福建省农业面源污染现状和治理对策研究

陈翠蓉，刘伟平

(福建农林大学 经济学院，福建 福州 350002)



福建省农业面源污染现状和治理对策研究

陈翠蓉，刘伟平

(福建农林大学 经济学院，福建 福州 350002)

摘要：福建省的农业面源污染已经严重威胁到人们的食品安全、饮水安全，制约了经济社会的可持续发展。从农田化肥和农药污染上分析农业面源污染的现状入手，总结福建省面源污染的影响因素，借鉴国外治理经验，提出政策体系建设的治理对策。

关键词：农业面源污染；现状；治理对策；福建省

农业面源污染是在农业生产经营过程中，在降水和径流的冲刷的作用下，农田中的土粒、氮素、磷素、农药、重金属为主的溶解的或固体的污染物通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏，使大量污染物质进入河流、湖泊、水库、海湾等所引起的。[1]改革开放以来，福建省农产品生产能力大幅度提升，当农产品的供给总量不断增加的情况下，面源污染的问题也逐渐突显。黄东风等人通过对1995年-2004年福建省农业面源污染问题相关统计资料的分析, 主要通过福建省水域环境质量变化上研究农村面源污染并强调完善农业立法、强化经营管理措施, 加强农药化肥等农业生产资料投入最小化技术研究, 研究畜禽粪便多用途综合利用, 提出发展生态农业和有机农业、提倡清洁生产、遏制农业面源污染等多方面的建议。[2]本文在学者的研究基础上，从农田化肥污染和农药污染两种类型研究入手，分析外部性、农业发展方式和城乡二元体制对农村面源污染的影响，借鉴国外的治理经验上，提出针对性的农业面源污染治理对策。

一、福建省农业面源污染的现状

经农业面源污染情况的监测调查，目前福建省农业面源污染的产生原因，主要是由化肥、农药和农膜的不合理施用，以及农业生产中产生的废弃物处理方式不当所引起。由于化肥和农药施用引起的污染相对更突出，本文只探讨这两类污染来源及相应的环境现状。

(一)农田化肥污染

福建是一个农业大省，化肥施用量随着农业发展，呈现出逐年增长速度加快趋势。根据2014年全国统计年鉴和福建省统计年鉴的数据分析得，2013年福建省农作物年化肥施用量(折纯量)为平均520.37 kg/hm2,全国化肥平均施用量为359.11 kg/hm2,福建省的化肥施用量是全国的1.45倍。2015年1～8月福建农用氮、磷、钾化学肥料总计(折纯)产量363 733.13吨，同比增加10.60%。[2，3]据测算，闽江流域畜禽养殖污染负荷约占全流域的60.10%，畜禽养殖废水的化肥需氧量和氨氮排放量分别约为流域工业废水排放量的5.70倍和7.50倍；闽江下游福州市郊16种蔬菜的硝酸盐含量超标验证，已达世界卫生组织规定上限的2.76倍。[4]由于化肥的过量施用而造成农业用地土壤的板结，甚至用于过量施用化肥而产生过多的氮素以硝态氮或亚硝态氮的形式存在于农作物体内，进而影响到人们的饮食安全。

(二)农药污染

福建省属于亚热带气候，雨量充沛，日照充足，无霜期较长，农作物受病虫危害大，农药在福建的用量大，其使用量呈波浪形的上升趋势，从1991年的34 082吨增加到2012年的56 951吨，农作物单位播种面积使用农药量较多地高于全国平均用量。另外，福建农户的农药使用大多是传统盲目用法，因为缺乏科学合理的使用，滥施现象也较严重。近年来福建省农业上使用的杀虫类农药主要有甲胺磷、乐果、敌敌畏等有机磷农药。由于早期农药的大量与广泛使用，农用地土壤农药的残留问题严重，这不仅使农作物的产量和质量下降，而且通过作物吸收和食物链的传递，对环境生物和人体健康继续产生影响。[5]陈峰等对福州地区的蔬菜基地抽样69个土壤样品进行农药残留的检验，结果显示OCPs检出率为100.00%，滴滴涕(DDTs)检出率和残留量最高，检出率达到100.00%，大多数有机氯农药的变异系数大，反映了农药使用的无序性，另外研究也表明长乐市部分蔬菜基地农残对人类健康有一定潜在风险，福州市蔬菜基地的DDTs残留可能对该地区鸟类和土壤生物有一定潜在风险。[6]

二、农业面源污染形成的主要原因

(一)农业技术采用的外部性

农户在农业生产活动中的施肥或用药行为具有典型的外部性。如果农户为了追求更好的产量和更低的投入成本，采用了不合理的施肥用药行为，这种行为导致的环境污染将由社会承担，农户如果按照私人边际成本与收益进行决策，必将引起污染的过度供给，在政府对农业产量和化肥农药进行价格补贴时，其导致的过度施肥或用药问题将特别突出。相反，如果农户采用环境友好型技术，比如施用有机肥和生物农药，不仅生产成本会增加，对环境改善的收益并不是由农户独享，这种正外部性的存在也决定了农户对环保型农业技术采用达不到社会最优的标准。虽然政府环保和农业部门对农药和化肥的应用有一些具体规定，但是由于农业生产的自然属性以及福建省农户农业经营的小规模化，即使政府对相关的环境产权作出明确的界定，但是产权的实施和保护却由于成本太高而无法实施。

(二)粗放的农业发展方式

进入新世纪以来福建省农业持续快速发展，但从总体来看，“高投人，高产出，高排放”的粗放型农业发展格局没有显著改变。种植结构的变动在很大程度上加剧了农业面源污染。与上世纪九十年代末相比，虽然福建省粮食产量有所下降，从1997年的961.80万吨下降到2012年的659.30万吨，但是经济作物产量上升很快，例如1997年福建茶叶和水果分别仅有334.30万吨和10.99万吨，但到了2012年，二者的产量分别增加到了708.80万吨和29.60万吨。由于经济作物(比如菜、花、果、茶)对化肥等化学品的需求量更大，经济作物播种面积也不断增加，导致大量化肥农药等致污性投入的增加，加大了农业面源污染产生的潜在风险。

(三)城乡环境管理二元化

福建的生态环境保护的管理和上层组织的政策设计呈现二元化，主要表现为福建农业的环境管理制度设计和政策工具供给大多数倾向于城市建设，污染防治投资也大多投放在城市，农村环保设施建设工程和管理组织等非常少且利用率低。[7]在农村环保投入上，福建省也有“重城市、轻农村”的不合理倾向，其中在环保机构的设置和人员配备上，农村地区也非常有限，由于各部门利益不协调，导致不能进行有效的综合管理。

(四)农业技术推广体系不健全

目前，福建省在农业技术推广体系中的一些关键问题仍没有得到有效解决，整个体系仍然不能很好适应市场经济条件下农技推广工作的需要。主要问题包括：1.政府对农业技术推广系统的投入不足，专项资金设立不足或出现经费没有真正落实；2.推广经费的使用不合理；3.推广人员素质和文化层次较低，目前以农林院校培养的推广体系专业人员大多留在城市就业，没有真正发挥高校人才体系培养的目标；4.公共推广体系管理机制不顺，乡镇一级的农业推广人员出现兼职或者挂名现象。由于农业技术推广体系不健全使得大量环境友好型农业技术的研究成果很难推广应用，防治措施执行效果不佳。

三、福建省农业面源污染防治的目标和工作任务

(一)福建省农业面源污染的防治目标

将污染控制和农业发展结合起来，寻求全程治理的农业面源污染防治途径，提出基于农业发展方式转变的面源污染控制和管理模式；根据生态规律和经济规律，综合运用管制和经济激励措施，影响、改变农户或农业生产经营组织违背农业面源污染控制的生产或生活方式，创建有利于“两型农业生产体系”(资源节约型和环境友好型)的制度环境。具体而言，在十三五期间，必须加快转变农业发展方式，推进科学施肥，减少不合理化肥投入，力争2020年主要农作物化肥利用率达到40.10%以上、农作物化肥使用总量实现零增长；有效控制农药使用量，建立资源节约型、环境友好型病虫害可持续治理技术体系，力争2020年农作物农药使用总量实现零增长。

(二)福建防治农业面源污染的工作任务

1.深入推进测土配方施肥。在村级示范片、万亩示范片以及粮食高产创建和园艺作物标准园示范区率先测土配方施肥技术全覆盖，结合设施蔬果、现代果业、现代茶业、蔬菜集约化育苗基地等项目的实施，开展水肥一体化示范推广，加大指导力度和自己扶持，提高水肥有效利用率。以农业龙头企业，农民合作社和种植大户为切入点，针对当地主要作物，提供全程、个性化、信息化的测土配方施肥技术服务，提高肥料的监督抽查工作水平，完善肥料登记管理制度。

2.着力提升土壤有机质水平。推广稻草还田腐熟技术，重点推广应用早稻稻草机械收割粉碎、机耕埋草还田腐熟技术；早稻稻草免施免耕还田腐熟技术；中(晚)稻稻草还田腐熟后整畦栽种烟叶、莴苣、马铃薯等作物这三种技术模式。积极开展紫云英绿肥一年播种多年生长回田利用、水稻机械化收割稻草粉碎配施秸秆腐熟剂还田等技术模式的探索与推广应用。

3.增施商品有机肥。在原有的补助标准基础上，从土地整理复垦开发专项资金中按每亩200元的标准增加投资；在农业综合开发中低产田改造、高标准农田建设、小流域生态综合治理等项目中，安排改良土壤治理措施补助资金。在实施山垄田复垦与改造工程、现代茶叶、现代果业、园艺作物标准园等项目中安排增施有机肥项目。国家现代农业示范区、台湾农民创业园、福建农民创业园及创业示范基地内的种植大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等农业新型生产经营主体在蔬菜、果树、茶叶等示范基地上使用商品有机肥,各级财政给予适当补贴。

4.深入推进科学用药。提高校企合作，充分转化高校、科研院所在新型农药、药械上的成果，加强对农民的科学规范用药指导工作，减少过量用药,提高对生产经营假劣农药等违法行为的执法力度, 完善农药使用安全风险监测和农药残留标准体系。

5.推进标准化生产。加快推进标准化生产，结合增产模式攻关和标准园创建，大面积推广区域化、规范化的控药、控肥、成熟高产标准化技术模式，规范农业生产过程，严格管制农业投入品，推行生产全程控制和质量安全追溯，做到可控、可追溯、可量化。[8]

6.推行病虫害绿色防控。依托农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体，建设若干农作物病虫害绿色防控示范区，制定绿色防控技术操作规程，加快绿色防控技术应用，从源头上降低农药使用风险，提高农产品质量安全水平。[8]

四、农业面源污染防治的国际经验

在农业面源污染治理上，美国有完善的法律体系，采用先进的生物环境控制工程技术，并且鼓励农民自愿采用环境友好的替代技术，如农田最佳养分管理、有机农业或综合农业管理模式、等高线条带种植等。欧盟各国实施高额环境政策补贴，不断加大用于减少农田氮磷养分总用量、提高农田养分利用率的费用。日本实行政策支持，立法配套，推出环保型农业发展模式，成立有机农业专业研究会，发动农民自觉生产更多健康、绿色农产品。从国外的治理经验中，可以得出以下几点可借鉴的经验：

1.坚持农村发展与农业生态环境保护一体化。国外经验表明，对农村生态环境问题的认知与治理受经济发展水平制约。农村生态环境管理目标的设定及实现路径的选择不能脱离农村、农业发展和农民收入增长实际，农村生态环境质量改善的前提是农村发展与农民收入增加(或福利改善)。发达国家的农民之所以支持农业环境政策，不仅仅是为了可以显著改善其居住地的基础设施和环境质量，更主要的是因为这些环境政策能给其带来显著的经济收益。

2.有效融合政府管制与经济激励工具。从发达国家治理农村面源污染的经验来看，单一的管理措施治理效果不佳，面对面源污染的情况，采取的治理措施往往是复合型的，一般包括命令控制型措施、市场型措施以及公共参与机制。[8]尽管命令控制性措施在环境管理中具有重要作用，但是在农业面源污染治理中，经济激励手段具有根本性地位。

3.营造有利于农村生态环境保护的氛围。发达国家经验表明在解决农村生态环境时，不仅仅只关注政府行动，还非常强调公众参与，重视农民环境意识与合作、农村环境保护产业组织和非政府组织作用。

五、福建农业面源污染防治的政策体系构建及政策建议

通过借鉴国外的治理经验，结合福建省的面源污染的现状和特点，从政策体系和政策建议上为农业面源污染的治理提供基本思路。

(一)福建农业面源污染防治政策体系构建的基本思路

1.农业发展与环境污染治理一体化政策

2014年，福建省农民人均纯收入刚突破一万元，只有城镇居民人均可支配收入的1/3，整体上还是处于比较低的水平，因此，福建省当前农业面约污染防治需要与农村发展、农业增长相协调，既要降低农业面源污染的面积和水平，又要确保福建省粮食安全和农民增收。因此要将农业增长与环境保护结合起来，建立农业增长和环境污染治理的一体化政策，实现农业发展与环境保护的双赢。

2.以经济激励为主，综合应用多种政策工具

福建省人地矛盾特别突出，现代农业经营组织发展滞后，小规模家庭经营仍然是目前主要的经营模式，而且农村生态环境管理长期缺乏，政府管制措施的社会接受性差，因此农村环境管制措施实施的监督、执行成本高昂，管理的成效不明显，应借鉴国外的治理经验，充分发挥市场激励的作用，制定能够引导农民自觉改变其经济行为的经济激励性市场型政策，同时逐步消除、纠正不利于农业面源污染防治的税收、补贴政策，例如应逐步取消对普通化肥、农药的补贴，适当提高对有机化肥、生物农药的补贴力度。

3.源头治理为主，末端治理为辅

从小规模家庭经营的生产形态看，末端治理的方式不仅成本高，增加治污难度，而且效果不好，而源头治理减少污染扩散的环节和面积，减少治污过程产生的费用，因此应该加强源头治理，在农业生产的过程管控中推行清洁型农业生产。另外，福建省应该尽量减少农业生产的污染排放，通过实施对有利于环境的生产方式的激励措施，建立对环境存在极大污染的农资进入壁垒等政策措施来减少农业污染。环境污染后的末端治理应该成为面源污染管控的辅助内容，适用于大范围和严重性污染之后的环境恢复等方面。[9]

4.政府主导，共同负担

农业面源污染治理费用的负担方式是构建农业面源污染管理和控制体系的核心问题。在在工业反哺农业的大背景下，农业面源污染防治费用理应主要由政府支持，同时为了约束生产者的排污行为，在可执行的前提下由污染者适当分摊防治成本是必要的。

基于上述分析，提出福建省农业面源污染防治政策体系框架(见图1)。

图1　农业面源污染防治政策体系框架

(二)福建农业面源污染防治体系构架建设的政策建议

1.组织体系建设

农业面源污染的防治工作具有系统性、综合性和复杂性的特点，福建省目前农村面源污染防治的设施不足，组织建设基础较为薄弱，这迫切需要在强化环境保护的政策同时建立起相应组织治理机构支持体系，完善污染防治的保障体系，促进环境保护政策的落实，除此之外，福建省的农业面源污染监测的规范技术和手段较为落后，而农业污染源成片分布、成片传输、无固定排放强度和排放时间的不确定性等特点加大人工监测和治理难度。因此福建省在农业面源污染的防治工作中应强化环境保护和治理的管理职能，加强对农业面源污染的系统监测。

2.技术支撑体系建设

福建省农业污染防治中技术贡献率还较低，

应加强生态环境农业生产技术的研发、生态环境农业技术的推广工作和生态环境农业技术的信息传播工作。政府应加大在生态环境农业技术的采用中给予政策倾斜，依靠电话、报纸、电视，互联网等新媒体的功能建设起综合服务型的生态环境农业技术信息网，帮助农户了解和掌握环境农业技术信息和操作方法。[10]

3.社会参与机制构建

福建省农业面源污染防治体系建设中要提高农户环境保护与参与意识，鼓励非政府组织(NGO)参与，发挥农业合作社的作用，明确职能的划分并建立完善的监督管理机制。同时，要强化非政府环境组织和农业合作社的自身建设，制定其内部管理机制，加强人员的综合素质及科学知识技能培训，创新和拓宽筹资渠道，鼓励、引导社会资金投入防治工作。

4.完善农业面源污染防治的经济调节政策

结合福建省种植业结构、农业经营体系发展状况和农业市场化发展水平合理使用税费手段调控农业面源污染，通过补贴手段刺激农户使有利于环境的行为发生，利用市场交易实现总量控制，能使生产者和消费者效益增加，而且能够提高市场效率。

参考文献

[1]李秀芬，朱金兆，顾晓君，等.农业面源污染现状与防治进展[J]. 中国人口·资源与环境，2010,20(4)：81-84.

[2]黄东风，王果，陈超.福建省农业面源污染问题及防治对策的研究[J]. 农业资源与环境科学，2006(11)：371-377.

[3]生意社.2015年1-8月福建农用氮磷钾化学肥料产量统计[DB/OL].(2015-10-20)[2015-10-21]http://finance.sina.com.cn/money/future/20151020/155123525773.shtml.

[4]邱孝煊，黄东风，蔡顺香.福州蔬菜污染及污染源调查和治理研究[J].福建农业学报，2009,1(6)：15-21.

[5]苏玉萍，李忠水，郑达贤.农业面源污染现状与防治进展[J]. 福建地理，2002(4)：4-7.

[6]陈峰，王俊，游泳，等.福州蔬菜基地土壤中有机氯农药污染特征及其风险评价[J].热带作物学报，2011,32(6)：1185-1189.

[7]梁流涛，曲福田，冯淑怡.农村发展中生态环境问题及其管理创新探讨[J].软科学，2010,24(8)：53-57.

[8]农业部办公厅.2014年种植业工作要点[EB/OL].(2014-03-31)[2015-10-21]http://www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/hunan/201403/t20140331_3833712.htm.

[9]王振旗.大莲湖区域农业面源污染特征、影响及其防治措施研究[D].上海：东华大学，2010.

[10]周早弘.农业面源污染实证分析与政策选择[D].南京：南京林业大学，2009.

(编辑：武云侠)

On agricultural non-point source pollution in Fujian Province

Chen Cuirong，Liu Weiping

(SchoolofEconomics，FujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou350002，China)

Abstract:Agricultural non-point source pollution has been a serious threat to people's food security, drinking water safety, which restricted the economic and social sustainable development in Fujian. It analyzes the present situation of agricultural non-point source pollution from farmland fertilizer and pesticide pollution. It also summarizes the influencing factors of non-point source pollution in Fujian province and put forward the countermeasures of policy system construction by drawing lessons from foreign management experience.

Key words:Agricultural non-point source pollution；Status quo；Governance countermeasure；Fujian Province

中图分类号：X5

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)05-0353-05

基金项目：福建省环保科技计划项目(2015-024)

作者简介：陈翠蓉(1990-)，女(汉)，福建晋江人，硕士研究生，主要从事农业经济管理、农业经济理论与政策方面的研究。

收稿日期：2015-10-22