政府对农村普惠性民办幼儿园学前经费投入不足的原因分析

耿超

摘 要：学前教育作为实现教育公平的基础，在教育发展与改革中有着不可忽视的作用。但是当前我国学前教育发展仍然不容乐观，尤其是农村普惠性幼儿园发展教育经费问题严重，而政府作为发展学前教育经费投入的重要责任人，长期以来都并没有扮演好这一角色，本研究基于城乡二元结构视角去探究造成这一现象的根源。

关键词：农村普惠性幼儿园;城乡二元结构;农村;政府;原因

学前教育作为我国国民教育体系中的重要组成部分，是关系教育公平以及社会稳定的一个重要因素。政府在落实自身责任上一直认识不清，尤其是农村学前教育的经费投入上，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确指出：“明确政府职责，这是改变当前学前教育管理体制，解决学前教育发展中的突出问题，加快学前教育普及和提高学前教育质量，促进学前教育事业健康发展的关键所在。[1]”可以看出我国政府对于明确自身职能的使命感。但是实际我国农村，对普惠性幼儿园的资金投入上，政府还欠债很多，本研究基于城乡二元结构视角以期更好地理解这一问题的深刻根源。

一、城乡二元结构视角

中国作为世界上最大的发展中国家，其城乡二元结构突出表现在经济层面。美国著名发展经济学家刘易斯指出：“发展中国家并存着以传统的生产方式为主的农业和以现代制造业为主的现代化部门，这种变化实质是一个经济增长的过程。[2]”正是这种结构才造成了我国农村与城市之间的差距不断加大。事实上城乡二元结构反应的是我国的政策倾向-以城市为中心。这种城乡二元结构的动态发展过程中有时会出现将部分人被“边缘化”，部分群体的利益被牺牲，在中国的这种动态发展过程中表现的更为明显。

二、农村普惠性民办幼儿园

笔者发现对于农村普惠性幼儿园的概念界定上，更多的是将农村民办幼儿园与普惠性幼儿园进行结合。我国学术界对于民办幼儿园的界定存在两种层面，本研究采用狭义上讲主要是个人出资的幼儿园。普惠性民办幼儿园在本研究中采用的是王默对于普惠性幼儿园的界定。王默认为普惠性幼儿园应该首先是普遍性，关于普遍性，应该是一种广范围，全覆盖。其次，当然还有就是无歧视性，无歧视重点要关注弱势群体，关注他们的需求。最后一点就是非互惠性，它是普惠性幼儿园区分其他类型幼儿园的独特特征[3]。

而根据萨缪尔森的公共产品理论，教育具有准公共产品的性质。而农村普惠性幼儿园也应该归属于此。既然学前教育具有公益性，理应由政府买单。

三、政府投入不足的原因

（一）长期以来以城市为中心的政策导向

长期以来我国的政府财政投入一直是以城市为中心。新中国成立后我国的经济发展重心一直都侧重于城市，这种选择是应对当时特殊情况所采取的策略选择。但是长期以来侧重城市的发展政策，造成城市的发展基数明显高于农村的局面很难扭转。历史造成的农村学前教育的欠账，很难在短时间内转变，尤其是农村普惠性民办幼儿园这一新生事物，政府就更难拿出较多的教育经费投入。

（二）财权与是事权的剥离

我国开始实行分税体制改革以后。造成了国家财权的划分格局发生了重大的变化，其中之一就是中央的财力越来越雄厚，地方的财力越来越薄弱，造成一种“中央富，地方穷”的局面。令地方政府这一趋势日益严峻的另一大原因是废除了农业税，农业税作为地方政府的财政收入的重要来源，地方财政的情况日益加剧。虽然财权从地方向中央的上移，但是地方政府负担的事权却并没有减少，地方负担的责任不减反增，这样就会形成地方财政收入的不稳定性与农村普惠性民办幼儿园的刚性需求形成不匹配，从而制约农村普惠性民办幼儿园的发展。

（三）政府间的利益结构变动

造成当前地方政府难以负担农村普惠性民办幼儿园的根本体制原因是政府之间利益关系的变动。政府要发挥自身的功能必须依靠财政来进行支撑，而政府的行为很大程度上可以从财政层面寻找到蛛丝马迹。但是实际中央政府与地方政府之间存在着张力，这种张力表现在地方具有一定的自主性。我国是一个单一制国家，这样以来这种政策张力就会不均衡，突出表现为一些政策的落实上地方政府就是完全移植中央政府的政策，不结合本区域做对应的调整。这样以来就更加平衡彼此的张力，这是造成当今政府农村普惠性民办幼儿园发展投入不足的体制根源。

参考文献：

[1]国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）.2010.[EB/OL]http：//www.edu.cn/html/e/jiaoyuguihuagangyao.html

[2]李淼.城乡二元结构下的基础教育公平问题[M].北京：中国社会科学出版社2012（43）.

[3]王默. 普惠性幼儿园的社会期待及普惠政策运行机制研究[D].沈阳师范大学硕士，2013.