农业转移人口权益保障的要素困境与制度成因

赵智，屠滨，欧定华

(1.四川农业大学 管理学院，四川 成都 611130；2. 四川农业大学 资源学院，四川 成都 611130)



农业转移人口权益保障的要素困境与制度成因

赵智1，屠滨1，欧定华2

(1.四川农业大学 管理学院，四川 成都 611130；2. 四川农业大学 资源学院，四川 成都 611130)

摘要：随着我国新型城镇化战略的深入推进，市民化进程中农业转移人口权益保障的问题日益突出，进城农民面临着物质、权利、人力及社会资本要素禀赋不足的困境。陷入要素困境的制度成因主要在于城乡二元的户籍制度、存在缺陷的土地制度、缺乏保障的财税制度以及有失公平的收入分配制度。必须统筹推进户籍和土地制度改革，同步革除财税与收入分配体制中存在的弊端，才能提高我国农业转移人口的资本要素禀赋水平，进而走出农业转移人口的权益保障困境。

关键词：农业转移人口市民化；权益保障；要素禀赋；制度改革

世界各国的发展经验表明，只有多数农村人口脱离传统的农业生产方式，继而转向城市从事资本要素更加集约的非农产业，才能从根本上打破城乡社会经济的二元化结构，进而推动国家现代化的历史进程。改革开放特别是新世纪以来，大量农村剩余劳动力涌入城镇地区寻找发展机遇，为我国城市现代化建设提供了强大助力。据《中国人口和就业统计年鉴》统计，从2000年至2014年我国城镇化率由36.2%上升到了54.8%，但与此同时，2013年我国市民化标准下的完全城镇化率仅为42.2%，户籍城镇化率更是才堪堪达到27.6%，游走于城市与乡村之间的农业转移人口总量高达2.7亿人，约占同期中国大陆总人口的两成。然而，庞大农业转移人口群体的合法权益却未能得到有效保障，“身体进城，权益留村”的“伪城镇化”现象日渐突出，市民化进程中农业转移人口的权益保障困境及由此引发的一系列社会经济问题逐渐进入公众视野。鉴于此，本文从资本要素禀赋的视角出发，分层梳理市民化进程中农业转移人口权益保障困境的具体表现，深入剖析权益保障要素困境的制度成因，期望探索出我国农业转移人口权益保障的新方法、新思路。

一、市民化进程中农业转移人口权益的理论阐述

(一)农业转移人口市民化

农业转移人口市民化，是指农村人口在经历生产生活地域的空间转移、职业与就业状态的非农转变、户籍身份的城乡转换后，逐步完成个人素质的综合提升、市民价值观念的塑造更新、生活方式与行为习惯的升级转型等过渡，真正融入城市生产生活环境，并最终被城市居民所接纳的过程与结果。促进我国农业转移人口市民化，有助于加快人力资本积累，提高城市产业集中度，降低基尼系数，进而在更高层次上实现国民经济的均衡增长。农业人口向城市转移的主要动力来自于不断改善农民个人和家庭生产生活状况的福利需求[1]，经过居住条件、经济生活、政治参与、社会交往和心理认同等方面的转变[2]，农业转移人口才能够顺利融入城市实现市民化。我国党和政府高度重视农业转移人口市民化问题，十八大、2014年中央1号文件都明确表示要积极开展“制度改革”，有序推进“有能力在城镇合法稳定就业和生活”的农业转移人口市民化。然而，在城乡户籍门槛、农村土地流转以及市民化成本等多重因素的羁绊下[3]，现阶段农民进城后的各项权益并无法得到完美对接和有效保障，大批农业转移人口逐步蜕变成了“城里住，村里户”的“两栖伪市民”，进而催生出发育不完全的“伪城镇化”现象。

(二)农业转移人口权益

虽然市民化进程中的农业转移人口权益保障问题早已引发人们关注，但截至目前，“农业转移人口权益”却仍未有一个明确的术语界定：法学界尚未形成“农业转移人口权益”的主题定义，学术界也多将“农业转移人口权益”当作一个顾名思义的概念来使用。而就现有相关文献而言，主要分为两种观点：一是基于公民“基本权益(限于市民权体系内)”的视角，认为市民化进程中农业转移人口权益是指农业转移人口应享有城市公民权体系内的政治、经济和社会权益。[4]但在我国城乡二元化的背景下，农业转移人口往往陷入城乡公民权益无法匹配对接的困局[5]，因此“将农业转移人口权益仅局限于市民权体系之内”的观点本身就存有严重缺陷。二是立足于农民“特殊权益(不限于市民权体系内)”的角度去分析，主张除了均等的市民权外，农业转移人口还应享有农村土地产权等特殊范畴的相关权益。[6]综合来讲，从概念上理解，农业转移人口权益是指农业转移人口作为社会成员、国家公民以及城市新居民，应享有的合法权利和合理利益；而从外延上解读，市民化进程中的农业转移人口权益既包括农民基于农村土地、房屋产权所享有的实体权益，也包括市民所享有的政治、经济、社会、文化和生态等程序权益。农业转移人口的权益保障水平，可透过资本要素的禀赋结构或占有程度立体展现。

二、资本要素禀赋视角下的农业转移人口权益保障困境

基于资本要素禀赋的视角来看，市民化进程中农业转移人口的权益保障困境主要表现在资本要素禀赋不足，或者说是资本占有程度不高，即农业转移人口无法获取足够的物质、权利、社会与人力资本要素，从而顺利完成市民化的过程。[7]结合马斯洛需求层次理论来分析，物质、权利、社会及人力四种资本要素之间隐含着逐级递进的逻辑关系，它们在农业转移人口权益保障中有着不同的层次表现(见图1)。如果说物质和权利资本要素主要关注“搬得出、稳得住”的基本生产生活需求，那么社会和人力资本要素则更加侧重于“融得入、有提升”的长远发展需要。因此需要分层透析市民化进程中农业转移人口权益保障面临的诸多困境。

(一)物质资本要素管控严格

物质资本要素禀赋主要表现在经济收入与不动产占有量的物质经济层面，城乡居民的物质资本占有程度存在较大差异。单就不动产占有而言，城市不动产物权的内涵与外延早有界定，不动产所有权及其延伸权利能够在经济生活中得到充分体现，市民运用买卖租赁、融资担保等形式合法变动名下资产受到国家保护。而农村承包地、宅基地和房屋则存在显著的产权模糊性、弱流动性和价值不确定性的经济特征，农民对自家不动产的用途、收益、处分和抵押等权利不完整甚至完全缺失，政府在土地征迁时也往往忽视农民的合理利益诉求。所以农业转移人口不但在经济收入上处于偏低水平，他们在不动产拥有上也缺乏融入城市的足够物质准备。

图1　马斯洛需求层次理论下的农业转移人口权益层次构成

(二)权利资本要素制度限制

权利资本要素主要关注农业转移人口所能享受到的城市公共服务与社会保障待遇，通常以在城市社会关系里获取的价值回报来衡量。以就业服务和劳动保障为例，农业转移人口并未被纳入劳动部门的失业率统计范畴，无情地被城市的优等就业服务体系排除在外，无法享受包括失业补助、技能培训、就业资讯在内的众多优惠政策。进城后，农民不仅需要在择业时面临身份歧视的尴尬，还可能会在就业过程中与劳动合同欺诈、社会保险金欠缴、劳动报酬拖欠等侵害农民工利益的行为打交道。此外，农业转移人口还限于户籍、住房、社保、教育等政策约束，基本生活居住、劳动就业、教育培训和社会保障服务的权利受到严重剥夺或限制。因此，难以跳出“农门”的农业转移人口慢慢地沦为城市的“二等公民”也就不足为奇了。

(三)社会资本要素占有偏低

社会资本要素禀赋是指农业转移人口所属的私人社交圈、组织圈、阶层圈，与城市居民之间相互沟通、交流和融合的水平，以及从中获取社会资本回报的能力。社会资本要素一般可分为私人型、制度型、组织型三类。在目前的思想观念与政策设计的影响下，农业转移人口缺乏有身份有组织的社会活动团体，仍多从属于以亲情、友情和乡情为纽带的私人社交圈，很少跨圈参与城市居民组织的文体与社交活动，不容易对周围城市环境产生认同感和融入感。可以讲，农业转移人口对当前社会资本要素禀赋现状的满意程度并不高，尤其是有着更高文化需求和社会期待的新生代农民工群体，淡漠的乡土意识和边缘化的市民身份已经让他们处于“回不去、进不来”的摇摆境地，加上无缘享受城市的公共科教文体和社交服务，“杀马特”、“非主流”等低俗的城郊文化开始病态流行，他们融入城市面临着更大的社会资本障碍。

(四)人力资本要素提升困难

人力资本要素禀赋主要是指通过培训、教育和实践的方式，提升农业转移人口的专业知识和业务素质水平，使其在市场竞争中能够拥有更强的自我生存与发展的能力。在目前较低水平的人力资本要素禀赋条件下，农业转移人口缺乏平等的发展起点，没有足够的能力顺利退出农村，独立完成非农职业转换，盲目进城后自然面临着被城市边缘化的社会风险。主要表现有二：一是从“先天积累”的全日制教育来看，优质教育资源配置过于向城市倾斜，农村教育经费投入比重显著偏低，基础教育设施大多陈旧老化，专业教学人才明显匮乏，因而致使农业转移人口的受教育水平普遍有限；二是就“后天提升”的再教育而言，大部分农业转移人口没有能力更不愿意对自己进行人力资本再投资，他们深受“新读书无用论”思想回潮的影响，通常选择“支付最小化”的被动投资方式，用以规避人力资本再投资的“理论风险”，从而再次错失跳出“放羊娃”怪圈的良机。

三、农业转移人口权益保障要素困境的制度成因

农业人口向城镇转移中所遭遇的要素禀赋不足困境，很大程度上是由于现行相关制度改革滞后于新型城镇化和工业化进程造成的[8]，其中户籍、土地、财税与收入分配等制度形成的体制障碍则是问题的焦点所在。

(一)城乡户籍“二元化”

城乡二元的户籍限制已嵌入到了农业转移人口资本要素禀赋的多个层面，是市民化进程中农业转移人口权益保障陷入困局的根源之一。我国户籍制度的起源可追溯到西周时代，是古时历代统治者赋税、徭役、执法与行政的重要依据。我国现行的户籍制度是建国后逐步建立完善的，是通过户籍登记与管理来管控公民生产、生活和发展权益的一套制度体系，具有显著的二元化等级和地域特征。据统计，城乡户口的福利差距多达33项，涵盖日常工作生活的多个方面。*数据来源：中央电视台，《新闻1+1》：“城市”的户口与“农民”的土地，2014-07-31.户籍制度通过强行改变资本要素的禀赋格局，人为地将公民划分为三六九等，使农村居民在政治、社会和经济等权益保障上处于绝对弱势地位。即便进入城市，公共财政支出也一般以城市户籍人口作为财政拨款依据，农业转移人口难以享受到与城市居民同等的就业、住房、社保、教育等公共服务与社会保障待遇。同时，由于农民的外部形象不断被格式化、妖魔化，农业转移人口的人格尊严也很难得到充分维护，工作多被局限在“脏、险、累”的低层次岗位上，福利待遇“同工不同酬”、“同工不同权”的现象司空见惯。可以说，城乡二元化的户籍制度在无形中封闭了农业转移人口的上升渠道，割裂了整个社会。

(二)土地制度“缺陷大”

作为最重要的农业生产资料与城镇化物质载体，土地无疑成为当前农业转移人口市民化进程中最为活跃的物质资本要素。但现行的土地制度中存有重大缺陷，农民的土地财产权益不能够得到充分保障，滞后的土地改革对新型城镇化和农业现代化推进产生的负面约束效应日渐凸显。首先，农业转移人口放弃土地权益直接进城的意愿并不强烈，因为他们不能从土地资本的转移中获得应有的增值收益，失地农民甚至面临“人无恒产、家业无传”的经济窘境，而且近年来农村的生产条件和生活环境明显改善，当一个“城里人”的吸引力大大降低，城市户口的“鸡肋”已不足以让农民忍痛割舍土地权益“光身入城”。[9,10]第二，政府过度依赖“土地财政”，主张以新增建设用地出让收入来拉动地方社会经济发展，此举在推高地价和楼价的同时，也伴生了各种土地浪费行为。第三，土地流转制度尚不完善，缺乏稳定统一的农村土地流转服务组织，在农民持续从高风险低收益的传统农业中逃离之际，耕地撂荒的现象也开始变得屡见不鲜。因此，进一步深化土地制度改革不仅是破解农业转移人口的物质要素禀赋瓶颈、统筹城乡发展的形势所需，更是将新型城镇化、农业现代化战略推向深入的现实选择。

(三)财税投入“无米下”

假如将户籍制度与土地制度比作“人”和“地”的束缚，那么财税制度俨然就是农业人口权益保障困境中所面临的“差钱”难题。市民化进程中农业转移人口权益保障的主要障碍或许不仅局限于户籍或土地，还有依附在户籍背后的大量隐形福利所形成的高额成本，其从资金层面严重滞缓了农业转移人口市民化的步伐。据中国社科院估算，2030年前我国将有3.9亿农业转移人口完成市民化，届时产生的公共总成本高达50多万亿人民币*数据来源：由中国社会科学院《2013年中国城市发展报告(No.6)》数据整理而成。，由此将带来巨大的财政压力。首先，农业转移人口进入城市需要像市民一样享受到优质的社会福利与公共服务待遇；其次，农村集体资产与生产要素迟迟无法盘活，农村不动产参与市民化成本分担的机制设计尚未完成；再次，地方政府财权财力有限，社会事务繁杂，缺乏足够的资金和精力去推动农业转移人口市民化进程。因此，破解农业转移人口权益保障要素困境的关键之一在于能够设计出合理的“投融资模式”，解决农业转移人口资本要素禀赋提升中所需的资金问题。

(四)收入分配“剪刀差”

我国现行的是“以按劳分配为主体、多种分配方式并存”、“按劳分配与按生产要素分配相结合” 的分配制度，并辅以必要的税收、社保、财政转移等收入调节。目前的收入分配制度在很大程度上顺应了时代发展要求，促进了社会收入水平的整体提升，但同时也催生出社会贫富差距拉大的严峻现实，农民很不幸地成为现行分配制度下利益受损最为严重的群体。面对“土地资本剪刀差”、“工农业产品剪刀差”及“城乡收入剪刀差”，大批农业人口被迫放弃农耕生活涌向城市，转向产业附加值更高的非农产业。但人口向城市的单向流动并未从根本上改变农业转移人口收入偏低的状况，农业转移人口仍受到收入分配制度的限制，资本要素禀赋先天不足，就业层次和劳动报酬普遍低于城市工人，生产要素参与分配的数量和范围亦极其有限，所以农业转移人口面临着新的城市内部经济二元化的风险。

四、农业转移人口权益保障要素困境的解困之道

解决市民化进程中的农业转移人口权益保障问题，应从户籍、土地、财税、收入分配等制度改革入手，逐步提高物质资本、还赋权利资本、培植人力资本、增加社会资本，建立健全农业转移人口权益保障制度体系。

(一)在户籍改革中以人为本

2014年7月底，国务院出台了《进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业与非农户口间的界限，建立城乡统一的户籍登记制度，该文件完成了当前乃至今后一个时期内户籍制度改革的框架设计，是近期户籍改革的纲领性政策文件。该文件进一步肯定，户籍改革不仅仅在于简单拆除农业人口向城市迁徙的制度壁垒，急切地把农民“哄进城、赶上楼”，而是认识到户籍改革的前提是充分尊重群众选择自己生产生活方式的意愿，在城乡综合配套改革同步推进中寻找户籍改革突破口, 逐步增加农业人口的权利资本、人力资本与社会资本存量。首先，设计出更加灵活、宽松与优惠的户籍管理制度，逐步放开对农业转移人口向城市转移的户籍限制，实行 “差别化落户”政策，保障满足条件的农业转移人口能够在城市顺利扎根落户。第二，出台科学合理的公共服务和社会保障政策，突破社会福利分配的户籍约束，建立统一规范的城乡权利保障体系，赋予农业转移人口与城市居民同等的权利资本。第三，搭建城市交流平台，消除城乡偏见，调动农业转移人口参与城市社会交际的积极性和主动性，努力培养他们在城市生产生活中的主人翁意识。第四，转变政府职能，提升户籍现代信息化管理服务水平，主动跟进农业转移人口市民化的户籍服务需求，及时掌握人口流动的最新动态，逐渐消化人户分离的户籍存量，更好地承接农业人口有序向城市转移。

(二)在土地改革上侧重统筹

土地改革是农业转移人口权益保障体系建设的重要一环，关系着物质资本要素禀赋格局的未来走向。可以理解公众对土地改革的热切期盼，但我国土地问题事关农民、集体、企业、地方政府等诸多主体的切身利益，存有较大程度的敏感性和复杂性，目前应恪守“守住底线、试点先行”的原则，统筹推进土地制度改革, 稳妥地提高物质资本。首先，要稳步推进农村产权制度改革，明晰农村土地和房屋的产权，赋予农民更多的权利自由度，真正做到“还权赋能”。其次，正视农用地流转所带来的风险和收益，在尊重农民意愿的基础上，合理组织农用地流转，帮助规模化、产业化、集约化的新型农业生产经营主体做大做强，以释放出更多的农业人口进入城市，使全社会共同分享农用地流转所带来的土地红利。再次，盘活农村土地存量资源，通过土地的置换与整理，提高农村土地集约利用水平，推动农村集体经营性建设用地流转体系建设，提升农村土地要素流动水平和土地资源资本化程度，努力构建出城乡土地同权同价的新型土地经营体系。但必须注意的是，统筹推进土地改革的同时，也要注重防范农地用途管制失控、农民权益遭受侵害、失地农民边缘化等不确定因素所带来的改革风险。

(三)在财税改革中寻求创新

要想提高农业转移人口资本要素的占有程度，就必须具备充足的财力支持，这就要求突破当前的财税体制障碍，构建出新型财政税务管理体系，为农业转移人口权益保障提供坚实的资金后盾。首先，要着力改变城乡公共产品供给失衡的状态，优化公共财政资源的配置结构，加大对教育医疗等农村基建的投入力度，分主体、按步骤地建立起城乡一体化的公共财政投入机制。第二，要构建出财权、事权与收支责任相匹配的“扁平化”财税征管体系，加强中央财政资金向基层地方的转移支付，引入地方政府债务评级机制，提高财税系统的内部运行效率和服务质量。第三，统筹推进税费体制改革，以“营改增”、“资源税”与“直接税”的改革为契机，加快房产税、遗产税等直接税制改革方案的设计步伐，运用财税杠杆完成不同群体间的收入再分配。第四，以市场化手段协调利益主体间的权责利害关系，打造农业转移人口市民化的投融资平台，合理调控农村土地资源，完善农村经济合作组织的信用担保和服务体系建设，充分调动民间资本投资新型城镇化建设的积极性，探索BT、BOO、BOT以及BOOT等项目投融资新模式。

(四)在收入分配里聚焦公平

在收入分配制度改革中，需要更加关注资本要素禀赋的公平性，消除导致收入两极分化的体制弊端，增加农业转移人口的物质资本存量。第一，应将农业转移人口的资本要素禀赋与现代农业增产、农民增收紧密地结合起来，继续加大支农惠农的政策力度，适度上调农村低保、新农保、新农合的享受(补助)标准，规范土地征迁补偿机制和土地流转收益分配机制，使农民能够从自家土地的转移收益中完成原始资本的初步积累。第二，要把握好“提低”与“控高”之间的平衡，运用消费税、资源税对收入进行二次调节，让高收入群体尽到更多的社会责任，同时加大对灰色收入和非法收入的规范与打击力度，逐步建立起分配公开公正、收入合理透明的经济新秩序。第三，从体制上进一步缩小行业、地域、城乡间的收入差距，合理规划区域产业布局，引入市场竞争机制来打破行业行政垄断，适当提高最低工资标准，减少“三个剪刀差”对农民增收的影响，使农业转移人口的收入水平与经济增长同步提升。第四，引导进城农民端正对人力资本存量的认识，使其充分认识到提高个人素质和专业技能的重要性，让更多的农业转移人口有机会且有能力融入城市，变身“城里人”享受“市民待遇”。

参考文献

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(编辑：程俐萍)

On rights and interests protection for agricultural transfer population

Zhao Zhi1, Tu Bin1, Ou Dinghua2

(1.CollegeofManagement,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China; 2.CollegeofResources,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China)

Abstract:With the new-type urbanization strategy, problems of rights and interests protection of agricultural transfer population become increasingly prominent in the process of urbanization. Agricultural transfer population are faced with the dilemma of inadequate endowments in material, power, human resources and social capital, which is caused by the dual household registration systems of urban and rural areas, defective land system, unprotected tax system and unfair income distribution system. Therefore, we should promote the reform of household registration and land system and eliminate the flaws of tax system and income distribution system in order to solve the dilemma.

Key words:Urbanization of agricultural transfer population; Rights and interests protection; Factor endowments; System reform

中图分类号：F323.6

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)05-0330-06

基金项目：四川省哲学社会科学规划项目(SC14B049)

作者简介：赵智(1985-)，男(汉)，安徽亳州人，博士研究生，主要从事农业转移人口权益保障方面的研究。

收稿日期：2016-01-09