江苏如皋农村土地经营权抵押贷款调查

王刚

摘要：江苏省如皋市以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，大胆探索农村土地承包经营权抵押贷款新路径，较好地适应了农村土地规模经营的需要和农村新型经营主体的金融需求，有力推动了当地农业产业化发展。

关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；农业产业化发展

2014年以来，江苏省如皋市以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，大胆探索农村土地经营权抵押贷款的新路径，较好地适应了农村土地规模经营的需要和农村新型经营主体的金融需求，有力推动了当地农业产业化发展，具有一定的推广价值。

一、如皋市农村土地经营权抵押贷款试点的主要做法和成效

（一）大力推进农地规模经营。如皋市是农业大市，全市耕地面积7.831万公顷，粮食总产量7.4688亿斤，农民人均纯收入1.42万元，农村人口122.31万人，人均耕地0.96亩。近年来农业劳动力老龄化、农地细碎化、经营粗放化等问题逐渐显现。为此，如皋市在全市范围内探索推进农村土地流转，积极稳妥推动农民专业合作社、家庭农场、全托管服务组织等新型农业经营主体发展。目前，全市共有从事规模经营的新型主体9866个，其中专业大户7290个，占73.89%；家庭农场359个，占3.64；合作社562个，占5.69%；农业企业537个，占5.44%。全市共有承包地104.22万亩，规模经营总面积90.3万亩，占87%。

（二）加快土地确权步伐。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的基础性工作。根据江苏省委关于土地确权颁证的要求和标准，如皋市在前期试点的基础上，2015年在全市50%的村启动土地承包经营权确权登记颁证工作，2016年年底前完成确权登记颁证工作。

（三）搭建产权交易平台。2014年9月，如皋市成立农村产权交易监督管理委员会，组建如皋市农村产权交易服务中心，出台了《关于建立如皋市农村集体产权交易平台的意见》，为农村土地经营权抵押登记、处置和再流转提供公开公平公正的交易环境。此后，各乡镇农村产权交易站所陆续建成联网。目前，全市土地流转进场交易167宗，交易总额达2026.61万元，进场交易面积达1.61万亩。

（四）出台抵押贷款试行办法。印发《如皋市农村土地承包经营权抵押贷款试行办法》，启动农村土地经营权抵押融资改革。

首先，明确界定农村土地承包经营权，即“通过承包、流转或其它符合有关法律法规规定的方式取得的农村土地承包经营权”，并赋予农村土地经营权抵押权能；其次，将土地经营权抵押贷款对象设定为“农业产业化龙头企业、农民专业合作社（联社）及其成员、直接从事农业生产经营的粮食‘全托管服务组织、家庭农场（专业大户）、农业产业链上下游有供货合同关系的其他组织及农户等”，实现抵押贷款的规模效应；再次，由市农村产权交易服务中心会同经办银行、借款人，对拟抵押的土地经营权进行现场核实、价值认定，进而为借贷双方办理抵押登记手续，出具抵押登记他项权利证明。他项权利证明作为抵押贷款的法律文本，使得经营主体获得的经营权能够发挥抵押担保物的功能，从而突破了有效抵押担保不足的问题；最后，为降低金融机构信贷风险，由本级财政计提100万元设立专属补偿基金，如皋农商行按专属补偿基金额度放大20倍发放贷款，专属补偿基金用于弥补金融机构贷款的损失。

（五）试点成效显著。

如皋市充分考虑各方诉求，精心设计，出台配套风险补偿机制，力争实现各方共赢，取得了一定成效。自2014年9月开展农村土地经营权抵押贷款试点以来，金融机构累计发放土地经营权抵押贷款15笔，共计1264万元，单笔贷款最高额度为200万元，涉及土地面积5941.55亩，利率在同期基准利率基础上上浮20%。截至目前，没有出现一例违约现象。

二、如皋市农村土地经营权抵押贷款试点存在的问题

（一）现行法律法规的制约。《担保法》、《物权法》均规定：“集体所有的土地使用权不得抵押”；最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。这些法律规定，一定程度上制约了农村土地经营权抵押贷款。目前试点工作开展的依据是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年中央一号文件提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。由此可见，经营权抵押实际上仍未获得全国层面的立法支持，这使得承包地经营权抵押贷款面临着法律风险。

（二）抵押物价值评估困难。对农村土地经营权的价值进行科学评估，是土地经营权抵押贷款试点的关键环节。由于缺少科学评估方法和专业评估机构，经营权价值的科学认定非常困难。目前经营权价值的评估主要根据每亩净收益和剩余承包或流转年限协商确定， 从试验结果来看，这种评估方法的科学性有待商榷。其最大的问题是混淆了承包地经营权与地上附着物经营收益权的概念，从而增加了信贷风险。同样的面积，种植苗木的收益可能远超过种植粮食的收益，但是这种差异并不是因为承包地经营权导致的，而是因为地上附着物（苗木和粮食）的经营收益悬殊造成的。因此，未来应考虑在办理经营权抵押贷款业务时将地上附着物一并列入抵押。

（三）抵押物处置机制有待完善。土地确权登记颁证和农村产权交易平台，是开展农村土地承包经营权抵押贷款的基础工作。相对经营权抵押贷款试点的需要，土地确权登记颁证、产权交易平台建设工作仍显滞后。现阶段全市确权颁证工作仍未完成，一定程度上影响了农户参与正规流转的积极性。同时，产权交易中心成立不久，规范化程度和活跃程度有待提高，经营权流动性不强，二次流转市场仍未形成。农地经营权抵押违约后的处置和清偿成本较高，这在很大程度上影响了金融机构的供给意愿。

三、进一步做好经营权抵押贷款的政策建议

（一）完善相关法律法规。应尽快修订《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律及司法解释，尽快出台《农村承包地经营权登记管理办法》、《农村承包地经营权抵押管理办法》等法律文件，明确经营权抵押担保过程中各方的权利和义务，为土地流转及经营权抵押贷款等金融创新提供法律保障。

（二）加快农村信用体系建设。推进农村信用体系建设能有效减少农户与金融机构间的信息不对称，降低农户融资成本，提高资金使用效率，不仅有助于推广承包地经营权抵押贷款，对农户小额信用贷款等系列农村金融产品也大有裨益。更重要的是，有助于提高农民信用意识，改善农村信用环境，是创建和谐社会的重要基础工程，也是落实相关支农惠农政策的重要手段。

（三）完善抵押风险分担和保障机制。建议扩大农业保险覆盖面，提高风险保障程度，构建强有力的农业保险体系，建立农业保险与抵押贷款联动机制，为金融机构提供风险分担和利益补偿；建议完善抵押贷款风险补偿基金制度，加强政策引导防范道德风险，探索成立农村产权融资担保公司，为新型经营主体提供抵押贷款增信服务，进一步降低金融机构承担的信贷风险。

（四）强化风险监管防范机制。加强监管是防范农村金融风险、确保农村金融改革创新持续发展和促进农业规范健康运行的需要。经营权抵押贷款是农村金融的一项创新，涉及部门较多，目前还处于探索阶段，仍然有不少难题亟待破解。因此政府相关部门要增强风险防范意识，不断加强合作协调，找准风险点，明确各自的风险防范责任和目标，切实提高风险防范和处置水平。

（作者单位：江苏省如皋市委农村工作办公室）

责任编辑：欣闻