我国信访与行政复议有效衔接的法治环境分析

摘要：我国的信访制度由来已久，承担着群众监督、政治参与等重要职能。但随着公民法律意识的不断提高，信访逐渐演变为一种权利救济的手段，并被滥用。而作为行政权力救济途径的行政复议制度去在实践应用中颇受冷遇，未能充分发挥权力救济和行政监督职能。解困信访和行政复议制度的方向应该是建立两种制度的有效衔接，要实现这种有效衔接还需对两种制度现有的法治环境及其在行政法体系中的位置进行有效分析和判定。

关键词：信访；行政复议行；政法治环境

中图分类号：D922.11；D632.8文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）20-0023-03

作者简介：姚俊（1985-），女，云南昆明人，硕士研究生，云南财经大学国际工商学院，助教，研究方向：宪法及行政法学。

一、我国信访与行政复议制度的困局

为保障人民群众的政治参与权，畅通各级人民政府及其职能部门与群众的沟通渠道，使人民群众的意见及建议能得到充分表达，各级人民政府及其职能部门都接收群众来信来访，这是信访工作的基本职能，也是信访制度设立之初的原始意图。信访制度调整的是社会管理的组织者与管理相对人之间的权利义务关系，是一种信访工作法治化的体现，同时更提供了一种相对灵活的下情上达的信息畅通渠道。但随着社会发展进程的加快，社会问题的数量也呈喷井式增长，随之而来的是信访案件数量的大幅度激增，有的信访案件内容甚至超越了一般性的意见、建议和投诉请求范畴，内容涉及到了行政法律救济的范畴，甚至成为了群众谋求行政性救济的一种手段或途径。其作用甚至囊括了司法意义上的行政申诉、向纪律检查及监察部门的举报和投诉等各种向国家公权力机关寻求法律公正及效力裁量的行为。为应对越来越多的信访需求，从中央到地方分别设立了专门从事信访接件的职能部门，如国家信访局、各地方信访局等，但仍然不能遏制信访案件的增加态势，不断信访、越级上访事件的频发仍然可能成为其他社会危机的诱发因素。

事实上，随着社会矛盾数量的增加，矛盾种类多样化的凸显，以及社会公民法治意识、权利意识的逐步提高，信访制度未能真正发挥其制度设计时的民意疏导及下情上达之功效，反而在实践过程中遭遇种种困境并面临多方挑战。信访案件数量不断被刷新，在上访者看来，地方政府及其下设机构多有“官官相护”之嫌，因此多数上访者往往“千方百计进京城”进行信访，这也使得北京成为信访问题的重灾区。据国家信访局2003年的统计数据显示：国家信访局受理群众信访案件数量较去年同期上升14%，省级信访受案数量仅上升0.1%，地级信访受案数量上升0.3%，而县级信访受案数量则下降了2.4%。与信访案件受案数量持续增加呈鲜明对比的是信访案件的办结效率明显较低，从这个层面上看，也加剧了上访人的不满情绪，个别上访人甚至倾向于采取一些“反其道而行之”的对抗策略，得出了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的上访经验，这在法治社会是不正常的社会意识。与信访面临同样困局的是我国的行政复议制度，行政复议是我国公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种正式途径，但目前这种行政争议的解决途径还未能有效发挥功效，大量行政争议纠纷还游离于法定纠纷解决渠道之外，尤其是化解行政争议性纠纷的行政复议制度远没发挥功效，行政复议这种法定的行政争议解决方式的利用率大大偏低。信访与行政复议在实践应用频率、疏导矛盾效能及发挥正面社会效果等方面所发挥的功能远远低于预期效果，两者在有效互动和职能衔接上存在明显不畅，甚至是缺陷。

信访和行政复议制度作为我国现有的行政内部救济制度，有其共同之处，均在一定范畴之内承担着在维护和实现人民群众民主权利，化解社会矛盾、保障社会稳定的重要作用。同时，二者的应用及法治化革新也推进着我国的民主化、法制化建设。如两种制度能在整体运行上加以整合，对涉及国家公权力机关的行政法律行为矛盾纠纷进行有效的疏导和分流，可减轻信访压力，提高行政复议制度的使用效率，进一步促进行政资源和社会效益的最优化。

二、信访与行政复议衔接的法学理论研究现状

《信访条例》的颁布与实施是我国信访制度法治化进程中的重要里程碑，也是我国依法治国方略在信访工作领域的重要体现。随着信访案件数量和信访群体性事件数量的增加，对信访问题的关注也不断进入行政法学界学者的视野，针对我国信访制度的理论研究和实践性应对策略研究也不断深化，对于解决当下信访案件高发，提高案件结案率和化解矛盾纠纷起到了一些效果，也为完善我国的信访制度提供了大量宝贵的建议。但对于涉法涉诉类信访案件的分流和引导方面的研究还尚有不足，换言之，要使民众更多的采用规范的法律程序来解决问题，而非只通过信访这种渠道来化解纠纷。这样的法治化引导思路能更有效的减少由行政法律行为引发的信访案件数量，并能更大效率的提升我国行政复议的受案率。信访制度只能作为补充性的权利申诉渠道，依赖信访制度本身来解决行政性法律纠纷本身就突破了其制度设计应有之义。

与信访制度的研究热相比，我国行政法学界对行政复议制度的关注度也在升温，特别是2012年国务院将《行政复议发》的修订提上立法议程之后，行政法学界对《行政复议法》的研究又有了较高的研究热情。其研究关注点多集中于效率和公正的制度定位、行政复议制度的准司法化、行政复议权的集中、行政复议受案范围的扩大化等。但目前行政复议制度尚未能应对日益复杂的社会问题，其解决行政争议的效率及功效还远低于预期，这是国内学者普遍认同的观点。

针对信访与行政复议制度衔接、联动问题的研究与单项制度的研究相比，不论是研究广度还是研究深度都明显不足，实证分析的研究较少，对于两种制度协调机制的研究和有关机制的建立也缺乏足够的研究。只有少量学者对二种制度的相互关联、有效互动方面进行了论述，以姜明安教授为代表的一部分学者提出“信访制度是我国整个解纷和救济机制的一个环节”，并提出信访制度应当进一步加快法制化完善的脚步，其改革必须同我国现有的纠纷解决和权力救济机制相适应，建立创新性的联动机制，促使各环节衔接流畅，运用充分。但仅只是提出了一种研究思路，如何对具体制度进行法治化改造并使之与另一项制度进行有效的协调与联动，特别是信访与行政复议如何衔接仍是研究的一大空白。但需要明确的是，国家公权力机关和行政相对人之间的争议，均应该将可能通过行政复议、行政诉讼或者仲裁这种法律化方式加以解决。信访应和行政复议制度相辅相成，各自发挥优势效应。正因如此，应进一步调整研究视角，把研究重点放在信访制度与行政复议制度的有机结合上。

无论是信访还是行政复议都属于行政法学领域中应用法学的范畴，所以，这两种制度均应能够有效回应行政实践领域的困惑，为解决公共行政领域中的突出问题提供有助问题解决的思路。因此，我们的研究要立足于中国的基本国情，并把着眼点放在《信访条例》和《行政复议法》等现有法律法规及其规范性文件之间，找到信访与行政复议制度的连接点，进一步引导行政争议性信访事件通过合法程序进入行政复议的规制领域。诚然，在衔接机制的设计上也应将信访事项办理过程纳入可行政复议的范畴之内，对信访过程中给行政相对人造成违法侵权的争议，行政机关仍然需要作为行政复议的一方当事人并需要承担相应的法律责任。

三、我国行政法治环境发展的总体分析

在分析和寻求信访与行政复议制度衔接的现实路径过程中，必须对我国现有行政法治发展的大环境进行分析。

我国长期的法制发展方式决定了我们习惯通过对单项制度的优化性改良，来推进部门法系统内部的整体性，但单项制度的完善并不完全能够与同一部门内的其他制度形成相应的配套关系。要进一步解决现实困境，还需要加强行政法律制度的整体关联性，需要相应强调周密的逻辑性，提升体系的完整性。以德国为代表的大陆法系国家对我国行政法学体系的构建产生了很多积极的影响，其行政法理论和制度的完整性也为我国相关领域的法治建设提供了很多有益的借鉴性成果。但与此同时，若选择对域外行政法理论与制度进行直接移植来建构我国行政法学的整体性是不现实也是不可行的，我国行政法体系的整体性改良更应考量本土性特点，从而通过实证法体系的优化与完善过程方能看到效果。我国的改良之路只能借鉴域外体系的构建路径和方法论，而非照抄结论。现代行政法学在面临很多现实困境的情况下，更应立足于我国行政法的实践特点，对行政法实施过程中各环节的承接性、连续性和整体性给予关注，通过动态分析和整体考量，对每一阶段环节进行法律改造，并在追求单个行政行为合法性的基础上，提升行政立法、司法、执法活动整体性的质量与效果，最终确保立法意图的实现和社会效益的最大化。正是基于这种法治建设的自觉，我们才更应以一种联动和联系的眼光来对现有问题进行行政法研究，试图在信访制度和行政复议制度之间形成紧密而有效的互动关系。这是一个不断来回审视的过程，力图通过这样的过程促进我国行政法理论体系的整体化建设进程，并推动行政法体系的完整性与和谐性构建，加强对现实问题的理性回应。

四、我国信访与行政复议衔接的立法状况

探析信访与行政复议衔接必须从现有法律制度的权益性规定开始，我国的《宪法》、法律、行政法规、地方性法规及其他规范性文件中均对信访权及行政复议权进行了相应立法。

《宪法》第27条第二款之规定以及第四十二条之规定明确赋予了我国公民维护自身合法权益的权利，这种权利包含了信访权和行政复议权。公民的信访权和行政复议权赋予了我国公民参与国家、社会公共事务的管理和监督权，他们既是一项基础性的民主权利，又有权利救济的职能。

2005年1月10日国务院修订施行的《信访条例》是信访制度最直接的法律渊源，也是我国信访法治化的重要标志，为信访与其他法律法规的协调及衔接提供了重要的法律依据及规范。1999年10月1日起施行的《行政复议法》是规范行政争议解决的正式法律途径，也是规范国家公权力机关行政权、维护公民合法权益的重要法律制度。2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》也是重要的保障性行政法规，它对行政复议法中的各个环节进行了细化，也为行政复议与行政诉讼及其他权利救济措施的协调对接提供了法律依据。

各省、自治区、直辖市在《信访条例》实施后也相继出台了规范信访工作的地方性法规。部分地方性法规中对信访与行政复议、行政诉讼及行政仲裁等行政权利救济制度的适用关系也做出了规定。《上海市信访条例》第十条规定“依法可以通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机构提出。”除此之外，江苏省①、江西省②、湖北省③以及北京市④、天津市⑤等地的信访条例也都对涉及可以通过行政复议等法定行政救济方式解决的行政纠纷问题作出了规定，将信访人可以通过行政复议等其他法定途径解决的争议列入信访机构不予受理的范围，明确了法定救济途径的优先地位，同时明确了信访人向行政机关提出的信访事项应当是行政复议、行政诉讼、行政仲裁等法定救济途径之外的其他事项。

以上各项立法都对涉及可以通过法定行政救济途径解决的的信访事项作出了简要规定，这些规范性文件为信访与行政复议制度在司法层面实现结合提供了一定的法律依据。除此之外，在中央层面也对如何实现信访与行政复议制度的良性衔接作出了指示。2010年10月国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中再次提出，“各级行政机关完善行政复议与信访的衔接机制，依法化解社会矛盾纠纷”。这为信访与行政复议制度创新发展提供了明确的指引，也为两种制度的衔接提供了政策依据和广阔的研究空间。继2009年5月江西省信访局和省法制办联合下发《关于进一步做好化解行政争议工作的通知》对信访与行政复议制度建立联动机制后，2013年青岛市出台了《关于加强行政复议应诉工作的意见》，后其地方人大通过了《关于开展行政复议委员会试点暨推行相对集中行政复议权工作实施方案》方案中提到“行政复议委员会运行后，除公安机关外，原具有行政复议职权的市直各部门及省以下垂直管理机构的行政复议职权由市政府统一行使，各有关部门不再承担行政复议受理、审理任务。”进一步加强了行政复议制度在处理纠纷中的主体地位，力争让行政复议成为处理行政性纠纷的主渠道。2014年9月株洲市人民政府法制办和株洲市信访局联合下发《关于健全行政复议与信访工作协作机制做好行政争议化解工作的意见》，意见指出要健全行政复议与信访工作协作机制，建立行政复议信访联席会议制度、重大事项即时沟通协调制度和行政复议与信访工作联络员制度，行政复议机构与信访工作机构要及时沟通情况，互相配合，共同研究，依法提出处理意见。使行政复议与信访工作形成合力，有效化解社会矛盾。这是地方政府对两种制度实现衔接的一种初步尝试和探索。这种有益尝试引导多数“官名”纠纷进入了行政复议的范畴，并取得了显著的效果，既维护了行政相对人的合法权益，又规范了信访事项的处理，减轻了信访工作的高压力，有助于把行政争议化解在基层、化解在行政程序中，实现了信访工作和行政复议的联动双赢。

五、实现信访与行政复议衔接的可能性

我国的法治建设不是内生性的，而是一种外发性的推动过程，同时法治的建立又是一个动态的过程，需要在不断的实践和改良中实现其稳定性。法治的阶段性同样决定了依法行政的阶段性。现阶段，行政争议事件的发生无法避免，大多数行政相对人趋向于选择信访而非更正式的行政复议方式寻求公正，这一现象的产生表明我国的法治化建设进程还有很多优化的空间，如何剔除民众心中的顾虑，进一步规范行政复议等法定权利救济渠道，彰显法治的公信力，削弱人为干涉下的纠纷处理结果是我国法治化发展的必由之路。但法治建设过程是一个逐渐趋于健全的过程，实现信访与行政复议的有效衔接也是法治建设必不可缺的一种有益尝试。

信访制度是嵌套在中国现行的行政体制之中的，既承担了民主参与政治的重要职能又承担着补充救济的社会职能，因此信访制度的存在有其合理性和必要性，符合目前中国法治建设的要求和现阶段国情的需要，并且也实实在在在实践过程中发挥着重要作用，对信访的功能，不能轻易否定。随着社会主义市场经济体制目标模式的确立，加之政府职能转变措施的不断推进，我国法律从体系的建立到内容的确定都需要从根本上有一个变革，信访制度在这种环境下最因强化的是其在保障公民对政府的监督、建议权方面的功能，而信访的权利救济功能则应该弱化，进而逐渐将权利救济的重任规范到法定权利救济体系中去。行政复议制度作为国家公权力控制和行政相对人权利救济的最重要和最主要渠道却效能作用乏力，这是两种制度最大的共同困境。

信访制度在实践过程中衍生出来的权利救济功能，超越了其政治、民主权利保障职能。而行政复议制度中的公民权利救济职能与信访中衍生的权利救济功能有其重叠之处，即两种制度在一部分功能定位上存在交叉性，这为两种制度的有效对接提供了理论可行性。从现实层面来看，实现信访制度和行政复议制度的衔接可以在一定程度上节约行政资源、提高行政效能，这是一种双赢的解决思路和改良措施。正是立足于这样的现实国情和行政法治建设趋势，信访制度和行政复议制度的相互协调和良性互动将更具操作性和实效性，这也为两种制度在实务层面的有效衔接提供了充分的现实性。

[注释]

①<江苏省信访条例>第二十条第二款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照法定程序向有关机关提出.”

②<江西省信访条例>第二十四条第四款规定“对依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁、行政裁决解决的信访事项，有关国家机关应当告知信访人向司法机关、行政复议机关、仲裁机构提出；对已经进入诉讼、行政复议、仲裁程序的信访事项，应当告知信访人依照法律规定的程序或者途径解决.”

③<湖北省信访条例>第十九条规定“依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、行政复议机关、仲裁机构提出.”

④<北京市信访条例>第二十三条规定“信访人提出信访请求，应当向依法有权处理的国家机关提出.对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访请求，信访人应当依照法定程序提出.”

⑤<天津市信访条例>第八条第二款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、法规规定的程序向有关机关提出.”

[参考文献]

[1]张武扬.信访与行政复议的衔接[J].法治论丛，2005（4）.

[2]杨寅.信访与行政复议衔接疑难问题解析[J].法学，2007（6）.

[3]王宝明.依法化解社会矛盾的政策建议[J].中国行政管理，2007（2）.