法院应在集体土地征收中发挥监督作用

摘要：当前政府在集体土地的征收中缺少有效监督，是导致征地冲突屡见报端的主要原因。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的经验，将法院纳入集体土地征收，通过行政诉讼的裁判监督征收人与被征收人在集体土地征收决定作出前、征收中的补偿协议商定、行政强制执行的行为是减少冲突的有效办法。

关键词：集体土地征收；行政诉讼；行政强制执行

中图分类号：D922.181；D923；F203文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）20-0240-01

作者简介：李晴（1990-），女，回族，中央民族大学法学院，法律硕士。

土地作为重要的生产资料，一直是社会经济发展的必备条件之一。随着我国社会经济的快速发展，各地对土地资源的需求不断增大，在以GDP为核心的政绩观指导下，土地资源的稀缺与经济建设的用地导致征地冲突频出。农村集体土地所有权属于村集体，使用权分配给村集体中的各家各户，当集体土地面临征收时，牵涉的利益主体数量多、关系复杂。而地方政府在集体土地征收中既当“裁判员”又当“运动员”，使得集体土地的征收缺少有效的监督。

一、现行集体土地征收中监督者的缺位

在集体土地的征收中，村集体作为自治组织在理论上应当是村民利益的代表。国有土地因产权清晰，只需对地上的房屋进行征收补偿，涉及的利益冲突较少，国务院已于2011年出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但是存在更多冲突、更需规范的农村集体土地征收条例却一直难产。这也导致了各地征收程序不一，有的违背了法治的基本原则却依然能作为执行依据；有的干脆就不制定相关规定，只看征收结果，不看征收过程。在政府和村民的二元征收模式下，村民权利即使被损害，也不过是螳臂当车，要么默默忍受，要么“以命相搏”。因此，改变集体土地征收中无人监督的局面是破解“流血征地”的当务之急。

二、发挥集体土地征收中法院的监督作用

将法院作为集体土地征收中政府与村民利益冲突的裁判者有助于改变村民利益诉求无处表达的现象，也有助于政府在强制执行时有法律依据。法院的介入，使得原本政府直面村民的二元征收模式转变为政府—法院—村民的三元模式。法院在政府与村民之间设立了一个缓冲区域，村民可以在法院的支持下向政府表达诉求，政府也可以在法院的依法判决下强制执行。这样的制度构建已经在国有土地的征收上实现，集体土地征收也应当及时跟进。

（一）集体土地征收前法院的监督

法律规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这就赋予了国有土地征收中被征收人在政府开始征收工作之前就进行申诉的权利。在集体土地征收中，这样的规定应当也被赋予被征收人。村集体或者村民不服政府作出的征地决定时，既可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼。行政复议有《行政复议法》的规制，行政诉讼有《行政诉讼法》的规范，这就将原来无法可依的法律漏洞纳入了程序法的轨道，有助于征收工作依法有序的进行。

（二）集体土地征收中法院的监督

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这条赋予了国有土地征收中被征收人对补偿协议的申诉权。关于被征收房屋的估值及补偿是征收中的核心矛盾，一旦征收人与被征收人没有达成一致就会使整个征收工作陷入停滞。在引入法院这一第三方之后，作为征收人与被征收人都相对信任的第三方，不管是进行调解还是直接依法裁判都有利于征收工作的推进。在集体土地的征收中更应该引入法院，因为不同于国有土地所有者的单一，集体土地的所有权是村集体，村集体与村民、村民与村民之间都可能存在着矛盾，这就使得集体土地征收中补偿协议的商定困难重重。、当引入法院这一第三方后，村民或者村集体可以利用法律程序来维护自己的利益，这也是对政府工作的有力监督，督促政府依法、依理征收。

（三）集体土地征收中的行政强制执行

根据《行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。法院作为有执法权的第三方，不仅对政府有监督作用，对于被征收人也有着监督作用。当被征收人受到征收决定后不在规定时效内行使自己的权利，就默认其放弃，如果其不依照征收决定履行义务，那么法院就能对其强制执行。这样的强制执行是有理有据、依法作出的，就算是被执行人再反对也没有道理。这就有效地杜绝了以拖延来提高补偿费现象的发生，是对被征收人履行义务的监督。

三、结语

集体土地因其自身牵涉的利益主体数量多而纷繁复杂，一旦处理不当极易造成暴力冲突。而当前政府在集体土地征收中又缺少有效监督，在工作方法、矛盾处理上都存在问题，只有将法院作为第三方引入，让法院发挥其依法裁判的监督作用，才能有效减少当下屡屡发生的征地冲突。

[参考文献]

[1]张先贵.集体土地征收中的房屋补偿与安置法律原则之选择——写在〈集体土地征收与补偿条例〉颁布前[J].河北法学，2013（05）.