加强我国政府采购监管之我见

殷红伟

摘要：现代经济学委托代理理论关于解决委托代理问题、抑制代理人机会主义行为的观点为加强和改善我国政府采购代理监管提供了有益启示，发达国家及部分新兴工业化国家在政府采购监督管理方面积累了许多有益经验。为进一步加强和改善我国政府采购活动的监督管理，需要扩大集中采购及协议供货比例，加强对政府采购代理机构的考核管理，推行政府采购职业资格制度，加强对采购人的监督管理，并积极开展政府采购a目评估工作。

关键词：委托代理理论；政府采购；采购人；政府采购代理机构

中图分类号：F812.2 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）04-0069-04

政府采购是政府公共部门为开展日常政务活动，为社会公众提供公共服务以及为实现国家政策管理的需要，使用财政性资金依法定程序和方式，有偿取得货物、工程和服务的行为。加强政府采购监督管理，对于提高严肃财经纪律，提高财政采购资金使用效率，充分发挥政府采购的政策功能具有重要意义。本文首先基于委托代理理论对加强政府采购监管进行了理论分析，然后介绍了国外发达国家及部分新兴工业化国家的政府采购监管经验，最后对进一步加强和改善我国的政府采购监管提出了一些政策建议。

一、加强政府采购监管的委托代理理论分析

（一）委托代理理论

作为信息经济学重要组成部分的委托代理理论产生于20世纪70年代。委托代理理论以委托代理关系为研究对象，从信息不对称条件下契约的形成过程出发，探讨委托人如何以最小的成本去设计一种契约或机制，促使代理人努力工作，在实现其自身利益的同时，最大化委托人利益或实现委托人目标。委托代理关系的概念来自于法学领域，但经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易或活动，在这种交易或活动中，拥有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人，作为知情者的代理人所拥有的私人信息（包括知识和行动）会影响到作为不知情者的委托人的利益，或者说，委托人不得不为代理人的行为承担风险。[1]委托代理关系主要存在以下两个方面的问题：首先，由于委托人和代理人的效用函数不一致，导致二者目标冲突，即所谓的激励不相容问题；其次，由于委托人与代理人拥有信息的不对称，委托人不能直接观察到代理人的具体操作行为，同时加上外在自然性因素的影响，代理人亦不能完全控制选择行为后的最终结果，从而导致在缺乏有效的制度安排的条件下，代理人很可能为追求自身利益而最终损害委托人的利益，但委托人却无法有效判别。由于现实中的委托代理关系可以由数量不同的委托代理链条组成，而每一个委托代理链条又构成了一个单独的委托代理关系，从而导致现实中的委托代理问题会由于委托代理链条的延长而愈发严重。在一个具有较长委托代理链条的委托代理结构中，最终代理人的行为甚至会完全偏离初始委托人的目标或利益。

委托代理理论认为，可以采取以下途径解决上述委托代理问题：第一，提高信息透明度，解决或改善委托代理双方所存在的信息不对称问题，从而使得委托人可以直接观察到代理人的行为方式和努力程度；第二，建立有效的激励机制，使代理人在追求自身效用或目标的同时也能实现委托人的效用最大化或目标最优化，如设立激励性报酬、实行利润分成、赋予剩余索取权等；第三，建立有效的约束机制，加强对代理人行为的监督约束，配以相应的惩罚措施，使代理人能够严格按照委托人的利益行事；第四，减少委托代理链条，降低代理成本。

（二）政府采购活动中的委托代理分析

政府采购是国家财政支出的重要组成部分，具有典型的公共性特征，是充分发挥政府经济职能、政治职能和社会职能，维护和实现国家利益和社会公共利益的一种有效工具。在实行分散采购模式的政府采购代理工作中，存在着两个委托代理链条或两级委托代理关系，即财政部门——采购人与采购人——政府采购代理机构。

在第一级的委托代理关系中，财政部门通过划拨政府采购预算资金将政府采购政策功能的实施授权委托给作为采购人的各行政部门。作为社会公众及政府的代表，财政部门承担制定政府采购政策目标和管理措施、分配政府采购预算资金、监督政府采购政策的实施等职能，其目标在于节约财政资金和实现预算平衡，同时实现其他社会公共利益（调节宏观经济、鼓励自主创新、扶持民族产业、保护生态环境等），但财政部门对各行政部门公共管理和公共服务的运行成本及具体操作等信息缺乏了解。作为政府采购预算资金的使用单位，采购人承担着实施各项公共管理、提供各种公共服务的职能，其目标在于完成既定的各项行政职能，同时实现本部门利益的最大化（以及本部门相关负责人自身利益的最大化），后者常常导致采购人致力于追求扩大采购预算、增加财政资金以及其他违规行为；同时，采购人对于本部门公共管理活动和公共服务的运行成本及具体操作过程具有完全信息。由于财政部门和采购人之间存在上述激励不相容问题和信息不对称问题，导致采购人在政府采购活动中易于产生偏离财政部门政府采购政策目标的各种行为。在第二级的委托代理关系中，采购人将政府采购事项授权委托给政府采购代理机构。采购人的目标在于通过政府采购活动完成本部门行政职责并实现本部门利益的最大化，但其对代理机构的具体采购行为缺乏充分信息知识。政府采购代理机构的目标在于实现本机构的利益最大化，并对具体采购过程具有完全信息。由于采购人和政府采购代理机构之间同样存在激励不相容和信息不对称问题，导致政府采购代理机构在受托承办政府采购事项的过程中易于产生偏离采购人目标的行为，进而损害初始委托人——财政部门所制定的政府采购政策目标，违背社会公共利益。值得注意的是，采购人和政府采购代理机构之间尽管存在目标和利益的不一致之处，但是，作为政府采购活动的主要当事人和操作者，采购人和政府采购代理机构在共同面对作为政府采购监督管理部门的财政部门时，完全有可能采取合谋行为，利用其所拥有的信息知识优势，在政府采购代理活动中采取机会主义行为，偏离财政部门所制定的政策目标，危害社会公共利益而获取自身利益的最大化。正是在此意义上，上述第一级委托代理关系也可以由财政部门——采购人表述为财政部门——采购人和采购代理机构。

（三）委托代理理论对加强政府采购监管的启示

由上可知，在政府采购代理活动中，存在着较为严重的委托代理问题。而委托代理理论关于解决委托代理问题、抑制代理人机会主义行为的观点为加强和改善政府采购代理监管提供了以下启示：第一，提高政府采购代理活动的公开性和透明度。通过严格执行政府采购信息公告制度、规范招标文件制作、加强政府采购档案管理等措施提高公开透明度，降低信息不对称性。第二，建立激励机制。对采购人在政府采购活动中节约采购预算资金的行为积极给予奖励，对采购代理机构支付的招标服务费应当与其政府采购代理工作完成情况挂钩。第三，加强监督管理。对相关当事人制定严格的奖惩措施，对政府采购代理机构建立优胜劣汰的淘汰机制。第四，扩大政府集中采购及协议供货的范围和比例。由政府集中采购机构代理的政府采购活动，可以减轻社会代理机构所存在的激励不相容问题，协议供货与定点服务方式还具有委托代理链条较少、代理成本较低的优点，通过适度扩大政府集中采购及协议供货的范围和比例，降低政府采购社会代理比例，可以减轻社会代理机构在代理政府采购业务活动中所产生的一些弊端。

二、国外关于加强政府采购监管的经验

（一）政府采购法律体系完备

发达国家政府采购历经数百年发展，其首要特点就是法律制度体系完备，确保政府采购依法有序进行，以实现政府采购公开、公平、公正和竞争性原则以及政府的经济社会目标。早在1861年，美国国会就颁布实施了《联邦采购法》，规定超过一定数额的联邦政府采购必须公开招标，同时规定了招标的方式与程序等细则。对于政府采购这一复杂的政府行为，美国联邦政府通过多种法律法规的互补形成了一个完备的法律体系对其进行规范，涉及政府采购的组织管理、采购过程、行为主体等各个方面和各个环节。到目前为止，美国专门性的联邦政府采购法规以及与政府采购直接或间接相关的法律法规已多达五百多部，有关条款多达四千多个，涉及了政府采购的方方面面。除美国外，德国也早于19世纪就开始将政府采购纳入其立法体系之中。作为判例法国家，英国的政府采购尽管受到一些判例的约束，但其成文法律法规也相当发达，这一点使得许多成文法国家也相形见绌。[2]

（二）采购代理机构具有非营利性

为了避免营利性机构在代理政府采购业务时由于其自身利益目标和政府机构不一致而可能出现的弊端，发达国家大都设立了非营利性的政府采购代理机构，政府采购代理机构工作人员具有公务员身份，实行集中采购的政府采购项目就由这些非营利性的采购代理机构负责实施，实行分散采购的政府部门可以设立自己的内部采购机构开展政府采购业务，也可以委托集中采购代理机构开展政府采购业务。美国政府采购实行的是集中采购和分散采购相结合的模式，联邦政府集中采购业务主要由隶属白宫的通用服务管理局负责组织实施，通用服务管理局通过协议供货或接受其他机构委托组织招标等方式为其他机构提供政府采购代理服务；联邦政府国防部、航空航天局和财政部等采购规模比较大的部门，在部门内设立了政府采购办公室，独立开展本部门的采购工作，采购规模较小、未设立内部采购机构的其他部门则实行委托采购。在韩国，政府采购实行的是集中采购模式，限额标准以上的中央和地方政府采购项目，都必须由调达厅代为进行，限额标准以下的采购项目，既可以由各部门自行采购，也可以委托调达厅代为采购。调达厅是韩国财政经济部下属单位，也是全国唯一的政府采购专职机构，其业务是独立进行的，厅长由总统直接任命，工作人员为国家公务员。[3]

（三）政府采购监管体制完善

在三权分立的政治制度下，美国的政府采购也形成了特殊的三位一体的监督管理体制，在立法、行政和司法三个层面均体现了监督管理的内容。[4]在立法层面，涉及联邦采购的监督管理机构有美国国会下属的联邦会计总署、联邦采购规则委员会和众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室。其中，联邦会计总署有权对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计，并受理承包商的投诉。联邦采购规则委员会的主要职责是监督管理联邦公共采购法律的实施。众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室专门对政府采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、检查或组织听证会。在行政层面， 美国总统行政和预算办公室内设的联邦政府采购政策办公室是联邦政府采购法规、规章及程序实施和监督的专门协调机构，该机构代表总统参与政府采购及相关政策和法规的制定工作，指导和监督各联邦机关依法采购。同时，联邦政府各部门拥有独立的监察办公室，负责审定是否需要对本部门的公共采购采取纠偏措施。在司法层面，美国建立了完善的政府采购司法救济制度，专门的机构有合同上诉理事会、美国联邦赔偿法院、美国联邦巡回上诉法院。此外，美国政府采购中独立的第三方以及未能签约的供应商的律师随时可以查阅政府的有关采购记录，美国政府还聘请监督人员来定期检查行政机构的政府采购行为。

（四）注重政府采购项目评估

英国政府采购项目的全部过程一般都包括以下几个环节：制定采购计划——确定采购需求——签订采购合同——合同履行——采购评估。政府采购评估主要发挥对采购的监督、分析和对采购人员能力的评估等作用。不同的采购机构或采购代理机构，评估方式会有不同。较为严格的采购评估会聘请独立的财务分析公司和专家对政府采购项目进行抽查，被抽查的采购项目从采购计划的制定到合同履行的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。[2]由于外部财务公司和专家的独立性和专业性，这种政府采购评估的结果具有相当的客观性和准确性，对于加强政府采购监管、提高政府采购效率具有非常积极的促进作用。

（五）重视专业人才队伍建设

为了提高政府采购工作效率，发达国家政府普遍重视加强专业性的政府采购人才队伍建设，并建立了完善的人才培养和考核体系。在美国，联邦政府集中采购业务主要由隶属白宫的通用服务管理局负责组织实施，通用服务管理局的人员组成中除少量行政职员外，大部分为专业采购（合同）官员，专业化的合同官员制度是美国政府采购的特点之一，合同官员构成了美国政府采购专业人员的主体。在该制度中，首先采购（合同）官员按级次治理，一般根据签署不同金额采购合同的权限将所有官员分为五级，级别越高，可签署合同金额的权限越大；其次，采购（合同）官员有着详细的专业化分工，例如有合同谈判官员、合同管理官员、合同终止官员、采购分析官员、成本分析官员、法律顾问等职位的区别；第三，采购（合同）官员有着严格的审查、聘用标准，同时政府也为其提供了良好的培训条件，保证其业务水平不断提高。[4]

三、关于进一步加强和改善我国政府采购监督管理的政策建议

（一）扩大集中采购及协议供货比例

根据上文关于政府采购活动的委托代理分析，由于营利性的社会代理机构存在和政府机构利益目标不一致的问题，由其代理政府采购业务不可避免地会出现社会代理机构一味追求自身利益而损害社会公共利益的倾向或行为，这也是发达国家政府普遍设立非营利性的集中采购机构从事政府采购代理活动的主要原因之一。而由政府设立的集中采购机构来代理政府采购活动，则可以在很大程度上减轻社会代理机构与政府机构之间所存在的激励不相容问题，其中的协议供货与定点服务方式还具有委托代理链条较少、代理成本较低的优点，通过适度扩大政府集中采购及协议供货的范围和比例，降低政府采购社会代理比例，可以减轻社会代理机构在代理政府采购业务活动中所产生的一些弊端。

为了充分利用社会招标代理机构所具有的专业优势和人才力量来弥补政府机构及集中采购机构的不足，并将竞争机制引入到采购人选择采购代理机构的过程之中，在我国政府采购的立法和实践中，实行了集中采购代理机构和社会代理机构同时共存、分工合作的政府采购代理体制；烟台市、大连市及北京市朝阳区等地方政府还根据本地实际情况，不设立集中采购机构，而是将集中采购目录之内的政府采购项目连同集中采购目录之外的政府采购项目一并委托社会代理机构组织开展采购。本文认为，虽然政府集中采购代理机构和社会代理机构共存合作的政府采购代理体制在改革初期是具有合理性的，但随着政府采购工作的深入开展，为加强对政府采购活动的集中监督管理，并提高政府采购的专业化、规范化水平，降低政府采购成本，需要逐步扩大集中采购及协议供货的范围和比例。有关研究利用国内有关政府采购统计数据所做的实证分析已经表明，在国内的政府采购活动中，集中采购机构的采购效益绩效要远远高于社会代理机构。[5]对于我国的政府采购工作来说，应当在不断加强集中采购机构建设、继续完善已有的协议供货和定点服务机制的基础上，积极推进政府采购代理改革，不断扩大集中采购及协议供货比例。

（二）加强对社会代理机构的考核管理

1.扩大考核内容。在考核内容上，除了年度专项检查中已有的业务受理、采购文件制订、采购信息公告、采购活动记录、费用管理等五个方面的业务工作开展情况之外，还应当包括社会代理机构内部管理制度建设情况（如是否建立内部监督制约机制）、采购效益情况（如资金节约率的高低）等。

2.明确考核标准。建议各地参考现有的年度专项检查项目评分表，制订详细的考核标准和打分方法。

3.扩大考核小组。政府采购监督管理部门在组建考核小组时，可以适当扩大考核小组，邀请外部法律、财务专家以及采购人、供应商和评审专家代表参加，以增强考核结果的公正性和权威性。

4.严格考核奖惩。对考核不合格的社会代理机构分别处以警告、限期改正、暂停乃至取消代理资格的处罚，对相关违法违规责任人员要求社会代理机构予以换岗、撤职或辞退处理。相反，对于考核优秀的社会代理机构，则予以通报表扬，并要求采购人在选择代理机构时予以优先委托。

（三）推行政府采购职业资格制度

针对目前政府采购代理行业的人才建设滞后、职业化发展程度不够的现象，财政部《关于印发2011年政府采购工作要点的通知》（财办库〔2011〕15号）要求“积极推进建立政府采购从业人员职业资格制度，研究政府采购师考试相关工作，加快政府采购从业人员职业化进程”。各地方政府要根据财办库〔2011〕15号文件精神，积极推行政府采购从业人员职业资格制度，推进政府采购专业人才队伍建设，提高从业人员素质和社会代理机构执业水平。

（四）加强采购人监督管理

当前，政府采购工作中出现的一些违法违规行为并不完全是由代理机构造成，而是由采购人及其相关人员违法违纪或缺乏政府采购法规知识所造成。根据《政府采购法》，采购人作为政府采购当事人之一，须同样接受政府采购监管部门的管理，同时还应接受纪检、监察、审计部门的监督。但是，现有关于采购人政府采购行为的监督管理措施仍显薄弱，《政府采购法》中关于加强对采购人采购行为的监督管理的原则需要细化落实。有鉴于此，为提高采购人政府采购行为的合法性和规范性，建议在两个方面加强对采购人的监督和管理：第一，加强采购人专业知识培训，将采购人相关工作人员纳入政府采购监督管理部门所举行的年度政府采购从业人员培训体系之中，以提高其专业素质和业务能力。第二，建立政府采购预算与计划执行情况通报制度，按月或季度通报政府采购预算与计划执行情况，保证政府采购工作的公开透明。

（五）开展政府采购项目评估

借鉴英国关于开展政府采购项目评估的经验做法，在政府采购项目完成之后，从中抽取一部分项目，从外部聘请独立的中介机构和专家对其进行全程审查和评估，据此考察该项目的采购绩效和政府采购各相关当事人的行为规范性，将评估结果作为对有关当事人进行考核监督的内容之一，并为下一步加强和改善政府采购监管、提高政府采购效率提供依据。

参考文献：

[1] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：格致出版社，2012.

[2] 邹 昊.政府采购体系建设研究[M].北京：清华大学出版社，2011.

[3] 李 丽.韩国政府采购制度及对我国的借鉴[J].中国政府采购，2006（4）：60-62.

[4] 赵 谦.美国政府采购制度的启示与思考[J].财政研究，2011（3）：72-75.

[5] 良 言.从数据看采购代理机构的采购效益绩效[J].中国政府采购，2006（12）：50-54.

[6] 于健慧，王丽达.政府购买公共服务制度保障不足之反思[J].哈尔滨商业大学学报，2015（6）.

[责任编辑：方 晓]