台湾检察官人事改革的未竟事业

王韵洁

内容摘要：人事任免历来是衡量机构或者组织是否具备独立法律地位的指标之一。司法权超然独立地位不仅表现在司法运作的全过程中，更体现在司法职业者产生方式的民主性和自治性。因此，如何避免行政不当插手司法人事权，是确保司法独立、公正的基础之一。本文通过介绍台湾地区检察官人事改革的风雨历程，为我们了解台湾地区检察改革乃至司法改革提供很好的素材。

关键词：台湾地区 检察官人事审议委员会 改革

一、检察官人事审议委员会的历史沿革

台湾地区自1980年实行审检分隶以来，检察机关虽与法院合署办公，但组织体系等却各自保持独立。法院组织体系隶属于“司法院”，而检察机关则隶属于“行政院”下属的“法务部”，依照“法院组织法”和“法务部组织法”的相关规定，法务部主管台湾地区检察、矫治、司法保护之行政事务及行政院之法律事务，法务部部长监督各级法院及分院检察署。但是“法务部”及其部长的管理权和监督权仅仅及于检察行政事务，不得对检察业务进行指挥及管理，更不得插手检察个案。在检察系统内部仍然奉行“检察一体”原则，即整个检察体系的最高指挥权应属于检察总长。这种将检察业务和检察行政事务一分为二的制度模式固然符合台湾地区政治体制的分权设计，但也造成行政事务和检察业务的分野界限不明，检察行政易对检察业务中另一重要原则即“检察独立”构成现实或潜在的威胁。而“检察独立”的核心基础则在于检察官人事调配的民主化，即检察官的准入、升迁、任免、考绩等事项的实体和程序要符合民主化的要求，杜绝司法行政势力的干预。因为，“操纵人事，乃遥控司法案件走向的上游技术，是以，人事政策亦成为司法行政入侵司法领域的险要关口。”[1]正是因为检察人事权对于检察一体和检察独立的重要意义，台湾地区检察官尤其是基层检察官强烈要求将检察人事权即检察官的升迁、调配等权力纳入检察体系之内，谨防行政权力染指。

在台湾地区检察官改革协会的强力推动下，2006年修定的“法院组织法”将检察官人事审议委员会（以下简称检审会）的地位法制化，检审会由之前法务部长的人事建议机关，变为法定的掌握检察官人事任免和升迁的机关。根据2006年修定后的台湾地区“法院组织法”增定第59条规定：“法务部设检察官人事审议委员会，审议高等法院检察署以下各级法院及其分院检察署主任检察官、检察官之任免、转任、迁调、考核及奖惩事项。审议之决议，应报请法务部部长核定后公告之。法务部部长遴任检察长前，检察官人事审议委员会应提出职缺二倍人选，由法务部部长圈选之。检察长迁调应送检察官人事审议委员会征询意见。”法务部根据“法院组织法”于2006年6月30日出台了检察官人事审议委员会审议规则，并在随后的几年时间里进行了数次修正。但是依照2011年修定的“法官法”第90条规定，“审议规则涉及检察官任免、考绩、级俸、升迁及褒奖之事项者，由行政院会同考试院定之”。故此，2012年7月19日，台湾地区“行政院”会同“考试院”公布了新的“法务部检察官人事审议委员会审议规则”，原有2006年法务部发布的同名规则废止。事实上，此次改弦更张只是更换了法规的制定和发布主体，原有的审议规则条文并没有发生实际变动。因此，该审议规则一直作为检审会的有效活动章程并发挥实效。

二、厘清检察人事民主化

首先，依照“法院组织法”的规定，主任检察官、检察官的任免、迁调、考核和奖惩等需要经过检审会的审议，否则人事任免无效。这就从法律层面上赋予了检审会一定范围内的人事决定权。在遴选检察长时，检审会也拥有“提出二倍人选”的权力，最终人选则由法务部长在此名单范围内圈定。这种“权力的分享”至少在理论层面减少甚至打破了法务部长一手操纵检察人事，在检察系统安插亲信的情况。让真正的检察业务精英能够摆脱政治派系斗争而青云直上，同时，也可让在任的检察长或检察官能够独立、自主行使职权，做到不唯上、不畏上。

其次，为了确保检审会组成的民主性，检察官人事审议委员会设置委员17人，由法务部长指派代表4人，检察总长及其指派之代表3人与全体检察官所选出之代表9人组成之，这就一改“法院组织法”修定之前，检审会组成成员过半来自法务部的局面，增加了检察官的话语权，使得检审会具备能够独立发声，抗衡行政力量不当干预人事任免的组织基础。

再次，“法院组织法”第59条规定，“全体检察官代表，以台湾地区为单一选区，以秘密、无记名及单记直接选举产生，每一检察署以一名代表为限。”这种打破地域的直接选举方式也有利于真正出色的检察官出任检审会代表，真正能够代表检察系统尤其是基层检察官的意志，形成合力。

三、检察权与行政权的博弈

（一）法务部实质掌控检察官的人事迁调

在立法之初，检审会提出两倍名单的权力就是改革派检察官和法务部妥协的结果。双方对此都不甘心，因此在实际运作当中，势必龃龉不断。例如，“法院组织法”规定：“法务部部长遴任检察长前，检察官人事审议委员会应提出职缺二倍人选，由法务部部长圈选之”。而“检察官人事审议委员会审议规则”第4条却规定了“检察官调升主任检察官和地方法院主任检察官、检察官调升高等法院检察署主任检察官、检察官，需要由检审会提出职缺1.5倍之人选，由法务部部长圈选之”。对此，许多检察实务人士认为，“检审会审议规则”第4条实际上是违背了“法院组织法”第59-1条第1项之规定。因为，在“法院组织法”里，只规定了法务部长对于遴任检察长的圈选权，而没有规定法务部长对除检察长之外的其他检察官的人事变动有圈选权。对此，台湾地区检察系统颇有微辞。2015年7月，台北士林地检署检察官蔡启文甚至公开主张法务部长除了对检察长的遴选具有圈选权外，对其他检察官人事案，并无圈选权，并向台北高等行政法院声请暂时状态的假处分。7月21日，台北高等行政法院驳回蔡启文假处分声请。一时间，舆论哗然，检察官甚至检察系统与法务部的矛盾也更为公开化。更为重要的是，针对法务部长的圈选权，检审会却没有再次复议或审议的权力，检审会只是在为法务部长的圈选人员进行背书。这就使得法务部长牢牢控制了包括检察长、主任检察官和普通检察官在内的检察人事权，检察独立原则名不符实。

（二）更高级别的政治运作渗透于检察官人事体系

台湾地区检察机关隶属于法务部，而法务部又隶属于行政院，行政院长作为内阁成员，与执政党同进退。检察机关这种层层隶属的关系在基因上就决定了“上层意志”是很容易逐渐渗透到检察业务乃至检察个案当中去。2009年，在马英九执政时期，时任法务部长曾勇夫就曾在人事问题上与时任检察总长黄世铭屡发摩擦，关系紧张，最终导致两败俱伤。这也使得检察人事权这一兵家必争之地的权力博弈日益明朗化。而在检审会法制化后，这种权力斗争的主战场已经转移到了检审会内部。

检察一体和检察独立作为检察活动的重要原则在台湾地区已取得共识，将以法务部长为代表的司法行政势力排除在“检察一体”的体系中也早已以立法形式明确规定。但是检察人事权的独立、检察独立、司法独立的目标在实践中还远未实现。为了切断检察官、检察权与司法行政部门剪不断理还乱的纠葛，一些改革派的检察官主张检察机关脱离法务部乃至脱离行政院，改属监察院，甚至成为独立的检察院。犹如审判行政监督不影响审判权的行使一样，这种法制设计或可阻隔政治力的介入。随着台湾地区检察改革和司法改革的继续推进，这种提法也未必全是一枕黄粱，未来或可期待。

注释：

[1]参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第120页。