民事执行检察监督的制度完善

匡牧霞 姚广平

内容摘要：民事执行检察监督是化解人民法院“执行难”和“执行乱”的有力制度设计。但是，立法规定的原则性、司法解释的不具体，使得在实践中做法不一，民事执行检察监督的制度功能难以得到很好的实现。完善民事执行检察监督制度，要在正确理解《民事诉讼法》立法精神的基础上，明确民事执行检察监督应当遵循的基本原则，细化民事执行监督的具体规范。

关键词：民事执行 检察监督 制度完善

“执行难”、“执行乱”是当前我国人民法院民事执行工作中存在的两大问题。修改后的《民事诉讼法》规定了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，但是对于民事执行检察监督的范围、方式、程序和效力等法律问题还没有作出具体的规定。

一、民事执行检察监督的内涵、特征和现实意义

（一）民事执行检察监督的内涵及特征

民事执行检察监督，是指人民检察院依据法律规定通过特定的法律监督方式对人民法院的民事执行活动进行法律监督。[1]民事执行活动包括人民法院在民事执行活动中所作的裁定、决定、通知和具体执行行为违法、不当或存在错误。[2]民事执行检察监督具有以下特征：一是外部性，民事执行检察监督是人民检察院对人民法院的执行活动的外部监督。内部监督由于是系统内的一种自我规范和约束，其作用十分有限。因此，为了从根本上规范民事执行活动，必须建立以外部监督为主导，内部监督为补充的执行监督体系。二是被动性，民事执行活动大多数涉及的是私权领域，为了保障当事人和案外人处置私权的权利，检察机关一般不主动启动监督程序，民事执行检察监督一般以当事人的申请为前提。

（二）民事执行检察监督的现实意义

一是民事执行检察监督制度的良好运行能督促法院严格依法进行执行活动，有效化解“执行乱”和“执行难”，更好地促进司法公正。二是检察机关对法院的民事执行活动进行监督，能够保障当事人的参与权和知情权，[3]有利于增进法院、检察院与当事人之间的信任关系，构建和谐的司法环境。三是民事执行检察监督既是对人民法院执行工作的监督制约，也是对人民法院依法执行的独立保障。

二、我国民事执行检察监督的现状及缺陷

（一）我国民事执行检察监督的法律现状

修改后的《民事诉讼法》第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”该条法律条文是对民事执行检察监督的原则性和概括性规定。最高人民检察院在2013年9月通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中第8章对民事执行检察监督作了专门规定。然而，与其他章节相比，对执行活动的检察监督的规定仅有以下三条条文，分别是第102条、第103条和第104条。上述三条法律条文分别是对检察机关的监督对象、作出检察建议和不支持当事人申请的程序的规定。2011年最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《通知》）对在部分地方开展民行活动法律监督试点工作进行了规范，内容包括确定试点单位，检察机关实施民事执行活动法律监督的范围和具体时间程序上的规定。

（二）我国民事执行检察监督存在的法律问题

1.民事执行监督的范围不清晰。《民事诉讼法》第235条确立了检察机关民事执行监督的范围是民事执行活动，这是从法律层面赋予检察机关民事执行监督权，但是该法律条文未对民事执行检察监督的具体事项进行规定，缺乏操作性。

2.民事执行监督的方式不统一。《民事诉讼法》没有对民事执行检察监督的方式进行规定，《通知》中规定了检察机关应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对法院的民事执行活动实施法律监督。而目前实践中，检察机关对民事执行活动的监督方式主要包括检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、说明理由通知书、参与执行和解、现场监督等，各地的监督方式混乱、不统一，有些地区检察建议是唯一方式，有些地区采取多种方式进行监督，但具体采取何种方式对何种情形进行监督却没有具体的标准。在民事执行监督的方式上随意性较大，有损检察机关民事执行检察监督的权威性。

3.民事执行检察监督的效力不明确。检察建议是检察机关在进行民事执行检察监督时采取的最主要的方式，但是对于其效力法律并未给予明确规定。检察建议不具有启动程序和实施制裁等效力，实践中法院时常对检察建议不予采纳，甚至对检察机关作出的检察建议不予回复，导致检察机关对民事执行活动的监督无法真正发挥效力。

三、完善我国民事执行检察监督的法律建议

（一）明确民事执行检察监督的原则

1.同级监督原则。检察机关在实施民事执行监督时，应当由同级检察院受理对同级法院执行裁定、决定，通知和具体执行行为进行监督，保持民事执行监督的对等性、合法性，确保监督的效果和效率。在地域管辖上，采取执行法院所在地人民检察院管辖的原则。

2.适度监督原则。虽然民事执行监督应当是对整个执行活动的全面监督，但是这种监督又应当是有限和适度的。民事执行的案件是民事案件执行标的具有私权属性，执行检察监督应当遵循适度监督的原则，充分尊重法院的独立性和当事人的处分权，不影响人民法院的正常执行活动，同时要维护法院审判与执行的权威性，正确处理检察监督与法院生效裁判的既判力和执行力的关系。

3.以当事人申请为原则。民事执行涉及私权处分。民事执行检察监督的启动，应当遵循当事人自主的原则，尊重法律所赋予当事人的处分权。因此，民事执行活动的检察监督一般应当以当事人的申请为前提，除非违法民事执行活动侵害了国家、社会或者第三人的合法权益，检察机关不应主动启动监督程序。检察机关对民事执行活动的监督应当限于最后一道防线和查漏补缺上，抓住关键环节，提高监督效益。

4.公正与效率原则。公正是设立民事执行检察监督的首要目的，而民事执行实质上是实现法律文书所认可的权利，与审判程序相比更加注重效率。因此，检察机关对民事执行活动的监督应当兼顾公正和效率，既要站在中立的立场上完成监督，保证人民法院执行活动的公正性，又要保证及时完成监督事项，并推进法院的执行效率，实现执行程序中各方利益的平衡。

（二）明确民事执行检察监督的范围

修改后的《民事诉讼法》确定了检察机关民事执行检察监督的对象是法院的民事执行活动，可以将执行活动理解为执行行为，检察机关监督的对象应当是执行法院和执行人员的执行行为。从我国民事强制执行的实践中可以看出，造成执行难的主要原因之一是法院的消极执行行为。因此，民事执行检察监督的范围不应局限于《通知》中确定的五种情形，还应当包括实体上和程序上违反法律规定的情形。在实体方面，民事执行检察监督主要监督执行活动的法律依据是否合法。范围包括：作为执行依据的法律文书是否具有法律效力，作为执行依据的法律文书是否违法进行了变更、篡改，法院作出的冻结、查封、评估、拍卖、变卖等措施的裁定、决定是否违反法律规定，是否错误变更或追加被执行主体，是否错误执行第三人或案外人财产，给当事人、案外人造成损失等涉及当事人重大实体权利方面违反法律规定的情形。在程序方面，民事执行检察监督主要监督执行活动是否合乎法定程序。范围包括：执行裁定等法律文书是否在法定期限内送达，法院执行人员是否在法定期限内采取执行措施，是否存在重复查封、扣押、冻结被执行财产或者擅自解除查封、扣押、冻结被执行财产或者超出执行标的范围的执行新措施和行为，执行人员在执行活动中是否存在徇私枉法等职务犯罪行为。

（三）明确民事执行检察监督的方式

在实践中，民事执行检察监督存在检察建议、纠正违法通知书、暂缓执行建议、建议更换承办人、要求说明理由通知书等多种监督方式，检察机关进行民事执行检察监督的方式各地均不统一，在一定程度上不利于确保检察监督的权威和实效。将监督方式进行统一明确，能更好的开展民事执行检察监督工作。

1.检察建议。检察建议在民事执行监督中是有效的监督手段，监督成本较低，适用对象较广，能够提高效率，节约司法资源。修改后的《民事诉讼法》赋予检察机关作出检察建议这项监督手段，但并没有对检察建议适用的具体类型、适用条件、程序等作出具体规定。可以通过司法解释的方式，进一步明确检察建议在民事执行监督中的适用情形、程序和效率，将检察建议这一监督方式规范化。采取检察建议这一方式的情形主要包括以下几种：执行裁定、决定的依据错误，或者认定事实的主要证据不足，或者适用法律错误；法院未在法定期限内作出裁定、决定；检察机关认为应当暂缓执行、中止执行的；检察机关发现其他有违法侵犯当事人合法权益的执行裁定、决定等情形，应当以检察建议的方式督促法院纠正。在作出检察建议时，检察机关要加强与法院的沟通和联系，确保双方的信息互通，有利于法院对检察建议作出及时的回复。

2.纠正违法执行通知书。纠正违法执行通知书是检察机关发现人民法院作出的执行裁定、决定违反法律规定或者执行人员存在违法行为，若不及时加以纠正可能导致严重后果时，检察机关可以向法院发出《纠正违法通知书》，要求法院限期纠正。纠正违法通知书具体的适用情形包括：执行裁定、决定或执行行为违反法定程序，采用强制执行措施违反法律规定，执行人员不依法及时采取执行措施或者有意拖延，执行人员拒不出具相关执行裁定书，执行人员在执行过程中有贪污、受贿、滥用职权等违法行为等情形。同时，检察机关在发现执行人员存在贪污、受贿、滥用职权等违法行为涉嫌构成犯罪的，应及时将线索收集、整理、移送本院职务犯罪侦查部门，强化与检察机关的不同业务部门的配合协作。

3.现场监督。现场监督是检察机关对法院的民事执行活动的同步监督方式。现场监督适用于涉及国家利益、社会公共利益的案件，涉及社会和谐稳定的群体性案件，事关地方经济发展、党委政府明确要求检察机关参与的执行案件。启动现场监督可以依当事人申请、法院邀请或检察机关认为有必要进行现场监督的情形。值得注意的是，现场监督只适用于执行活动重大、涉及社会稳定、被执行人员人数众多等情形，并且要严格依据法定程序进行监督。

（四）明确民事执行检察监督的效力

检察机关对法院民事执行活动的监督的法律效力一直备受争议。首先，检察机关对法院作出的检察建议不具有实施制裁的功能与启动程序的效力，以致于法院常常不予采纳，甚至放任不理，造成民事执行检察监督的虚置。其次，检察机关对民事执行检察监督是一种非诉性的监督手段，主要依赖于检察机关与法院通过沟通、协作的方式来督促法院的执行活动。因此，民事执行检察监督的效力的发挥需要法检两家的协作才能实现，检察机关单方面对民事执行检察监督的效力进行约束，往往使得其流于形式。

（五）建立民事执行检察监督的保障措施

建立民事执行检察监督的保障机制主要包括对监督过程的保障机制和对监督实效的保障机制。一是就保障监督程序来说，查阅卷宗是检察机关对执行活动进行监督的主要方式之一，因此人民法院应当配合检察机关调阅民事执行卷宗，提供调阅服务。检察机关可依法行使调查核实权，相关单位和个人应当配合。二是就保障监督实效来说，检察机关内部应当良好协作，民事检察部门做好执行监督与相关职能部门的工作衔接。三是检察机关对民事执行活动的监督效果在很大程度上取决于人民法院的主动配合，法检两院应当建立协调、合作机制，就民事执行检察监督的方式、效力会签工作细则，保障民事执行检察监督制度的良好运行。

注释：

[1]参加彭德文、杨红：《论民事执行监督的制度构建和完善——以基层民事执行检察监督为视角》，载《中国检察官》2013年第6期。

[2]参见巩富文、黄海：《民事执行检察监督基本问题辨析》，载《人民检察》2013年第23期。

[3]参见李菊明：《民事执行检察监督制度建构新论》，载《法学论坛》2015年第3期。