农村集体产权制度改革的探索与思考

饶小丽 梅倩 刘加盛

摘 要：农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人。这项改革将有效保障农民财产权利，激发农业农村发展内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。近年来，云和县按照“人口集聚、户资分离、户随人走、城乡一体”工作思路，围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的工作中心，开展了农村产权制度改革工作，取得了阶段性成果，进一步健全了城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制，城乡二元“隔离墙”得到了有效破除，更多山区群众实现了“带权进城、安心落户”，过上了无差别的市民生活。

关键词：资产折股量化；城乡一体化；要素平等交换

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0013-03

农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。这项改革将有效保障农民财产权利，激发农业农村发展内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。近年来，云和县按照“人口集聚、户资分离、户随人走、城乡一体”工作思路，围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度和城乡统筹的产权流转交易市场这个工作中心，开展了农村产权制度改革工作，取得了阶段性成果，进一步健全了城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制，城乡二元“隔离墙”得到了有效破除，更多山区群众实现了“带权进城、安心落户”，过上了无差别的市民生活。到目前为止，云和县已完成了168个村经济合作社股份制改造，占全县应改总社数的98.82%；已印发股权证13 835本，社员证504人；建立了农村产权流转交易服务信息数字化管理系统；开展了农村产权抵押机制，累计发放各类产权抵押贷款12 533万元。

（一）推进“股改”，股权到人，在确权确股中保权益

按照归属清晰、权能完整、管理科学、流转顺畅、运营高效的要求，全面推进村经济合作社股份合作制改革，确保社员对集体资产产权长久化、定量化、股权化享有。

一是清产核资，摸清家底。以二轮土地承包为基础，在保持现有土地承包关系稳定并长久不变前提下，采用“确权确股不确值”的方式，全面收集村集体所有未发包到户的土地、山林等资源性资产信息，并对非地资产等实物性资产进行实地勘察和清点，对往来款项、债权债务、村集体签订的合同协议等进行清查。在查漏补缺、梳理完善基础上，按照资源性资产、经营性资产、公益性资产不同类别，分别录入县农村集体“三资”监管系统，全面摸清和掌握村经济合作社家底和经营状况。

二是分类指导，详定章程。在全县统一指导下，以村为单位，合情合理界定股东、设置股权和股权管理模式，制定股份经济合作社章程。对多年积累的历史矛盾与遗留问题坚决“不翻烧饼”，对原则性、程序性问题实行“一刀切”政策，对非原则性、非程序性问题则因社制宜“切多刀”。譬如，在股东界定上，采取“宽接受、广覆盖”思路，做到应享尽享、能享则享，着力增强改革的和谐性；在股权设置上，按照“宜少则少、便于操作”原则，一般只设人口股，不设集体股、农龄股、现金股、职务股、土地股等其他形式；在股权和资产管理上，采取“一户一证”方式，实行股权“生不增、死不减”的静态管理模式，并明确“持股不提现、分红不分产”。

三是成立新社，股权到人。突出民主管理、民主决策，在充分讨论酝酿基础上，分别召开改革动员大会、社员代表大会以及成立大会暨首届股东代表大会，将村经济合作社改组为股份经济合作社。同时，以户为单位，将村集体资产以户为单位折股量化到人，发放股权证，推动集体所有从“共同共有”向“按份共有”转变。始终坚持程序性与实用性相结合，在保证程序合规和工作质量的前提下，做到能合并的合并，能同步的同步，能共享的共享，充分整合资源、降低成本、提高效率。如在第一届董事会、监事会成员产生上，就采取了原合作社社管会、社监会直接过渡的方式，大大减少了工作量。

（二）搭建平台，激发潜能，在赋权活权中增收益

确权确股是基础，赋权活权是根本。云和县在对农村各类产权确权确股的同时，积极推进以赋权活权为重点的体制机制改革创新，通过搭建产权交易流转服务和产权担保平台，有序赋予各类产权继承、流转、抵押担保等权能，逐步扩大流转范围，进一步促进农村各类资产资源合理流动、优化组合和保值增值，让农村各类产权逐步进入社会财产增值体系、信用体系和流动体系，变“死权”为“活钱”。

一是赋权强能，释放活力。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，实行农地所有权、承包权、经营权“三权分离”。对流转面积50亩以上、流转期限十年以上的土地，发放流转土地经营权证，并赋予经营权证担保、抵押等功能。结合股份经济合作社改造和宅基地跨社流转试点，赋予农民对集体资产股权、宅基地使用权等产权的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。其中，宅基地使用权在“一户一宅”前提下允许在县城规划区102平方公里之外向本县农村村民跨社流转。

二是交易流转，保值增值。坚持整合改造与拓展提升并举，将县农村土地流转交易中心改造提升为县农村产权流转交易服务中心，扩大交易品种，推动林权、农村土地经营权、农民住房财产权（宅基地使用权）、集体资产股权等农村各类产权公开、公正、规范流转交易，促进农村生产要素资源合理流动、优化组合和保值增值。健全产权流转服务县乡联动和内部运行机制，分别建立农村产权流转交易服务和农村承包经营权登记数字化管理系统，并在县城主要干道显眼处设立交易流转信息发布电子显示屏，逐步建立集农村各类产权流转、交易等服务功能于一体的综合性服务平台，着力形成有场所、有评估、有服务、有登记、有监管、有制度的流转交易格局。

三是产权担保，抵押融资。结合丽水全国农村金融改革试点，成立产权担保公司，分别与农村信用社、建设银行、村镇银行合作，推动农村土地山林经营权、集体资产股权、宅基地使用权等农村各类产权抵押融资，做活农村资产资源，进一步满足广大农民对获得更多的信贷资金支持的愿望，为农民创业致富和建设幸福家园提供更强的资金保障。

（三）配套改革，破除障碍，在保权增权中得利益

产权制度改革，让农民拥有了完整的财产权利，但是要真正实现“确权到人（户）、权跟人（户）走”，相关配套改革措施必须同步跟进。

一是“户改”跟进，“经社”分离。同步启动户籍管理制度改革，采取经济身份和社会身份相分离的方式，着力打通“二元”户籍隔离墙。经济身份保留在原经济组织， 仍为原户籍所在村股份经济合作社成员；社会身份转入所在社区，完全纳入城镇住房和社会保障体系。通过向进城落户农民发放社员证，以“一证”保“五权”方式，确保“二元”背景下进城落户农民土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体资产股权和原有涉农权益得到保障。同时，分别在异地搬迁进城农民集聚小区建立普光、大坪两个社区，进一步加大城市公共服务的覆盖范围和力度，确保异地搬迁进城落户人员“不脱原有衣服，还能穿上新的衣服”。

二是配套改革，明晰权属。在开展村经济合作社股份制改革的同时，根据全市统一部署要求，有序推进农村土地承包经营权、林权、水利产权、集体土地房屋产权制度改革，进一步增强农村产权制度改革的系统性、协调性。先后出台了《云和县关于完善农村土地承包经营权登记制度的意见》、《云和县深化农村林权制度改革实施方案》等十多个政策文件，对农村承包地（林地、耕地、水域）、农村宅基地（房屋）的现状和数量进行了调查摸底，进一步摸清了村集体经济“家底”，明晰了农村各类产权权属，为推进农村资产资源配置市场化，激活生产要素奠定了坚实基础。

（一）法律政策滞后，在改革过程存在客观违规、违法风险

1.村经济合作社股份制改造成员界定难。目前，关于股东（成员）界定的主要依据只有《浙江省村经济合作社组织条例》和2005年省委、省政府的《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》，但里面关于股东（成员）界定的规定很不明确、界线很宽，实际操作中，很多具体情况难以作为判定依据，只能列为特殊对象“由股东代表会议讨论决定”。可连基本的成员都没界定出来，又如何确定“股东代表”？所以，许多难题只能“摸着石头过河”，凭经验和工作阅历进行操作。

2.二轮土地承包时，确定家庭承包土地关系“三十年不变”，解决人地矛盾的方式为“动钱、动粮不动田”，在实际中，云和县没有一个地方按此方式执行。可一些乡村却作出“三年一小调、五年一大动”的方式来解决人地矛盾，但动了几年后又停了，造成有地无证、有证无地的情况；还有，在二轮承包时，因有矛盾没有处理好，当事农户没有在承包合同上签字，可是乡村为了完成考核任务，做了假签名，把承包经营权证发了下去等等问题，没有明确的处理规定，给确权工作造成很大影响。

（二）管理部门之间缺乏联动机制

1.集体土地所有权主体不统一。同样的集体土地，分属国土和农业两个部门管理，国土认为集体土地所有权的主体是村民委员会，而农业认为集体土地所有权的主体是村（股份）经济合作社。

2.地块面积难统一。承包地块面积农业是确权到户，而国土确权到村，两边统计面积相差甚远；另外，国土征地、农户建房，把承包地转变为建设用地，也没及时消减农户承包地面积，造成数据不对称、难统一；再者，实测面积与承包权证面积有差别，对于已流转出去的土地，以哪个面积为准、是否要调整承包合同等问题无明确规定，难以处置。

3. 股改后，股份经济合作社成了法定的股份制企业，而工商、税务、财政等部门相关优惠政策没有配套到位，给股份合作社的工商、税务登记带来核算报账、报税费等一系列的问题，给下步工作开展增加了阻力。

（三）确权经费县级财政难以承担

农村土地承包经营权确权登记工作，需要经过入户调查摸底、影像图解、现场确认、制作宗地示意图、系统数字信息录入、历史资料上传等一系列程序，还要解决网络、管理系统对接、不低于1：2000影像图等问题，这些都需要大量经费支持。实际工作中，确权登记每亩需经费40元左右。云和县现有耕地统计报表面积7万多亩，图解后面积约增1倍，即14万亩，仅此一项就约需资金600多万元，这项资金县级财政难以承担，若加上乡、村配合工作的人工费用，更是难以落实。

（四）乡镇（街道）农村经营管理队伍涣散

乡镇（街道）农村经营管理人员是农村产权制度改革工作的中坚力量，但因农村经营管理工作政策性强、任务重和中高级职称评定难、客观违规违纪风险高等原因，使有专业技能的不愿做、无专业技能的在无奈做，加上乡镇（街道）对这支队伍的建设未引起重视，出现有编无岗、在岗不在编、人编不一、专业不对口的局面，给落实农村产权制度改革工作造成严重影响。

要围绕农村产权制度改革总体目标要求，稳中求进、开拓创新，进一步扩大改革试验范围，为加快农村改革发展作出应有的贡献。

第一，完善股份经济合作社改造和确权登记工作。进一步推进村股份经济合作社改造，继续推进农村土地承包经营权登记簿制度，按照农业部《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》等三个标准（2062号公告）的要求，完成全县土地承包经营权登记簿制度全覆盖，实现农村土地承包经营权登记簿数字化管理。有序推进农村土地承包经营权、林权、水利产权等其他产权制度改革，加快土地流转经营权、宅基地使用权、农房所有权登记发证工作。

第二，完善农村产权流转交易机制。进一步提升农村产权流转交易服务平台，完善农村产权流转交易服务中心和融资担保公司内部运行机制，建立县、乡、村三级联动的农村产权流转交易服务网络，促进农村产权规范流动，探索开展赋予到户的集体资产股权流转、直接抵押、担保等权能业务。

第三，协调好部门间的关系。进一步加强部门间沟通协调，建立起有效的工作联系机制，处理好因改革中、改革后各部门相关政策的衔接，落实好各项配套措施，让老百姓享受到更多的改革红利。