试论新型农村社区建设滞后的原因

晋龙涛

摘 要：新型农村社区建设在不少地区都存在着建设跟不上规划的滞后性问题，原因在于其定位不清晰、城乡二元结构的制约、强制因素过多而自愿因素欠缺、基础设施薄弱、农业从业人者的身份化（或固定化）等。

关键词：新型农村社区；城乡二元结构；强制因素；自由

中图分类号：G812.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0025-02

自新型农村社区建设推行以来，取得了巨大的成就，但也存在诸如建设滞后的问题，其原因有多个方面，具体如下。

一、定位不清晰

新型农村社区不仅仅是简单的去农村化和单纯的城市化，而是在城乡一体化理念的指导下农村的现代化、新型化、宜居化。目前如火如荼展开的新型农村社区建设多是停留在农村人住楼房、住洋房的简单认知层面。新型农村社区建设是既有城市的各项功能又充分考虑了农村的特色，是二者的完美结合。但在新型农村社区建设过程中大多存在着定位不清晰的现象。

新型农村社区建设不仅仅是物质层面的现代化，还包括制度、精神层面的建设。新型农村社区建设不仅仅有花园洋房，更应当有团结一致、治理完善的自治机制。

由于重农抑商和编户齐民制度的长期存在，传统中国社会就是一个放大了的乡村社会，这种社会就像费孝通先生所言，是一个有着差序格局的熟人社会，除了赋税之外，基本就是王权不下县。乡村社会或社区是由缺乏流动的农民自我管理的。然而，由于时过境迁，中国已由小农经济转向市场经济，尽管有户籍制度的存在，农民已无法被固定在特定的乡村之中，新型农村社区建设就应适应这一趋势，而非传统缺乏流动的模式。

二、城乡二元结构的制约

划分城市和农村，区分“村民”和“市民”，是一个离我们并不久远的体制性措施，直到现在，我们仍然深深受其遗毒之害。自1958年户口登记条例实施以来，城市与乡村就被人为的割裂开来。由于认为农民能自给自足，而城市无法提供粮食等农产品，国家在基础设施建设、居民保障等方面偏向城镇，但是忽略了城市工商业生产财富更多，而农业则是低产值产业，造成了城乡之间的鸿沟存在。由于制度的倾斜，随着经济的发展，城乡二元对立愈发明显，城乡居民的生活水平差距日益拉大。

（一）户籍制度及其附属福利的存在，造成了今日农村基础设施的落后

城市化是历史的必然，城市人口集中而且吸纳国家绝大部分人口，采用功利主义建设更为发达的基础设施这一方式本无问题。但由于我国早先定下的优先发展重工业政策以及形成的户籍制度使得基础设施偏重城市，严格限制农民进城，使农民无法享受城市的基础设施和社会保障等。如果不限制农民进城，即使基础设施偏重城市，也不会带来严重的问题，因为农民可以自由选择变为市民；如果我国城市人口早早占据绝大多数，农村基础设施较差些问题也不大；如果农村人口大为减少，其财富也就更为集中，即使没有国家的投入，农民自己也能提高基础建设以改善社会生活。然而，这只是假设，农村人口多、财富少，即使国家投入多，也会由于农村村庄分散、人口众多而造成僧多粥少的局面。近几年，随着新农村建设和新型农村社区的建设，国家虽然加大对农村基础设施的投入，但已难以挽回农村基础建设落后的局面。实际的基础建设也差强人意，很多乡村生活环境依旧脏、乱、差，依然有大量农村居民还未能有效享受到经济和社会发展带来的成果。2015年全国人代会闭幕后李克强总理会见中外记者时说，按照世界银行的标准，中国还有近2亿贫困人口。这些人口绝大部分都在乡村。

（二）城乡二元结构的存在，使得新型农村社区受到多方面的制约

虽然国家对农村基层采取放权让利政策，但如果不打破城乡二元结构，放权让利不会使得农村社会共同体与城市社区有同样的发展权利，如李昌平先生所言，现在的的制度如产权、财政、社保、金融、税收、资源配置、教育医疗、就业、工资、土地、干部、法律、科技推广、市场主体、户籍、招标、监督、代表十八种，种种都是农村资源的“抽水机”。只是简单的放权让利，而不从根本上改变城乡二元结构，新型农村社区就难以建立。

（三）城乡二元结构的消除仍然需要时日

改革开放以来，国家在消除城乡差异推行了一系列改革措施，如粮食保护价、粮食补贴、老年补助等，尤其是最近几年对户籍制度本身的改革幅度较大，在体制上城乡差距日益减少，一体化明显增强。然而迄今为止，由于户籍制度没有根本改变，城乡之间的二元化并没有完全消除。

2016年春节前夕，一篇名为《一个农村儿媳眼中的乡村图景》的文章在网络上被刷屏，其原因就在于人们感到城市日益光鲜亮丽，农村日益凋敝，农村的颓败好像无法改变一样。所以，要建设新型农村社区，必须从根本上打破城乡二元结构，否则新型农村社区不但无法建设，还会造成更大规模的逃离乡村现象。

三、强制因素过多而自愿因素欠缺

社区建设属自治性事项，而自治则以自治当事人自己的意愿进行，新型农村社区建设的主体是农村居民，应当保证他们在新型农村社区建设中的能动作用，尊重其历史创造性。在政府主导的新型农村社区建设中，受到了太多强制性因素，农民的意愿和切身利益并没有被很好的关注和保护。

（一）新型农村社区建设存在过多强制因素

由于下级官员实际上的任免由上级尤其是中央决定，许多地方政府官员为了自己的升迁，在利益驱使下片面追求政绩，如强制合并村庄。这样既造成被合并村庄农民生活成本的加大，也造成了原有农民房屋的浪费。由于村庄土壤硬化，并不适合农作物种植，在中短期内，这部分“节约”出来的土地并不能产生效益。农民生产生活区并非像城市那样明显区分开来，农民上楼直接影响到农民的副业，降低了农民的收入。在生活成本的加大和收入的减少综合考量之下，农民对新型农村社区建设难以产生热忱。

（二）新型农村社区建设中，村民自治受到了极大制约

欧美日韩等国家和地区没有在宪法中对社区（或村民或农民等）自治进行专门规定，但是由于国家提供了良好的基础设施，所以没有形成城乡二元结构，公民有居住和迁徙自由等，其自我服务性质的社区自治等建设、运行，发展良好。择业自由、迁徙自由等形成良好的自由意志氛围，使得不同的管理机构及管理者行使不同的职权，互相配合，社区管理非常规范。国外的社区建设模式经验就是充分尊重公民自由、自治。政府负责宏观方面，社区建设、社区治理、社区服务等方面的内容由社区自我承担，有利于调动社区积极性，真正利于社区的发展。新型农村社区建设也有赖于社会组织培育和作用的发挥，社区本身在一定程度上也属于社会组织。社会组织的发达得益于结社自由，因而解除对社会组织成立的限制有利于与国际接轨，发挥社会组织在农村社区建设中的重要作用。

新型农村社区建设的核心是拥有居住和迁徙自由、结社自由、择业自由等的农民及其形成的组织积极参与社区事务管理，充分发挥居民自我管理、自我服务的社区自治功能。政府的责任就是把城乡的基础建设、社会保障统一化，其他事项交给城市和农村的社区，让社区公民自我服务、自我管理，激发公民的参与和创新精神。

坚持以人为本，尊重和保护公民的各项权利及自由。在新型农村社区建设中坚持以人为本，最重要的就是真正把居住在农村的公民作为建设主体，充分尊重公民的意愿，剔除或明或暗的强制因素，打消传统“为民做主”的思维做法。在建设新型农村社区实践中，宪法应当恢复公民的居住和迁徙自由，国家应当保障公民的人身、财产权利不受侵犯，统一城乡基础建设和社会保障等。

四、基础设施跟不上

新型农村社区首先就是基础设施配套，不然新型农村社区建设就无从谈起。一些基本的服务设施已经建立起来，但服务项目和服务内容还没有有效地开展，导致“走过场、看热闹”的现象还比较明显。

新型农村社区基础设施主要包括乡村道路、水利、电力、通讯、广播电视、文教、医疗、活动场所等。交通是社区发展的重要条件，是社区建设基础的基础。虽说当前农村道路硬化取得了很大的成效，但是整体状况不甚理想。我国实行严格的公路分级制，除省道、国道外，乡村公路都是级别最低的，其路面宽度、路基质量等都较城市道路差。由于缺乏排水措施，农村道路更容易溃烂。

水电供应跟不上，部分地区交通不便捷，不利于社区居民的日常出行。通讯网络的覆盖而较窄，限制了社区居民从外界获取新知识开阔新视野的渠道。同时，社区警务室、社区医疗站、社区商场、社区娱乐场所的建立也完全不配套。村容、村貌的脏乱差是新型农村社区建设中一个长期存在并且较难解决的基本问题。很多村在美化、绿化方面投入不足，农民的生产生活环境较差。

五、农业人口的身份化

新型农村社区建设的一个重要议题就是“农民”变“市民”，做有技能有素质的新型农民。但是，新型农村社区建设在楼房、洋房普遍建成的情况下，农民仍然没能从传统角色中走出来——父母是农民，孩子出生自然就是农民，除非户口迁至城镇，否则即使在城镇工作依然只是“农民工”。农民虽在一定程度上拥有了择业自由，但是由于出身的原因，农民的身份依然难以改变。即使农业户口改为城市户口，由于缺乏城镇社保，其农民身份依然难以根除。

在推进新型农村社区建设的过程中，即使当地政府推行区域内统一的居民户籍管理，但全国范围内并未建立城乡户籍统一管理制度，加之农民失地以后的生活保障问题也是多方关注的问题，因此，亦工亦农的就业模式体现了农民在经济社会转型过程中的特定尴尬身份。

社区与行政区不一样，社区与居民生活息息相关、不肩负生产、行政管理等职能的居民区，可以选择自己的治理模式，而行政区却是根据宪法规定设立并行使行政管理职能的区域，组织模式全国一致。现在的农村组织形式是由宪法确立的全国统一模式，不具有可选择性。农村居民不能根据自己的需要建立多样化的居民区组织模式。所以新型农村社区建设依然任重而道远。

参考文献：

[1] 王景全.农村就地城镇化的有益探索[J].洛阳师范学院学报，2014，（3）.

[2] 梁淑华.3种典型农村社区管理模式对比研究[J].世界农业，2015，（1）.

[3] 李昌平：中国的农村为什么这么穷？[EB/OL]http：//business.sohu.com/20130812/n383923814.shtml.