完善检察委员会决策咨询机制的思考

天津市北辰区人民检察院课题组

内容摘要：作为检察委员会（以下称检委会）决策机制的重要组成部分，检委会决策咨询机制在提高检委会决策科学性方面发挥着重要作用。检委会决策咨询功能主要是通过专家咨询、专业小组两种机制的有效运行来实现，因此，为更加有效服务检委会决策，在完善专家咨询机制方面，要加强对专家库的维护和管理，规范专家咨询的工作流程；在完善专业小组咨询机制方面，要加强专业小组队伍建设，规范参与检委会的范围、健全参与检委会的工作流程等。

关键词：检委会决策 咨询机制 完善

作为检察机关的业务决策机构，检察委员会（下称检委会）的决策能力和决策水平直接关系到检察机关工作水平，关系到检察机关依法独立公正行使检察权。因此，为提高检委会决策水平，吸纳更多来自检委会以外的智慧，促使检委会在决策过程中吸取决策参考意见，按照2015年9月最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中有关完善检委会决策咨询机制的要求，我们认为有必要通过健全和完善专家咨询和专业小组两种咨询机制，来充分发挥专家咨询和专业小组的参谋助手和决策辅助作用，为检委会决策提供更多更广的参考意见，最大程度地提高检委会决策质量。

一、检委会专家咨询机制的现实考察

善于借用检察系统之外的智力资源，通过专家咨询的方式对提请检委会审议的议题进行研究论证、提出意见，补充检委会委员相关专业领域知识的不足，已成为增强检委会的议事能力和决策水平重要途径。专家咨询对改进和加强检察工作包括检委会的工作具有很大的意义，检察委员会在讨论重大疑难案件、制定司法解释时或讨论其他重大事项时，可以采取适当的方式听取有关专家的意见，然后将专家的意见提交检委会讨论时参考，这样就能够使决策更加科学。[1]

具体到专家咨询如何发挥决策咨询和辅助功能，各地的做法各有差异，形成的工作模式各具特色，为此，我们选取了五种模式进行对比如图一：

通过对比可以看出：1.五种模式中关于专家咨询的名称各异。2.五种模式中启动专家咨询的必要条件都是在办理案件遇到适用法律方面的疑难问题，需要专家提供专业咨询意见，供检委会决策参考。专家咨询的作用发挥主要集中在解决检委会讨论的疑难案件上。3.五种模式中咨询团队都是由各方面专家组成，高等院校中具有较高职称的教授、博士生导师成为专家咨询团队的主要力量，此外，在陕西省凤翔县模式中有较高业务水准的各行业专家诸如农艺师、税务师、工程师等也可进入专家咨询团队。人数上，基层检察院的专家团队一般在10人左右，省级检察院的专家咨询团队一般在20人以上。4.从工作效果上看，专家咨询团队拥有丰富的专业知识，成为检委会的智囊团、智力资源库，服务于检委会科学决策，提高了检委会议事质量和决策水平，使检委会决策更科学，为提高办案质量、提升执法公信力发挥重要作用。5.工作流程上，一般是由检委会办事机构邀请专家，并组织召开专家咨询会，专家论证完毕后，检委会办事机构将意见汇总，提交检委会讨论案件时参考，五种模式也各具特点。

当前，各地检察机关大力实施学习型检察院建设，不断加大专业化人才队伍培养，成立了各种检察业务专业小组，以适应检察业务多样化、复杂化、专业化的新形势。检察业务专业小组也越来越多参与到检委会的决策当中，通过开展研究活动，向检委会提交调研成果、典型案例、意见报告等形式，发挥参谋助手作用，为检委会提供决策参考。

二、完善检委会专家咨询机制的具体构建

（一）加强对专家库的维护和管理

建议省级、地市级和区县级三级检察机关结合自身实际情况，聘请本辖区内有关专家作为专家咨询委员会委员（认为本辖区内专家不能满足工作需求的，也可扩大范围），组成省、地市级和区县级三级专家咨询委员会专家库。首先，从严把握入选条件，聘请的专家要坚持具有中高级以上职称且在本行业有丰富工作经验的重要标准，人员中除高等院校法学副教授以上职称专家之外，行业或领域的专家如法医师、工程师、税务师、会计师等也应占一定的比例。其次，做好专家库的维护更新，建议区县级检察院专家人数控制在5-10人，地市级检察院专家人数控制在10-15人，省级检察院专家人数控制在20人左右。拟聘请专家名单由检委会办事机构提出并报检察长决定。关于专家聘期的考虑，应从能最大限度吸收和及时更新人才的角度出发，将聘期设定为3年。入选专家库的专家由聘请单位发放聘书，在聘期内由检委会办事机构负责与专家的日常联络沟通工作，聘期结束前2个月由检委会办事机构对专家聘期内的工作进行评价，提出是否续用的书面意见报检察长决定。再次，重视对专家库的使用管理。允许同一个专家入选三级检察机关的一个或多个专家库名单。由检委会办事机构作为专家库的管理部门，当出现需要邀请专家咨询情形时，由检委会办事机构提请检察长从本级专家库名单中选取至少3名单数专家进行咨询，选取的专家人数由检察长根据议题情况自行决定。专家咨询的形式主要是两种：一是向检委会办事机构反馈书面的咨询意见；二是出席检委会会议发表意见并接受检委会委员问答。专家的咨询报酬根据专家咨询的不同形式设定不同的数额，由聘请单位的办案经费予以保障。

（二）细化启动专家咨询的范围

专家咨询的角色地位应当是专家发挥自身专业知识优势，就检察工作中涉及特殊领域的专门知识、应用法律的具体问题和重大疑难复杂案件的具体处理提供专业咨询意见，提供给检察委员会在作出决策时参考，为检察决策提供科学依据，因此，我们认为，不是所有提请检委会审议的案件都要启动专家咨询程序，只有当提请检委会审议的案件涉及到争议较大或专业性较强的疑难、复杂知识的才属于开启专家咨询的范围。

（三）规范专家咨询的工作流程

专家咨询工作主要是对检察工作中重大理论问题进行研究，对重大疑难复杂案件的相关问题进行论证，对有关司法解释提供专业咨询意见等，其本质是一种事前咨询。[2]既然是事前咨询，就应该在检委会作出决定前有一套完整的工作机制来保障专家咨询辅助功能的顺利实现，我们认为，这套工作机制应该包括四个程序，即启动、选取、咨询和服务决策。整个工作流程如图二所示。

（四）准确理解使用专家咨询结果

检委会决策中引入专家咨询，检委会委员通过与专家的沟通交流，可以学习前沿观点，得到专业指导，借助专家的智力资源补足检委会委员相关专业领域的知识不足，在专家咨询的“把脉”指导下，促进检委会委员有效化解和梳理案件中的疑难、复杂知识，帮助检委会委员发表更加科学的意见，最终实现检委会决策的高质量和高水平。需要注意的是，专家咨询意见不等于检委会决定，检委会需要严格按照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的有关要求才能作出决定。咨询结果只是决策者进行决策的参考，其本身不具有强制性约束力，最终的决策权在决策者这而非咨询机构。[3]一般决策中，往往需要专家咨询论证，专家咨询论证可以提供理论支持和换位思考，以其独立、公平、严谨的学术品格，补强决策的理性。但是，经专家咨询的案件决策，并非是检委会在专家意见中去选择方案，而是与专家意见进行观点碰撞，然后作出决断。[4]

三、完善检委会专业小组咨询机制的具体构建

（一）加强专业小组队伍建设

首先，从目前来看，专业小组称谓各不相同，有的叫检委会案件评查小组、有的叫案件审查小组，因此，我们建议专业小组应统一命名为检委会研究小组，突出专业小组服务检委会决策的本意。其次，省级、地市级和区县级三级检察机关要结合自身实际情况确定检委会专业小组的人员组成，成为小组成员须经过严格的选拔程序，严格遵守有关保密规定，具有检察官资格，具备较高政治和业务素质、丰富的办案实践经验、较强的理论研究能力，具体量化标准可以以学历层次高低、是否承办过重大疑难复杂案件、是否承办过某类典型案例、是否获得省级业务比赛奖项、是否在核心期刊发表有关论文等标准评选。检委会研究小组应该是检察机关除检委会委员之外优秀检察官群体的代表，建议小组成员享受一定的津贴待遇。此外，检委会研究小组人数不宜做硬性规定，省级、地市级和区县级三级检察机关可以灵活掌握，但建议有条件的检察机关可将检委会研究小组按照成员擅长的专业领域进行细分，使其专业性更强一些，如金融犯罪研究小组、未成年人犯罪研究小组、刑事程序研究小组、民事行政监督研究小组等等。再次，建议由检委会办事机构负责检委会研究小组的人员管理和召集讨论。检委会研究小组调整和充实人员由检委会办事机构拟定名单报检察长决定，如未成年人犯罪研究小组等细分的专业研究小组的负责人建议由检委会委员担任，这样做可以使检委会委员将其在日常工作中或检委会会议中发现的新情况、新问题及时安排给专业研究小组开展专题研究。反过来讲，专业研究小组的研究成果既可以帮助提高检委会委员的业务水平，又可以作为参考依据方便检委会委员在检委会会议上更有针对性地进行讨论和发表意见。此外，我们建议建立健全激励机制，对检委会研究小组成员在学习培训、学术交流、挂职锻炼和选拔任用等方面给予优先考虑，以此调动干警积极性，吸引更多优秀的干警参与到检委会研究小组，为能给检委会决策提供高水平的决策参考积聚人才力量。

（二）规范专业小组参与检委会的范围

检委会研究小组参与检委会决策的目的就是要当好检委会决策的参谋助手。检委会研究小组除了能对检委会交办研究的重大、疑难、复杂以及新类型案件，先行开展研究并提出具体适用法律意见之外，还能结合擅长的领域围绕贯彻落实有关重大问题、专项工作，修改完善有关规范性文件，总结工作经验，研究新情况新问题开展课题调研，以调研成果的形式为检委会决策服务。因此，我们认为，检委会研究小组可以参与的议题范围为《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第3条规定的除了“决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避”之外的议题，其中既包括提请检委会审议的案件，也包括提请检委会审议的事项，但是否参与检委会审议的议题最终应由检察长根据议题的具体情况自行决定。

（三）健全专业小组参与检委会的工作流程

专业小组会结合自身擅长领域开展调研，形成调研报告、法律政策适用意见，根据检委会的要求提交检委会讨论，或者供检委会决策参考，对于保证检委会决议的法律性、公正性，是十分重要的。[5]具体流程如下图三所示。

（四）注重发挥各专业研究小组学科优势

建议有条件的各级检察院都成立金融犯罪研究小组、未成年人犯罪研究小组等各类专业研究小组，并为各类专业研究小组搭建活动平台，充分调动专业研究小组的积极性，主要体现在：一是各专业研究小组可以对检委会交办研究的重大、疑难、复杂以及新类型案件，先行开展研究并提出具体研究意见，供检委会决策参考。例如刑事程序研究小组可以专门对拟提请抗诉案件中的程序问题进行研究，并就刑事抗诉工作中如何贯彻落实检察一体原则和保障被告人辩护权等提出研究论证意见；二是各专业研究小组可以对各业务条线中发现的疑难、复杂案件进行研究，例如金融知识产权犯罪研究小组可以参加金融领域联席会议，共同研究疑难、复杂、新型金融、知识产权犯罪案件；三是各专业研究小组可以对某类案件中反映出的共性问题开展研究，承担重点和专项检察调研课题，参与检委会案例通报的会前论证，组织开展典型案例的研讨、评析活动，参与未检、公诉等业务条线的培训、授课等。

注释：

[1]参见陈国庆：《发扬民主科学决策——就检察委员会改革访高检院研究室副主任陈国庆》，载《人民检察》1999年第8期。

[2]参见李小娟：《检察委员会议事决策质量的提高途径》，载《中国检察官（司法实务）》2012年第3期。

[3]参见吴卫军、熊志：《剖析与构建：我国行政决策咨询制度法治化之思考》，载《涪陵师范学院学报》2007年第2期。

[4]参见李洪欣：《基层检察委员会议案决策机制研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2011年第6期。

[5]参见林伟、吕焕玉：《对构建检察委员会科学决策机制之路径的探讨》，载《法制与经济》2012年第10期。