎片化现象也日趋严重。重点要优化政府职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

（二）健全地方政府与市场和社会的协同治理机制

在成熟的现代国家治理体系中，政府、市场与社会应该在平等与互惠的基础上协作共治。政府作为唯一具有合法性的强制主体，能够为整个社会创建一个基本制度环境，保证各项经济和社会政策的有效执行。市场作为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序，是迄今为止最有效率的资源配置方式。社会作为缓解“市场失灵”和“政府失灵”的第三种治理机制，有助于制约“横暴国家”和“贪婪市场”。因此，国家治理体系现代化的基本要义就是要理顺政府、市场、社会的关系，实现政府、市场和社会的协同治理以实现善治。在地方政府主导型发展模式下，“效率优先”与“稳定至上”的目标追求在相当程度上阻碍和延滞了市场发育和社会成长，从而在创造“发展奇迹”的同时也遭遇种种“治理危机”。因此，要在日益复杂的利益分化时代走出地方政府独大的单一治理困局，应该健全地方政府与市场和社会的协同治理机制。一是健全地方多中心治理体系。地方政府在回归维护公共利益和公共秩序基本角色的基础上，放权于市场并充分发挥市场在资源配置中的决定作用，还权于社会并激发社会治理的功能，建构各归其位、既相互制约又相互支撑的多中心治理体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解地方政府治理的压力。二是健全地方网络化治理结构。在网络化治理结构中，治理“是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的过程”[27]（p.2）。因此，地方政府与其他治理主体之间应该是在平等、信任和互惠基础上，通过协商和协作建立伙伴关系与网络关系，就共同关心的问题采取集体行动。三是促进协同治理制度化。协同治理是指“通过建立指导、促进、运行和监督跨部门的组织安排来解决单一组织或公共部门难以解决的公共政策问题的整个过程”[28]（p.7）。因此，一方面应该促进有利于建立协同治理的各项制度、法律法规的不断健全完善和自觉落实，另一方面应该把协同治理过程中产生的合理机制转化为制度成果乃至进一步上升为地方法规甚至法律制度。

（三）发展有效民主和践行法治

1.发展有效民主。民主作为现代国家治理体系合法性的来源，也是促进地方治理体系现代化的基本使命。参与、回应与责任是现代民主政治的核心价值所在，也是发展有效民主的基本要义所在[29]。基于既有地方政府创新实践，发展有效民主应该在既有基层选举民主创新的基础上发展治理民主：一方面要扩展公民的参与式地方治理，另一方面要实现有效问责。传统地方治理强调政府角色而排斥公民参与，虽然有可能获得好的发展绩效，但由于民众游离于发展议程之外，既无法有效遏制公共权力滥用和低效率而影响高治理绩效的可持续性，又无法公平分享发展成果而危及社会稳定。基于发展大规模选举民主面临着不可预知的风险，发展有序的地方参与式治理就是一种扩展有效民主进而改善地方治理的必然选择。从浙江温岭、广东广州与顺德等地的参与式地方治理实践探索看，公民参与被充分吸纳，既促进了地方政府决策民主化和科学化、培养了公民民主意识与参政能力，又重塑了地方政府与公众关系，增进了彼此间理解与信任，最终也改善了公共事务治理绩效并促进了和谐社会建设[30]。当务之急是地方政府、公民、公民社会组织需要致力于找出改进参与的方法，并在参与式治理框架下通力合作以提高地方民主的质量和治理绩效。在现代国家治理体系中，参与式治理有助于使民意诉求进入公共政策过程，而有效问责才能确保地方政府回应民众诉求。因此，在发展有序参与的基础上，实现有效问责也是发展有效民主的必然要求。应该在构建全流程、立体式的问责机制基础上，以强化地方人大对地方政府的监督制约来完善横向问责为创新突破口，逐步扩展地方政协、社会舆论、社会组织以及公众的纵向问责。

2.践行法治。法治作为现代国家治理的基石，是实现国家治理体系现代化的基本途径。在法治中国顶层设计基本明确的背景下，通过地方政府创新践行法治就是全面落实法治国家建设的必由之路。为此，应该在试点创新科学和民主立法以完善地方法律体系的基础上，重点加强宪法与法律实施、法治政府建设、司法公正保障、法治思维和法治方式的运用。

参考文献：

[1]陈国权，黄振威.地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2010，（4）.

[2]杨雪冬.探寻治理绩效提升的突破点[J].人民论坛，2014，（28）.

[3]俞可平.政府创新的中国经验：基于中国地方政府创新奖的研究[M].北京：中央编译出版社，2011.

[4]中共湖北省委组织部.“两推一选”：发展基层民主的有益尝试[J].求是，2004，（5）.

[5]项继权.世纪之初的乡村民主：2000-2001年度中国村民自治的发展[C]∥李凡.中国基层民主发展报告2000-2001.北京：东方出版社，2002.

[6]全国300个乡镇开展了领导班子直选试点[DB/OL].http：∥politics.people.com.cn/GB/1026/6392261.html，2007-10-17.

[7]周前进.四川：乡镇公推直选开展“五大类型”试点[N].四川日报，2010-09-28.

[8]刘景江.地方政府创新：概念框架和两个向度[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2009，（4）.

[9]丁云龙，等.面向多元目标指向的地方政府流程再造[J].中国行政管理，2011，（2）.

[10]张燕.四治联动开启社区治理创新的“铜山模式”[N].徐州日报，2015-02-13.

[11]盛佳婉，等.深圳社会组织管理体制改革再起航[N].深圳特区报，2015-01-13.