国内外农地金融制度的比较与启示研究

王益君+徐冰榕

【摘 要】由于国外农地金融制度建立较早，体制较完善，考察其历史演化和现行特点，对创建和发展我国农地金融制度具有重要的现实意义和借鉴之处。本文对比分析了国内外农地金融制度的组织结构、资金来源和业务范围以及政府的作用，以期对构建我国农地金融制度带来启示。

【关键词】农地金融制度；抵押贷款；土地银行

农地金融是指农地经营者以所承包农地的经营权作为抵押向金融机构融资的资金融通形式，其实质是发挥土地的财产功能，使土地从一般的农业生产功能发展到作为农民可抵押的固定资产功能，并使其进入流通领域，为农业生产经营者提供资金支持，从而实现农业生产的持续发展。

由于国外农地金融制度建立较早，体制较完善，形成了一整套完整而成熟的做法，考察其历史演化和现行特点，对创建和发展我国农地金融制度具有重要的现实意义和借鉴之处。由于国情不同，各国（地区）农地金融制度各具特色，主要表现在农地金融制度的组织结构、农地金融制度中政府的作用、农地金融机构经营的业务、农地金融机构的资金来源等几个方面。

一、农地金融制度的组织结构

首先，各国建立农地金融制度的背景和直接目的不尽相同：美国着眼于解决农业经济危机，加强政府对农业的干预；德国农地金融制度的兴起是为了抑制农村高利贷，为农业吸引资金，后来转变为服务于土地制度改革；台湾农地金融制度在经历为农业提供短期资金、服务于土地改革等阶段，最终成为服务于城乡的不动产金融专业银行；而发展中国家农地金融制度的兴起，一方面反映了政府试图引导资金流入农村，另一方面反映了土地交易促成了以土地作抵押品的长期贷款发放。

其次，各国农地金融制度的组织结构也不尽相同，可以归纳为以下三种类型：第一类为单一结构，即只有一个金融机构，没有或只有很少的分支机构。这种结构的农地金融机构组织形式简单、灵活，但因为没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事农地金融的零售业务， 只从事农地金融的批发业务。这类农地金融机构通常委托在广大农村地区设有分支机构的其它金融机构发放农地贷款。

第二类为发散结构，即该类农地金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事全部的农地金融业务。这种类型下的农地金融机构又分为纯合作形式和银行、合作社混合形式。如德国的土地抵押信用合作社是民间合作性质的组织，合作社由社员共同拥有，借款人获得贷款，缴纳少量入社费、合作社办公费后即成为正式社员，并与其他社员一起共同担保还本付息的责任，贷款清偿后，自动退社与合作社脱离关系。美国的联邦土地银行则为混合形式，上层采用银行体制——联邦土地银行，基层采用合作社体制——按合作社原则组织起来的联邦土地银行合作社。

第三类为复合结构，即该类农地金融机构有分支机构，可以直接从事一部分或全部农地金融业务。由于农地金融的贷款对象为普通农户，他们居住分散，在全国普遍设立分支机构成本太高，所以农地金融机构除直接贷款外，把很大一部分业务委托其他金融机构办理。日本的农林渔业金融公库属于复合结构类型。

二、农地金融制度中政府的作用

各国农地金融制度建立的背景表明，政府在农地金融机构的建立及发展中都发挥了主导作用，给予了多样化支持。

1、政府通过制定农地金融法规，直接或间接地促成农地金融机构的建立。为了使农地金融的设立和运作建立在法律的基础上，各国在设立农地金融机构之前都制定了完备的法律。如美国根据《联邦农业信贷法》自上而下建立了联邦土地银行，日本依据《农林渔业金融公库法》建立了农林渔业金融公库。这种法律先行的农地金融制度构建方式，最大限度地降低了农地金融机构运作的风险，为其开展业务创造了良好的法律环境。

2、各国政府对农地金融机构资金的扶持。一是政府通过购买股份或直接投资解决了农地金融机构的资金。如美国联邦土地银行的创立资本，由联邦政府通过财政部购买该行股票方式来提供，但随着土地银行实力的增强，会员股份逐步替代了全部政府股本。日本的农林渔业金融公库所需资本金全部由日本政府从各方借拨而来，劝业银行的多数股本也由政府认购，政府还专门拨款支持其支付股息。二是政府通过多种方式扶持农地金融机构筹集信贷资金。由于农地金融机构以发放长期、低利资金为主要业务，又缺乏遍布城乡的分支机构，因此其信贷资金来源匮乏，政府则采用多种方式给予资金扶持。首先，多数国家的政府都给予农地金融机构提供了大量低利资金。如台湾的行政院农业发展委员会、台湾省粮食局等政府机构都借款给土地银行，台湾中央银行也给予特种贷款支持；日本大藏省的“财政投融资特别会计窗口”负责把邮政等政府金融机关筹措的资金集中起来，再转借给农地金融机构使用，进一步，如果贷款损失，还可获得政府“农林渔业振兴基金会”的利息补偿。其次，政府还为农地金融机构发行的债权提供担保，为其在国内外资本市场上发行债券筹集资金提供便利，并降低其筹资成本。如德国政府授予土地抵押信用合作社发行债券的权利，并担保还本付息。印度联邦政府保证土地银行发行的特别农村债券的还本付息。此外，多数国家政府都给予农地金融机构以税收优惠。如美国允许联邦土地银行债券、票据的持有者免交州所得税和地方所得税，联邦土地银行和协会除自身所有的不动产仍需缴纳税收外，免征其他一切税收。

三、农地金融机构经营的业务

许多国家农地金融体制建立的目的是为农业、农村发展提供长期、低利资金或服务于土地制度改革，因此，这些国家的农地金融机构在设立之初就只从事农地贷款业务，并不从事诸如吸收储蓄存款、结算等银行业务，形成只从事农地贷款业务的专业性金融机构。德国的土地信用合作社、美国的联邦土地银行都属此类。但由于存在对结算、债券兑付等银行业务的需求，为降低成本，这些银行业务均委托附设、联合的银行或其他银行办理，甚至贷款业务也委托有广泛分支机构的银行代为发放。如日本的农林渔业金融公库的大部分贷款委托各级信用合作社代为发放。

在台湾，随着农村土地制度改革的完成，农地金融机构的业务量萎缩，迫使台湾的土地银行从事一些相关的银行业务，以求得生存和发展，目前它已经成为从事不动产金融的国际性银行，它目前的农地金融业务只占很小比重。而菲律宾的土地银行则为了补贴农地金融业务的亏损，开展商业性贷款业务。

四、农地金融机构的资金来源

农地金融机构只提供农地贷款的专业化属性，以及农地贷款的长期、低利、风险大的特性，使得农地金融机构不可能像商业性金融机构通过吸收存款解决资金来源。因此，发行土地债券、借入政府资金和吸收社员存款是其三大资金来源。不同国家、不同时期、不同农地金融机构的资金来源有所差异。美国和德国的农地金融机构的资金主要来源于发行土地债券，日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险等政府资金，台湾土地银行则以吸收存款和借入金融市场资金为主要资金来源。此外，政府还为农地金融机构发行的债权提供担保，如美国、德国、印度等。

五、国内外农地金融制度的构建经验及对我国的启示

（一）修改完善相关立法

对现行立法进行修改完善，从法律上明确农村土地的担保物权性质，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，逐步将家庭土地承包经营权纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。从法律层面上实现对我国农村土地的“确权”并走向全面的“还权赋能”。适度放松对我国农村土地经营权流转等方面的限制，赋予农村土地与城镇土地对等的权利，真正将完整的土地使用权、收益权和自由处置权归还农户，从而更加高效地释放我国农村土地的市场交易价值。同时，应对土地承包经营权抵押的设定、实现、消灭等进行明确规定，促使土地承包经营权抵押贷款业务向规范化方向发展。

建立土地流转的相关法律制度。农地实现流转，农民以“转包、出租、互换、转让、股份合作”等多种形式流转自己的土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但是，我国是一个人多地少、土地资源有限的国家，因此要在法律制度上控制我国农地流转过程中土地使用性质的改变， 保障我国粮食安全。要通过营造良好法律环境，明确农村土地的所有权、承包权和使用权，在法律上保证我国农村土地“流转而不流失”，并在流转过程中实现土地的增值收益分配，维护农民的合法收益。

（二）政府参与完善相关配套政策

我国农地金融在建立过程中更需要得到各级政府的大力支持和引导，如在财税政策上给予优惠或免税，在信贷资金供给上增强支持力度，在机构设置和业务经营等方面加以引导，提供方便。

同时，完善相关配套措施，为农地金融发展打好基础。1）、构建土地评估体系。建立科学、有效的土地评估系统，引进、学习和借鉴国外先进的评估方法，培养一批有专业素养的专业评估人员，从政策层面培育土地评估中介机构的发展， 为土地价值评估结果实现“客观、公正、公开、透明”创造条件。2）、推进农业保险体系建设。建立完善的贷款保险制度，可以有效进行风险的分散和转移。要普及农村的保险意识，在具体的贷款操作中要求农户按贷款的一定比例交纳保费， 经营失败由保险公司进行补偿， 以此提高农民生产的积极性， 保障国家的粮食安全，防止道德风险和逆向选择行为的发生。3）、加大农村社会保障制度建设力度。建立农民医疗和养老保障制度，解决农民的后顾之忧，是促进土地流转、实现土地资源优化配置的基础条件。合理确定农村低保标准和参保对象，使农村最低生活保障制度覆盖全社会。4）、完善农村土地流转市场。农户土地使用权进入土地流转市场，增加了土地使用权的流动性和土地债券的安全性，激发金融机构购买和发行土地债券的积极性， 同时应相应建立土地流转登记制度，避免土地使用权的非法抵押和重复抵押。建立调解机制，防止土地使用权的过度集中，避免垄断和不公平现象。

（三）因地制宜逐步构建我国农地金融组织体系

逐步放开农地抵押限制，有序地推进农地金融发展。结合我国实际，我国农地金融制度构建可借鉴和揉合德国“自下而上”逐步发展及美国“从上到下”迅速铺开的创设模式，最终在我国形成上层为农业发展银行的政策性土地金融机构，负责资金的筹集和与政府的协调，下层为土地抵押合作社的专业性土地金融机构，负责贷款的发放及回收业务，两者相互配合、各司其职的复合型组织体系，最大限度地降低我国农地金融的运营成本，提高资金配置效率。

各国农地金融制度的框架和运行模式为我国农地金融制度的构建提供了很好的范版和借鉴。我们应当从中吸取经验和教训，只有这样，我国农地金融制度的构建才能早日实现，推动农村经济的发展。

【参考文献】

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[3]李延敏，罗剑朝.国外农地金融制度的比较及启示[J]. 财经问题研究， 2005（2）.