当前我国失独群体扶助制度的缺陷与优化策略

龚志文　刘太刚

摘要：失独扶助制度是我国失独群体保障体系中支柱性的制度安排，对于解决失独问题、维护公平正义、化解社会矛盾、构建和谐社会意义深远。当前的失独扶助制度因为受到扶助理念滞后、制度定位偏差和制度认同不足的掣肘，衍生出一系列不良问题。失独扶助制度的优化路径在于理性地确立推进理念和实践策略：进行理论创新，构建失独扶助的理念基础；完善相关法律政策，构建稳固的法理支撑；完善失独扶助方式，实行差异性的分类扶助；对失独问题进行“脱敏”治疗，推动失独扶助的政社合作。

关键词：失独扶助制度；失独群体；社会保障

中图分类号：D632.1文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0024-08

自20世纪70年代计划生育政策全面实施以来，我国形成了一个规模庞大的失独群体。有人指出，2010年全国独生子女总量在1.45亿左右，累计死亡独生子女超过100万[1]。当前失独群体面临着经济困难、精神忧郁、保障缺失等困境，极大地拷问着脆弱的扶助制度体系，并高度影响着社会的持续发展和公平正义的实现[2]。因此，反思当前失独扶助制度的弊病，突破现有认知和实践的障碍，推动失独扶助制度的优化与完善成为理论和现实的迫切之需。

一、我国失独群体扶助制度的发展轨迹

失独扶助制度是在特定制度情境下生成与发展起来的。一方面，在面对纷至沓来的失独问题时，既有的人口制度、社会保障制度逐渐变得束手无策，旧制度的更新迫在眉睫；另一方面，在减少失独群体所遭遇的风险性和不确定性的诸多努力中，新制度的创制成为最可靠最有效的工具。所以，事关失独群体的旧制度的更新与新制度的建构就成为政府、社会和公民的共识与要求。

2001年出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定，“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。尽管这一规定的原则性意蕴浓厚，对帮扶的对象、条件、方式、主体等都缺乏具体的界定，但开启了对失独群体制度性关怀的大门，为后续的失独扶助及其制度体系的建立提供了法理依据和方向指引。

2007年8月13日人口计生委和财政部联合颁发《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发〔2007〕78号）（以下简称《试点方案》），正式提出要在全国建立“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，并开始在西部地区的重庆市、贵州省、甘肃省，中部地区的山西省、吉林省、湖南省，东部地区的上海市、江苏省、山东省以及青岛市进行试点。《试点方案》规定，由政府给予符合受助条件的夫妻每人每月80元～100元的扶助金；西部试点地区扶助金的中央地方分担比例为

8∶2，中部试点地区则为5∶5，东部试点地区的扶助金由地方财政自行安排。可见，初建的扶助制度等同于扶助金制度，且金额较小，扶助力度较弱。

为了监测并促进计划生育家庭特别扶助制度有效实施，2008年5月13日人口计生委办公厅印发了《全国计划生育家庭特别扶助制度信息管理规范（试行）》的通知，要求各级计生部门协力建设“全国计划生育家庭特别扶助制度管理信息系统”。该信息系统的功能定位比较明确，主要用于失独扶助金的管理、发放、监测和备案，但未能采集和反映失独家庭的需求内容与需求偏好等信息。

随着我国经济社会发展水平的提升，人们的生活成本随之上涨，需求也日渐多元化。2013年12月18日，国家卫计委等五部委应时出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号）（以下简称《补充通知》），将女方年满49周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。同时，《补充通知》提出要链接既有的养老保险、医疗保险、保障房配置等制度，给予失独群体养老保障、医疗保障、社会关怀等多样化扶助。

2014年卫计委1号文件颁发《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》（国卫办家庭发〔2014〕1号）（以下简称《社会关怀通知》），体现了国家对失独问题的制度关怀进一步加强。《社会关怀通知》构造了包括生活关怀、养老关怀、健康关怀、精神关怀、生育关怀的失独群体社会关怀体系，并从组织领导、方案策划、社会动员、舆论引导四个方面建立相应的保障机制。

综上可见，国家层面的失独扶助制度是一个从无到有、从少到多的渐进完善的过程，呈现出明显的路径依赖特性。政府先后建立了失独扶助金制度、信息管理制度、社会关怀制度，初步型构出了包括基本的经济救助、养老关怀、医疗服务、精神慰藉和心理疏导服务在内的失独扶助制度体系。

二、当前失独群体扶助制度存在的缺陷

制度的演进有两种方式——自然演进和自觉变革[3]。自然演进的制度是在无数次试错性经验累积的基础上生成的，短时期内问题相对较少，人们对它的认受度较高；自觉变革的制度则是对社会变迁中的不确定性、复杂性的一种回应性主动创设，不可避免地存在着制度漏缺。显然，失独扶助制度是人们基于理性智识的自觉建构的过程，尽管它在化解失独问题、满足失独群体需求方面取得了一定的成效，但这一制度还未定型，凸显出了诸多缺陷。

（一）就扶助对象而言，制度覆盖面较为狭窄

《试点方案》中规定受扶助的对象是“我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻”，应同时满足以下条件：a.年龄限制，“1933年1月1日以后出生，女方年满49周岁”；b.等级限制，“现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）”。但这并不意味着制度视域之外的失独者不需要帮扶，如未满49岁的失独群体同样有着心理疏导、精神慰藉、社会尊重和法律援助等方面的刚性需求。尽管这些需求并非全部都依赖公共资源来满足，公共资源的稀缺性也决定了政府失独扶助责任的有限性，政府依据公共财政的负担能力而设定经济类帮扶的年龄、等级限制亦是合理之举，但制度设计中先在性地排斥了社会资源主体的参与，导致覆盖面降低，使得一部分失独群体被制度所遗落。

失独者相似的经历和共同的情感需求使他们有着本能的组织化倾向，催生了数目和种类繁多的失独组织。这些组织在帮助失独者重构社会支持网络、获取精神慰藉和实现自我增能方面有着天然的优势和良好的效果。但现有的失独扶助只针对失独者个人和家庭，对失独组织缺乏必要的制度关照，使得大量的失独组织游离于政府监管之外，并与上访、请愿等集体行动勾连，对正常的社会秩序构成了一定的挑战。

（二）就扶助内容而言，供需失衡问题突出

失独扶助的内容体系主要是指失独扶助基本项目的构成，它反映了扶助制度对于失独群体需求的回应性和保障能力。完整的失独扶助制度体系应该包括救助类制度（如紧急救助、专项救助）、保险类制度（如医疗保险、养老保险）、福利类制度（如住房保障、养老院入住、精神关怀）、服务类制度（如病弱照料、健康管理、心理疏导），但当前的扶助内容体系尚待完善，存在着制度缺位、供需错位的弊病。例如，失独者在进驻养老院时往往遭到拒绝，因为他们丧失了子女，没有亲属签字，缺少现有法律框架内的问题责任主体；失独者在生病住院或是手术时，亦遇到同样的困难，缺乏医疗程序要求的保证人，使得失独老人面临着“病无所医”的风险；而且失独老人在“失能”之后缺乏有法律保障的监护人、保佐人或者辅助人，“生存风险”问题突出。再如《补充通知》中规定，符合条件的城镇独生子女伤病残家庭补助为每人每月270元、独生子女死亡家庭为每人每月340元，农村则是每人每月150元和170元，独生子女死亡家庭享受的经济补助要多于伤病残家庭。根据伤病残鉴定的国家标准，三级伤病残是指：a.不能完全独立生活，需经常有人监护；b.各种活动受限，仅限于室内的活动；c.明显职业受限；d.社会交往困难。显然，独生子女伤病残家庭的经济开销更多，较独生子女死亡家庭对经济扶助的需求更大，而独生子女死亡家庭比独生子女伤病残家庭更需要精神慰藉。

（三）就扶助方式而言，以普惠式扶助为主，分类扶助欠缺

当前的失独扶助制度对失独群体的需求实行一种普惠式的满足，只要符合制度规定的扶助条件的失独者即能享受同等数额的扶助金或同样的精神关爱与生育关怀。然而，失独群体的需求因年龄、职业、性别、地域、城乡、心理期、家庭结构（失偶与否）、健康状况等呈现出显著的差异。一般而言，青年失独者最大的需求是再生育，中年失独者的孩童收养需求较高，老年失独者则更希望得到医疗、护理等方面的帮助。失独需求也因经济条件而异，经济条件优越的失独者的需求主要集中在精神慰藉、心理疏导、健康管理等方面，经济状况较差的失独者对经济类扶助的需求则更加刚性。从失独者的心理变化历程看，失独者在心理应激期（3个月到1年）容易发生自杀、自残等行为，对心理干预帮扶的需求很高；在心理过渡期（3年～5年）会实行自我排斥、自我隔离和自我孤立的策略，亟需情感关爱和心理抚慰；当顺利到达恢复期（5年以后）后会试图重新融入社会，有着强烈的社会交往、文化娱乐的吁求[4]。

对于失独群体而言，普惠式的帮扶瞄准率较低，难以解决失独需求的异质性问题，导致养老资源配置的效果较差，加剧公共资源紧张的状况。例如，政府微薄的扶助金对于富有的失独者而言意义不大，对贫困的失独者来说又是杯水车薪，二者的需求都未得到满足，他们的怨言定会不减反增。

（四）就扶助实践而言，对失独者的隐私保护不足

在当前的社会文化环境下，“失独”意味着“断了血脉的传承和生存的寄托”，这对失独者造成了巨大的心灵创伤。失独者在心理上会觉得低人一等，担心他们会被当作异类群体看待。由此，产生自我排斥、自我孤立的应激行为，逐渐退出原有的社会关系网络，以寻求心灵的安全与尊重需求的满足。所以，对失独者的帮扶须以尊重他们的选择、保护他们隐私为前提，避免造成二次伤害。

遗憾的是，既有的失独扶助制度却忽略了这一点。例如，《试点方案》中规定，失独扶助要坚持“公开透明，公平公正”的原则，“通过张榜公布、逐级审核、群众举报、社会监督等措施确保政策执行的公平性”。在扶助对象确认的程序中，“县级人口计生行政部门要对失独扶助对象进行审批并公示”。这无异于将失独群体置于“聚光灯”之下，他们脆弱的心理伤口必将再次遭受触碰。这无形间褪去了扶助制度的人性关怀的外衣，使得原本“有情”的扶助嬗变为“无情”的嘲讽。有的失独者宁愿自己“苦苦支撑”，也不愿接受失独扶助。

（五）就扶助主体而言，实质参与者单一

承担失独扶助的角色是政府的本源性责任，但失独扶助不等同于政府扶助。政府仅是失独扶助制度主体之一，企事业单位、非政府组织和失独者家庭及个人均是失独扶助的供给主体。目前，失独扶助制度体系中计生、卫生、民政、财政、人社、城建等政府部门都肩负有一定的监管或实施的责任，但鲜见其他主体的身影，失独扶助演变成了政府的“一枝独秀”。如《试点方案》中规定：“财政部门负责扶助资金的预算决算、转移支付、总量控制和监督管理”；“人口计生部门负责扶助对象的资格确认、建立个案信息档案和日常管理等工作”；“银行等代理机构负责制定资金发放办法和操作规程，建立失独扶助对象的个人账户，足额发放失独扶助金，并及时反馈账户和发放情况”；“公安、民政、卫生、人社、住建、劳动保障、残联等部门”要在公办养老院优先入住、保障房优先分配、养老医疗保险补贴、孩童收养、再生育、再就业培训等方面“共同做好各项政策措施的衔接工作”。而社会力量参与还处于原则性的鼓励与支持阶段。

（六）就扶助认同而言，失独群体对扶助制度的认受度较低

“失独扶助制度”、“失独者”等概念均是民间称谓，尚未得到官方的认可；官方语境对失独群体的表述是“计划生育特殊困难家庭”或“独生子女伤残死亡家庭”，自2007年以来制定的一系列相关制度措施均沿用这种表述，意在表明失独扶助是对弱势群体的补助而非赔偿。但失独群体对此并不认同，他们认为国家不仅应该补助，更应该赔偿。2015年5月5日～7日，来自全国的失独家庭成员代表到北京向国家卫计委表达诉求。其中就要求政府将目前用来定义失独家庭的“计划生育特殊困难家庭”提法中的“困难”二字摘除，不把失独家庭视为等待国家救济的弱势群体，而应视为对计划生育政策做出贡献和牺牲的家庭。

同时，部分失独群体对失独扶助的年龄标准（女方年满49岁）提出质疑。“他们认为，这一医学上生育的上限年龄，对失独夫妇没有现实意义。因为很多失独夫妇健康状况极为糟糕，失去独生子女后再生育的可能性极小。在目前的政策下，49岁以下的失独父母却无法享受政策的帮扶”[5]。

三、对失独扶助制度缺陷的理性审视

对失独扶助制度的缺陷进行省思，可以发现这些问题滋生的根源既有制度设计的不足，又有制度操作的弊病。但总体而言，这些弊病深刻地体现在扶助理念滞后、制度定位偏差、制度认同不足等方面。

（一）失独扶助制度的理论研究滞后

社会保障是一个理论自足的领域，纷繁复杂的理论流派提供了丰富的理论智识，但也导致社会保障的发展在理论的丛林里迷失了方向。普惠性、平等性、标准化、均等化等成了不可撼动的价值圭臬，保障对象的差异性需求被无情地遮蔽，这让社会保障的实践陷入了内卷化的漩涡而止步不前。这一问题在失独扶助保障中表现得尤为突出。

依据失独扶助的资源主体，可将失独扶助制度设计所依据的理论划分为政府主体论、个人主体论、多元主体论三种论调。政府主体论基于“情感依附理论”（Attachment Theory）[6]与“社会结构理论”（Social Structure Theory）[7]认为，政府是情感依附和结构建立的资源主体，其地位决定了它必须承担起救助弱势群体、促进社会公平和增进社会福祉的责任，应该全面保障失独群体养老的各项需求。个人主体论以“增能理论”（Empowerment Theory）、“抗逆理论”（Resillence Theory）与“再社会化理论”（Resocialization Theory）为代表，提出失独者可以通过找寻新的角色规范、培育新的价值观念、重置计划目标、学习沟通技能等途径实现“自养”、“自爱”、“自乐”、“自立”、“自理”、“自强”[8]，实现各种需求的自我满足，减轻政府的资源压力。多元主体论则依托“社会支持理论”（Social Support Theory），试图构建包括政府、社会组织、社区、社会工作者、志愿者及失独群体在内的社会支持网络，以帮助失独者获得物质帮助、情感慰藉、权能恢复、心理干预、医疗保障、生病照料、社会参与等各方面需求的满足。

上述理论均从供给端出发，主张对失独群体实行一种普惠式的保障，强调失独扶助的无差别供给和扶助成本的无差别分担。然而，对供给视角过分强调而设计出来的制度体系，隐匿了失独者本身的呼声，使他们成了失独扶助制度的旁观者和被动接受者，供需失衡的问题便如蝉联跗萼而生。

（二）失独扶助制度定位模糊，降低了制度的凝聚力

在学者看来，失独扶助制度俨然是一项依附性的制度[9]。一方面，这种依附体现在制度依据上。《试点方案》中指出根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》制定相关的计划生育特殊困难家庭扶助制度。换言之，在制度设计上失独扶助制度是计划生育制度的一项配套的补充性制度。另一方面，这种依附显示在制度目标上。《试点方案》中开宗明义地点出：“为贯彻落实《中华人民共和国人口与计划生育法》和《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号），进一步加强人口和计划生育工作，稳定低生育水平，统筹解决人口问题而开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作”；而且“建立和实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度，是我国人口和计划生育政策的完善和发展，是解决独生子女家庭实际困难，稳定低生育水平，促进社会主义和谐社会建设的一项重要举措”；“它有利于促进人口和计划生育工作向依法管理和利益导向转变，更好地体现我国人口和计划生育工作以人为本的政策理念”。

这种目标定位广受社会诟病，引起了较大的争议。所以，后续的扶助政策被迫实施了目标位移，如《社会关怀通知》中指出，“开展特殊困难家庭社会关怀……旨在为特殊困难家庭提供基本的生活、养老、医疗服务以及精神慰藉和心理疏导服务……切实维护计划生育家庭的合法权益，促进社会和谐稳定”。但即便如此，也未能改变失独扶助制度依附性的性质，而且助推了失独扶助制度目标向模糊化行进。

事实上，失独扶助制度的补充性的制度地位和模糊性的制度目标，决定了失独扶助制度位阶较低、强制性较弱，这使得计生部门在开展失独扶助工作时不得已采取“游说”、“鼓励”、“建议”的方式。这是失独扶助制度参与主体单一、扶助内容供给缺位原因之一。例如，《社会关怀通知》规定：在社会关怀的组织领导方面，“各级卫生计生行政部门要积极推动党委、政府将特殊困难家庭社会关怀纳入改善和保障民生工作的总体部署，摆上重要议事日程”；在社会关怀的财政保障方面，“计生部门要争取各级财政落实所需资金，多渠道筹措社会捐助资金，为开展特殊困难家庭社会关怀活动提供财力保障”。即使在失独扶助工作做得好的地方，也带着浓重的政绩工程色彩。例如，某省计生主管领导这样评价其失独扶助的工作业绩，“关爱计划生育特殊家庭，是我省人口计生工作的新尝试、新名片、新亮点。要将这一工程大力宣传，让社会共晓之”。

（三）失独问题归因分歧较大，政府拒绝自身被无限责任裹挟

失独问题的归因分歧是制约失独扶助制度发展完善的重要瓶颈。众多人士认为，失独问题是计划生育政策的衍生品，具有较强的政策属性。失独家庭积极履行计划生育的义务，为国家控制人口增长、实现人口资源的优化配置做出了贡献，而今他们因独生子女离世而陷入人生困境，按照义务与权利对等的原则，国家应该给予失独群体赔偿[10]。但政府对此予以理性的拒斥，从失独扶助制度的称谓——“计划生育特殊困难家庭”——能够看出，政府有意回避了失独问题的政策属性，专门强调失独问题的自然属性，将自身撇出了计划生育政策问题的责任主体范围。尽管失独群体对政府这种行为表达了相当的愤懑，情感上深度控诉计划生育政策对他们的无形剥夺，但政府采取回避赔偿的策略主要有其自身的考量。

一是失独赔偿缺乏相应的法律依据。我国现行的法律法规中并未包括因法律规范造成特定公民损害而引起的国家赔偿的规定。依据现行的《国家赔偿法》，只有国家政策规范或公职人员的公共行为与公众的损失或伤害之间具备直接的因果关系，才能启动国家赔偿。然而，计生政策显然不是独生子女家庭子女伤亡的直接诱因，既不符合行政赔偿的要件，更与刑事赔偿相距甚远，故失独群体无从获取国家赔偿[10]。

二是政府拒绝自身被无限责任裹挟。即使撇开法律规范缺失的壁障，政府也不会认可失独问题的政策属性。这是因为，如果政府承认计划生育政策是失独问题的诱发因素，意味着国家必须承担起对数百万失独家庭的赔偿责任。同时，我国目前约有1.45亿独生子女[1]，他们也存在死亡的风险，这会引致更多的失独问题，产生数量庞大的失独家庭，政府将会被迫承担无限的责任。

（四）失独问题的政治敏感性与群体弥散性，使得政社合作缺乏可靠根基

一般而言，政府具有垄断政治权力和提供公共服务的双重属性，而保持垄断地位的有效方式就是控制公民的集体行动。在现实中，失独群体自发建立了众多的失独网站、论坛、QQ群以及实体组织。尽管组织的目标主要在于抱团取暖，但这种脱离于政府权域的集体行动组织是政府权威主义的自然“天敌”。所以，对于失独群体组织，政府会本能且理性地采取限制或者控制的策略，而不会对这类组织进行辅助或支持。

社会组织亦有集体行动和公共服务两项职能，公共服务的供给是政社合作的可能性基础，但社会组织并不能参与或者并不愿意参与所有领域的公共服务供给。这主要取决于公共服务所对应的社会问题的政治敏感性和服务受众弥散性：政治敏感性低、受众弥散性小的公共服务供给更容易吸引社会组织的参与并且能够获得政府的认可；反之，社会组织则会“敬而远之”，政府也将“大包大揽”该项服务供给以限制社会组织的参与。

在政府看来，失独问题具有较高的政治敏感性和群体弥散性。失独群体往往和上访、请愿、舆论聚焦等事件勾连，他们更是新闻媒介的“宠儿”，时不时会掀起些“风浪”，对正常的政治社会秩序构成了潜在的威胁。例如，《补充通知》中第十四条这样表述：“计划生育特殊困难家庭扶助是一项政治性、政策性很强的工作，妥善解决计划生育特殊困难家庭的问题……事关社会和谐稳定。”如此，政社合作缺乏可靠的根基，一般的社会组织轻易不敢涉入失独扶助的领域。

四、优化失独扶助制度：推进理念和实践策略

由上所述，失独扶助制度的创制和优化不仅是理论界关注的焦点，更是政府政策实践中的难点。而随着失独群体的扩大和失独者需求异质性的增加，失独问题将会更加突出。如果不改革现行的扶助制度以有效解决失独问题、提升社会认同，必将侵蚀制度绩效，制度发展就会愈加被动，这不仅会付出高昂的经济代价，还会付出相应的政治和社会代价。可见，失独扶助制度已经被推到了变革的隘口要塞。

（一）进行理论创新，构建失独扶助的理念基础

如前所述，既有的失独扶助理论在现实推展中暴露出了严重的制度危机。所以，若想推动失独扶助制度的变革，势必要进行理论创新，以克服普惠制思维观念的定式，引导人们走出理论丛林。那么，到底该如何推进理念的转变呢？我们认为应该遵循如下原则。

一是差异性原则。先哲亚里士多德曾提出：“公正在于同类同等对待之，不同类不同等对待之。”差异性原则就是要依据失独者的年龄、职业、性别、地域、城乡、心理期、家庭结构（失偶与否）、经济状况、健康状况等方面的差异进行区别扶助，依循补强弱者、跟上强者的路径，弱者受益多负担成本少，强者受益少负担成本多，最终实现差异性公平。

二是责任分担原则。失独扶助不同于政府扶助，一个理性的差异性的失独扶助制度必定是扶助责任合理分担的制度，失独扶助的责任在政府、市场、非政府组织和个人等行为主体之间合理分摊。政府一般承担托底性的责任，满足失独者免于饥饿的基本需求；市场则承担发展性的责任，满足失独者更高层次的发展需求；非政府组织需要承担起个性化的责任，满足失独者的特殊需求；个人和家庭在享受失独保障的同时，要履行相应的实现自足的责任。

三是普惠性原则。构建差异性的制度并非要摒弃普惠性原则，而是在普惠性的统摄下追求差异性。失独扶助必须让所有的失独群体都受到制度的关照，达成普适性公平。但普惠性并非无差别无底线的普惠，普惠群体的范围和普惠内容的范围只能随着国家公共资源的增长而扩大。

（二）完善相关法律政策，构建稳固的法理支撑

一是要建立专门的失独法律法规，明确失独扶助的总体理念、原则、方向、配套机制和实施步骤，从而提高失独扶助制度的法律位阶和强制力。从扶助内容看，完整的失独扶助法律制度应该包括失独救助制度、失独福利制度、失独保险制度、失独服务制度，制度要覆盖物质扶助、精神扶助、医疗和养老扶助等。从扶助主体看，则包括强制供给制度、交换供给制度、志愿供给制度和自我供给制度，界分各个供给主体的权责机制、奖惩机制。

二是做好其他法律规范的政策衔接。失独扶助有系统性和衍射性，需要置于整个社保体系中予以保障，主要是制定和完善失独群体在孩童收养、再生育、入住养老院、看病就医、加入各类保险、申请保障性住房、教育职业技能培训、病残子女医疗康复方面的法律细则，从而实现失独扶助制度与其他社会保障制度体系无缝衔接，形成失独扶助的制度合力，提升扶助的效果。

需要强调的是，尽管计划生育制度具有逻辑上的前在性和历史上的优先性，但这并不构成抹灭失独扶助制度拥有独立制度地位的理由。失独扶助制度的原生旨趣也应该确立为对失独群体的救助与帮扶，而对人口政策和计生制度的维护仅能算作是它的一个次生目标。

（三）改善失独扶助方式，实行差异性的分类帮扶

失独者作为扶助制度的受众，其需求满足的质量直接影响着制度的绩效。失独群体需求的异质性决定了必须实行差异性的分类帮扶。对年轻的失独者的帮扶侧重再生育、教育职业培训、孩童收养等方面，对年老的失独者则要侧重于生活照料、健康管理、医疗护理、精神抚慰和养老送终等方面；对处于心理应激期、过渡期和恢复期的失独者要分别侧重心理疏导、情感关爱和社会交往方面的扶助；对经济状况较差的失独者要以经济帮扶为主，对经济条件好的失独者则多给予精神关怀；对失独个体要以具体的帮扶为主，对失独组织则要在组织建立、组织运行、规范制定、运行策略、资源支持、纠纷化解等方面进行引导和规训。

为此，需要对失独群体进行专项的调查与访谈，对失独群体的数量、分布、偏好、年龄、健康、收入等进行统计分析，建立起失独老人的国家信息数据库；在社区层面则建立失独档案，形成对失独者需求针对性个性化的满足预案。

（四）对失独问题进行“脱敏”治疗，推动失独扶助的政社合作

在全球化背景下，各国政府不再对社会保障大包大揽，加强各种力量的合作并逐步形成多层次多支柱的社会保障体系是大势所趋[11]。针对失独扶助而言，亦是如此。首先，需要对失独问题进行“脱敏”治疗。一方面，进行舆论宣传，剥离失独群体背负的“上访”、“特殊”等负面标签，营造全社会关心失独扶助的环境；另一方面，转换失独扶助的语境，从强调计划生育特殊困难家庭的语境转向强调社会保障特殊群体的语境，将失独群体纳入诸如妇女儿童、老弱病残等需要特殊关爱的社会保障群体。其次，对失独者进行教育培训，强化他们自我认同意识，在受助中实现自助，塑造良好形象。最后，鼓励和诱导社会力量参与，在资格认证、注册准入、税费优惠、项目申请、考核监督等方面制定兼具科学性与可操作性的政策措施，体现政府与社会合作的诚意，从而激活失独扶助市场机制，调动失独扶助的慈善力量。

五、结语

失独扶助的分类制度设计与操作都对政府治理能力提出了很高的要求。一是要科学界分不同种类和层次的需求，失独者的需求并非都是合理的都能够满足的，因此需要将政府认定、专家认定和失独者参与相结合，制定相应的指标体系，将差异性制度坐实。二是要协调不同供给主体间的关系，供给主体的分散、信息分割、各行其是必然导致服务项目重置，造成资源浪费。所以，要明确公权力主体、市场主体、社会志愿主体、个人和家庭的权责，建立失独扶助的共济支柱、缴费支柱、志愿支柱、自给支柱，加强不同支柱间的协调，实现资源的最优配置和需求的最大满足。三是在制度操作中要加强监督管理，防止差异性制度异化为失独扶助的地域分割和群体分割的现象，酿成制度性不公的惨剧。总之，失独扶助制度既是理性的，又是超理性的，它是制度文明的体现和人类延展的要求。所以，我们要逐步摆脱理论瓶颈和现实问题的掣肘，推动失独扶助制度乃至整个社会保障制度体系逐渐走向成熟、定型和稳定发展的新阶段。

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[责任编辑：张英秀]