新型农地制度改革背景下河南省农村土地承包经营权抵押贷款问题分析

翟书斌　王在伟

摘 要：2015年国家相继出台关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点、引导农村产权流转交易市场健康发展以及深化农村改革综合性实施方案。农村产权制度改革将成为今后一段时间的重点，也将成为推进城镇化进程，破解“三农”融资困境及加快建成小康社会的大手笔。在此形势下，很有必要对我省农村土地承包经营权抵押现状及产权制度改革带来的变化进行梳理，并研究探讨破解“三农”融资新路径。

关键词：土地承包；土地流转；经营权；抵押贷款

一、土地承包经营权抵押的涵义

在相当长的一个时期内我国法律未对其做出定义，2007年施行的《物权法》第125条在我国第一次以法律形式对土地承包经营权做出了明确界定。该条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

二、河南省农村土地承包经营权抵押总体情况

农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积为3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。我省农村家庭承包耕地流转面积2824万亩，占家庭承包面积的29%，高出全国2.8个百分点，是全国农村土地流转面积占耕地比重较大的10个省份之一，比2010年年底的1313.7万亩增长了50.9%，增速居全国第二。流转出承包耕地的农户达到326.2万户，占家庭承包农户数1978.5万亩的16.5%，比2010年上升4.82个百分点；签订流转合同220.62万份，涉及流转耕地1308.2万亩，分别比2010年增长40.8%和79.3%；签订流转合同占流转总面积的67.6%，高出全国6.5个百分点，比2010年增加了9.8个百分点。我省部分涉农机构开展了与农村土地流转相关的贷款业务，共发放涉及农业龙头企业、专业合作社等经济组织贷款余额10.57亿元。从放贷银行看，包括农村土地承包经营权在内的“三权”抵押贷款主要集中在涉农机构；从贷款对象看，土地承包经营权集中在种养大户、专业合作社和个体工商户；从贷款用途看，土地承包经营权主要用于种植业、养殖业；从区县分布上，不同区县推进力度不同，我省四个改革试点县（濮阳县、杞县、固始县、汝阳县）相对发展较快。

三、农村土地承包经营权抵押存在的问题

（一）抵押权难实现。首先从法律规定，土地承包经营权流转之后，不能改变所有权性质和用途，其次缺乏真正的土地流转中介组织，土地承包经营权流转还需要各方自行协商实现。因此，当贷款无法收回时，银行等金融机构难以处置抵押的土地承包经营权。

（二）抵押物价值难确定。一是未成立相应的专业土地承包经营权价值评估机构；二是没有建立对农村土地价值对应的标准；三是银行业机构难以准确认定土地承包经营权的实际价值，发放贷款的额度控制较低。

（三）贷后管理难。银行发放贷款后为保证借贷资金的安全，一般会选择监督资金的用途和项目的运行情况。但是农村土地承包经营权抵押贷款的借款人的借款目的是从事农业生产，项目地址在农村，但大部分银行的业务重心在城市，进行贷后管理的成本很高而使得银行可能忽视或放弃贷后管理。

（四）贷款风险难以掌控。一是农业生产是受自然条件约束，受政府管控严格的产业，农产品价格比较难预测。二是操作存在风险，在对贷款项目的审查过程中存在忽略某些环节，如目前农村土地承包经营权抵押存在价值评估不够规范。三是我国还没有对农村土地承包经营权抵押贷款设立专门的法律文件，真正发生纠纷时无法得到法律的支持。

（五）金融机构放贷积极性不高

由于农村中、小额贷款的收益和成本同所承担的风险不成正比，并且由前面分析可知，抵押物变现难在一定程度上会影响金融机构的积极性。加之金融机构，尤其是银行的业务重心，主要集中在城市地区，往往更看重大企业，更注重大额业务，而忽视小企业，对农民的创业贷款更是慎之又慎。

四、农村土地承包经营权抵押贷款环境优化

（一）完善法律法规。农村土地承包经营权抵押贷款是农村经济发展的关键环节，但因《担保法》、《物权法》等法律法规的约束，抵押处置存在一定的法律障碍。为配合农村土地承包经营权抵押工作的全速推进，先行先试，建议相关部门进一步加强相关产权的法律框架建设，完善相关法规，出台较为全面的农村产权抵押融资管理办法，明确规定农村土地承包经营权的可抵押性，以便为农村产权抵押贷款制度的推进提供相应的法律保障。

（二）建立土地流转市场。首先，土地流转市场的建立能够进一步促进土地流转，使土地形成规模化经营，更有利于土地承包经营权抵押贷款的实施；其次，当借款人无法偿还贷款时，金融机构能够及时的变现抵押物从而获得补偿，并且有正规的、统一的流转市场也会相应的降低交易费用，这是提高金融机构放款积极性的有力举措。最后，也有利于有关部门建立制度化，规范化的土地流转管理机制，加强对农村土地流转的指导和监管。

（三）设立专业评估机构制定评估标准。设立专业的农村土地承包经营权抵押价值评估机构，制定合理的评估标准，建立农村土地承包经营权抵押价值评估制度。此制度需考虑两点：一是政府应出台评估标准细则，对不同等级的农村土地制定相应价值标准以供参考；二是成立独立的抵押价值评估机构，结合实际，根据农地的地理位置及其他条件，综合农地流转价格，制定科学的评估标准和操作办法。

（四）培育良好的外部环境。一是尽快完善农村社会保障体系，逐步淡化土地的社会保障功能。在农村社会体系尚未完善之前，可以对土地承包经营权抵押设定一定的限制，以保障农民免于破产。二是加快农村信用体系的建设，培育良好的金融生态环境，为农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展创造良好的外部环境。

五、风险防范

农村土地承包经营权抵押贷款可能会带来四种风险：经营风险、转移风险、贷款风险和社会风险。在这四种风险中，经营风险、贷款风险是社会风险产生的根本原因，转移风险是社会风险的直接原因，因此，控制经营风险是关键，而控制转移风险则有助于缓解社会风险。

（一）引导资金流向。生产决策直接影响经营风险，农业生产的核心是种什么、养什么、种多少、养多少的问题。各级政府建立农业信息体系，强化信息引导，建立县乡两级信息处理系统和信息服务网络，及时收集、整理和发布各种农业信息，从而引导资金流向。

（二）自然灾害预测与预防。政府要对申请土地承包经营权抵押贷款的农户提供技术支持，从而提升农产品的科技含量，一方面使得农产品抵御灾害能力增强，另一方面还能增强产品的市场竞争力。主要措施：（1）加强水利工程等基础设施建设，提高抗旱排涝能力和水资源的利用效率。（2）提高动植物病虫害防治水平。完善动植物病虫害监测预警，对农业经营者进行病虫害防治技术指导。（3）强化农业气象灾害防御工作。充分发挥气象为农业生产服务的职能和作用，气象部门深入开展气候变化对农业生产的影响研究，完善多渠道的气象信息发布。

（三）发展农业保险。农业保险由于高风险、高赔付率，赢利低，商业保险在农业领域不活跃，保险的范围和种类十分有限。所以应该深入贯彻国务院农村金融体制改革的决定，积极组建各种政策性农业保险机构。此外，还可以发展合作保险方式。行业性、地区性的合作保险组织以互助共济为目的，不追求赢利，但可以降低成本，是解决一般商业保险公司不愿经营农业保险为题的有效方法，通过农村保险事业的发展来推动和保障农村土地承包经营权抵押贷款的发展。

参考文献：

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