人口流动背景下的村庄治理困境——基于关中Y区的调研

王倩倩,张红

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)



人口流动背景下的村庄治理困境
——基于关中Y区的调研

王倩倩,张红

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

摘要：农村人口流动给乡村社会带来机遇的同时，也使村庄治理出现了许多始料未及的新问题。以关中平原的村庄为例，探讨人口流动背景下，村庄治理的困境；以村庄治理的主体、村庄治理的客体以及治理的过程为载体，分析了人口流动背景下村庄治理的具体困境，并提出了一些具体思考。

关键词：人口流动；村庄治理；治理困境

改革开放以来，越来越多的农村人口从村庄走向城市，这部分走出去的农民一方面令中国万千城市发生了翻天覆地的变化，因为城市的建设离不开这部分人的努力，另一方面也对其原先居住的村庄产生了深远影响。在我国人口大规模外流的村庄，村庄发展停滞不前，村庄各种问题开始凸显。吴淼等研究者以“秩序的震荡”[1]来表述人口外流给村治带来的影响。因此，研究农村人口流动对村庄治理的影响尤为重要。本文选取关中平原上Y区的四个村庄为研究个案，试图分析村庄人口的大规模外流对村庄治理的冲击以及村民外流背景下的村庄治理困境。

Y区地处关中平原，我们都知道，关中平原土地肥沃，有史以来一直是我国的重要农业产区。生活在这一带的农民一直信奉着“小富即安”的生活哲学，他们是很少走出去的。但是，就我们调研的几个村庄来看，近几年这里的农民也逐渐走出去，给村庄治理带来了巨大难题。Y区是我国的农业高新产业示范区，全区总人口20.2万人，耕地面积9.4万亩。区辖五泉镇、大寨镇、揉谷镇以及杨陵街道办事处、李台街道办事处，共有70个行政村、18个社区。本次调研我们从Y区辖的三镇两办选取了人口流动较有代表性的四个村庄，发放调研问卷，也对村庄的管理者以及村民做了深度访谈。我们所调研的几个村庄中，流动人口均占本村人口的45%往上， 一个张姓村主任对我们说，该村的部分在外务工人员常年不回家，目前在村庄里走动的基本上都是老人妇女和儿童，村子比之轻冷清太多，许多村庄集体事务也办不起来。村里开会没人参加，村庄修路，村庄搞活动也根本找不到可以帮忙的劳力。

不可否认，一定规模得人口流动，给农村经济乃至村庄各项事业的发展带来了许多机遇，但是，诚如我们访谈过的张姓村主任所说，人口流动也令村庄的发展陷入了尴尬的境地。本文试从村庄治理的主体，村庄治理的客体以及治理村庄的过程来分析人口流动背景下，村庄治理的困境。

一、治理权威的弱化

村庄的治理主体主要有乡镇政府，村委会的村主任、村党支部的村支书以及作为村民自治主体的村民。据此来看，我们将村庄的治理权威分为体制内权威与体制外权威。在人口流动的背景下，我们不难看到，村庄的体制内权威逐渐弱化，而体制外的村庄治理权威却势力微弱，且在当前发展形势下并不稳定。

(一)体制内权威弱化

按照《村组法》的规定，村庄治理的体制性权力机构网络包括村委会、村民会议、村民代表大会以及中国共产党的基层组织。国家对乡村生活的权威控制在之前的中国，尤其是50年代到80年代达到极致。“国家权力的渗透极大地改变了原有的乡村权力结构，体制性的政权在乡村居于支配地位”。[2]而近年来，体制性的权威在农村不断弱化。我们这里所说的中国共产党基层组织，便是村庄党支部。Y区共有101个党支部，正式党员共有4560名，预备党员122名。60岁以上党员有1578名，占区党员总数的34.61%。流动党员共有850名，占区党员总数的18.64%。如表1所示。

在党员外流严重的情况下，有些党的领导权力诸如贯彻执行党的路线、方针、政策，执行上级组织的决议，领导和推进民主自治等是不能贯彻执行的。我们访谈中发现，村庄党员外流，导致正常的需要党员参加的村庄会议无法开展，因为到会的党员人数经常不能过半，村庄政治事务异常萧条。就目前我国大部分村庄的实际情况来看，村庄党支部的职能与权力并不仅仅限定在党内事务上，而是选举合适的村支书，建立其威信权威，使之成为村庄中实际的公共权力核心，影响和覆盖着整个村庄以及每个村民。我们调研的崔东沟的崔姓村支书便是在这种体制下掌管村治长达二三十年之久的典型代表。根据孙秀林的定量研究中对“村干部角色”的操作化指标——“催缴三提五统，催缴农业税和粮食征购任务，计划生育以及企业管理，家庭纠纷，红白喜事和组织农田基建、水利设施，组织供应化肥种子，农忙时节组织雇佣机械。”[3]根据崔书记的叙述，目前崔东沟村的治理组织基本上从事的都是孙秀林所指出的前三项，即“国家任务”，在村庄的日常管理上更多的是作为国家任务的代理人，进行上传下达的任务。而孙所列出的后几项的“社区事务”，在崔东沟村，要么不做，到了非做不可的时候，村干部只能通过村民摊派或者依赖村庄里有经济实力且热心公益的村民的捐赠才能完成。但这个过程异常艰难，一方面，村庄里头外出打工的人越来越多，有的农户甚至一家人常年在外，向这些外出务工的农户催缴公共事务的费用不知道何时能够实现；另一方面，村民共同出资筹办村庄公共事务常常遭到村民的谩骂。

崔书记说：“不是我们不想为村庄办一些好事，只是现在村民都是向钱看，他们很少有长远的眼光。一办事要钱，他们就会有人骂，不办这些事，骂的人还少一些。我们村子修的路，筹办的一些公共设施或者服务，都是在前些年村民都没有大批走出去的时候办理的，现在如果再做这些事情是难上加难啊，因为现在从上头要钱也非常困难了”。

功能与权威是相辅相成的，功能的弱化必然导致权威的弱化。我们调查中不难发现，现在村庄的体制内治理组织的功能已经弱化到仅仅是在机械地执行国家交代的任务上了，而村庄治理者也早就发现，即使是这些方面的职能或者权威，他们自身也是岌岌可危的。综合来看，作为村庄公共权威人格化的村干部的权威能量越来越微弱，他们中一大部分人的自身素质也有待提升。这跟他们所处的时代是分不开的，时代困境造就了村庄治理权威者的两难境地，也就难以避免出现了村庄治理的困境。现在的村庄治理者作为官民两大系统双重边缘人的角色日益显著，一大原因便是村民作为理性的小农，越来越向钱看。农村流动人口外出流动的动机大多数是为了挣钱。[4]在经济效益的驱使下，农民走出村庄的越来越多，这就相当于村庄治理当中的一条链条的损坏或者断掉了，其他的正常活动也再难展开。

(二)体制外权威势力微弱

治理是村庄中各种资源相互作用的产出物，是一项集合了村庄所有成员的意志的村庄行为。在村庄治理的一系列过程中，村庄的各种资源以其不同的方式作用于村庄治理活动。

市场经济在全国范围内发展，在其触角深入到广大乡村社会时，中国传统乡村社会的发展秩序被打破，随之也打破了中国传统的基层管理体制。传统的村庄治理是有一定的局限性的，在这样的条件下，村民自治便应运而生，可以说，村民自治是我国村级治理史上的一次伟大的尝试。体制外的个人以及组织通过村民自治这种尝试参与进了村庄政治，并无形中影响着村庄的权力结构。但是在目前的体制下，体制外的个人以及组织的权威势力是很微弱的，他们不可能替代正式的村庄权力，只能是在资源和组织上进行某种替代。究其原因，主要有以下两点：

1.村庄体制内权威的干涉与阻挠

单个的村民个体在市场经济的发展背景下，难以应对日新月异的社会变化。而在市场经济条件下，村两委的制度设计的不合理日益凸显，他们在村中的地位与作用日益复杂，这便导致了村两委职能的弱化。因此，村庄体制外组织模式的各种组织与机构逐渐成长起来，这些组织主要有经济合作组织，文化娱乐组织以及公共协会等。我们拿经济合作组织来说，许多农民加入了村里的经济合作组织。Y区下辖的村庄中，许多农民支起蔬菜大棚种植蔬菜并依据得天独厚的环境种植果树，成立了相应的经济合作组织，从而弱化了村两委的经济职能。例如，我们调查中的夹道村，家家户户都种植猕猴桃，猕猴桃已经是他们年收入的重要一部分，因此村庄也成立了猕猴桃合作组织。这个组织主要是负责村庄猕猴桃产销，平常不仅会邀请一些猕猴桃专家来给农户讲解猕猴桃种植的专业知识，也会组织农民培训的专门讲座；在猕猴桃成熟的季节也会积极联系猕猴桃的销路事宜。农民是不希望村两委介入到农民经济合作组织内的，而村两委也担心村庄中诸如此类的组织发展过于壮大而对自己的正式权威产生影响，因此村两委对这些体制外的组织的态度十分冷漠。他们表面上虽然支持农民加入经济合作组织，但是有了权力以后，利益分配并没有处理好。因此，农民自发形成的一些经济合作组织很难在现阶段发展壮大起来，体制外的个人以及其他组织想要在村庄树立一定的权威并非一帆风顺。

2.村庄农民政治意识淡漠，没有参与政治的强烈愿望

村庄体制外组织的领导者或者说发起人以村庄中的富人或者说是村中能人居多。贺雪峰，党国英，卢福营等人认为农村的富人阶层有强烈的参与政治的愿望。这部分人的政治参与，一方面可以在邻里乡间为他们留下好名声、好威望，另一方面，通过村庄的政治参与，可以降低自己在市场运营中的不确定性。但是在调研中我们发现，情况似乎发生了转变。越来越多的村民在走出去的过程中，随着自己经济实力的增强，其现代性也逐渐加强，而现代人的一个重要特征就是不迷信传统和权威。[5]在村民外出打工的过程中，他们的经济实力增加了，自信心随之增长，视野逐渐宽阔，这一系列的反映使外出农民对于权威的认识发生了改变。对于大部分村民而言，他们认可的权威，越来越重视个人的经济实力。

“村干部才是多大的官？没什么意思的。你看看我们村里现在还剩下些什么？真正的能人都走出去了，基本上当个村官你还得往里头赔钱，捞不到什么好处的。所以没人愿意干这苦差事。”

个人的经济实力是怎样转变为个人的威信或者权威呢?这跟我们现在将“一切向钱看”作为价值评判标准的社会是分不开的。有经济实力的个人运用自己的经济实力，在村庄中为村民做一些公共事务或者公益事业，村民的心理得以满足的同时，这些有经济实力的个人的权威也至此形成。但是，这样形成的权威并不是一蹴而就的，村民对此种权威的认可需要这部分人不断地去为村庄做公共事务以及公益事业，来不断满足并刺激村民的社会心理。所以说，由个人的经济实力而催生出的个人权威在村庄治理过程中是短暂的，也是不稳定的。

二、村庄治理对象冷眼相待

行政村是我国农村社会的基本单位，随着20世纪的中国革命，市场经济的推行以及家庭联产承包责任制的实行，动摇了农民一致行动的村庄基础。农民越来越多地离开自己从小居住的村庄，导致村庄的治理举步维艰。

(一)村民守望相助式微，原子化凸显

改革开放以后，村民向外寻求出路，走出村庄，逐渐失去跟原先居住的村庄的联系。传统乡村社会的村民之间的维系力量日益消失且再难恢复，村民之间缺乏粘合度，守望相助式微。以私主体为先的行动逻辑致使村民再难恢复先前的互助合作，这便是村民原子化的具体表现。村民原子化是人口流动背景下，村民大批走出村庄所导致的农民分散状态的极为生动的描述。在我们所调研的村庄中，我们从村庄管理者以及村民口中听到许多案例。一名村支书对我们讲，他们村庄中有一个老太太，三个儿子以及儿媳妇均外出务工，老太太独居村中，而且她住的院子四周的农户也常年不在家。老太太骨折了卧床不起。给儿子们打电话，都说没有时间回来照顾老人，且四邻也难以伸出援助之手。无奈村委会给他的儿子们打电话商量此事，得到的答案仍是回不来。无奈之下，村委会将老人送去了养老院并协商让她的三个儿子定期给老人汇款。当然，诸如此类事件，在人口外流的村庄层出不穷：留守儿童生活学习无法保证，孤寡老人的生活健康状况令人担忧。村庄管理者可以有的放矢地采取相应的举措，但这毕竟不是长远之计。

(二)村民参与意识薄弱，参与度不高

村民流动加快，村庄各项事业难以展开。就村庄政治而言，具体表现便是村民在村庄事务的参与上，参与意识薄弱，参与度不高。“宣传是政治话语重塑的重要形式，开会成为村庄生活的重要形式”。[6]因此村民的参会态度是我们考量的一个重要指标。在我们做问卷的200名村民中，问及会不会参加村庄会议，他们的态度如表2所示：33.5%的村民会参加，因为他们关心村庄事务，而15.5%的村民会参加的原因仅是因为去凑热闹，另有9.5%的村民是冲着村庄会议后的小福利而参加的。41.0%的村民不参加此类会议，因为觉得村庄会议形式化严重，多数内容跟自己没关系，且浪费时间。

表2　村民对村庄会议所持有的态度

我们知道，外出打工者均为身强力壮的青壮年。结果，村庄中的老弱妇孺就成为村庄公共生活的主体，而这些人恰恰是最易外于政治的群体。[7]这正是村民政治意识薄弱，参与度不高的原因。

(三)公共事务与公益事业无人问津

阎云翔认为“新中国成立以来，我国农民的个人主义权利一直在不断增长，但是农民的个人义务和责任意识反而大大降低了”。[8]农民更加注重自身的短期发展，由此也造成村庄的公共事务无人问津，公益事业难以开展。一方面，村民都外出挣钱，他们对村庄的依附关系逐渐失去，导致村民对村内公共事务漠不关心，因为他们觉得自己常年在外，村中的公共事务以及公益事业造福不了自己，所以也就没必要出一份力，即使想出力，也身不由己。另一方面，村内的公共事务以及公益事业并不是空口白话，需要各种资源的合力支持。但在当前形势下，村民外流导致村庄中的资源也难以跟上村庄发展的步伐，人才流失，精英缺乏，金钱不到位等。外出的村民眼光多往“钱”看，追逐短期利益，他们是不愿意出这份钱为大家办事的。诚如崔东沟的崔支书所说，村里办一些公共事务，一提起村民摊派，便会遭到背后谩骂。所以，公共事务开展极为困难。我们走访的村庄中，除了极个别的村庄在前几年修了道路，剩下的一些村庄，还是土路，十分难走。从国家要钱十分困难，向村民摊派又会遭骂，村庄管理者也陷入两难的尴尬境地。

三、村庄治理难度空前凸显

黄宗智说，只有减少束缚在土地上的人口才可能使农村走上现代化之路。[9]我们知道，村庄的人口外流，村民走出家门外出务工，对城市以及乡村，都是有极多好处的。假使我们按照一般的思维方式来权衡，村民的外流对村庄的影响似乎是利大于弊：村民外流增加了农民的收入，村民的经济实力增强了，买了新车，住上了新房，上学看病有了保障；眼界越来越开阔，思维方式越来越理性，现代性越来越明显；城乡的交流沟通打开了，这样对城市以及农村，难道不都是有利的吗？但是，我们不能忽视村民外流给村庄治理带来的新问题。毋庸置疑，在现代化、城市化的过程中，我国越来越多的村庄面临着由于人口外流而带来的治理性难题。首先，管“人”难上加难：一方面，农村人口外流，村庄以老人、妇女、儿童居多，这部分留守人员的管理使村庄治理者颇费心思。原有的兄友弟恭、邻里和睦、秩序井然的现象越来越少，取而代之的是人情之间的淡漠以及村庄治安环境的恶化。另一方面，对于外流的村庄人员来说，他们虽然走出去了，但是仍然是村庄中的一份子，且这部分走出去的人还有村庄中的党员甚至管理者。这部分外流出去的人，管理起来是十分困难的。第二，管“事”难。村庄不管大小，事无巨细，村里头的方方面面都是需要治理者考虑到的。村民外流，村庄中看似事情变少了许多，因为人少了。但是不容忽视的是正是因为人少了，许多村庄事务就愈发凸显。而在村庄人少的情况下，有些村庄管理者已经疲惫，在我们调研的村庄中，我们访谈的一个村庄的村支书竟然十分木讷，对村庄的基本情况都说不出一二来，问其原因，该村支书不耐烦地说村里一切都好，村务都是小事，大事有人管。他所说的这个“人”，应该就是国家吧。第三，管“好”难。随着经济的发展，传统的乡约村规已经打破。村庄对村民的内在吸引已经越来越少甚至呈现消失殆尽的趋势，用传统的治理手段以及治理方式来治理人口流动带来的村庄治理新问题是行不通的。如果不与时俱进，想要将村庄管理好并响应新农村建设的号召，恐怕是不行的。

四、小结

徐勇教授用“治理性的困境”来描述农村人口外流对乡村社会的影响。他指出，农村人口外流使得农村社会“有流动无发展”，乡村结构“有流动无突破”，乡村秩序“有流动无安宁”的困境。[10]综合来分析我们所调研的Y区人口外流较多的村庄，它们确实正经历这样的困境。当然，我们在关中地区Y区农村所做关于的村庄人口外流而带来的村庄治理困境的研究并不能分析目前我国所有村庄。但关于Y区人口外流村庄的调研仍然是具有意义的：在我国中西部地区的农村，村民在追求物质生活改善的同时，怎样提升村级治理水平，这是我们目前需要密切关注并思考的问题。

参考文献

[1]吴淼，李巧兰.流动人口的边缘性与村治秩序的震荡——以鄂西灵村为例[J].华中师范大学学报，2001(2):172-181.

[2]徐勇，徐增阳.流动中的乡村治理[M].北京：中国社会科学出版社,2003:65-66.

[3]孙秀林.村庄民主、村干部角色及其行为模式[J].社会，2009(1):77-89.

[4]杜鹰，白南生.走出乡村——中国农村劳动力流动实证研究[M].北京：经济科学出版社，1997：127.

[5]格拉斯.人的现代化[M].成都:四川人民出版社，1985：22-55.

[6]吴毅.从革命到后革命：一个村庄政治运动的历史轨迹——兼论阶级话语对于历史的建构[J].学习与探索，2002(2):216-221.

[7]吴毅.村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达[M].北京：中国社会科学出版社，2002:321.

[8]阎云翔.私人生活的变革[M].上海：上海书店出版社，2006:236.

[9]黄宗智.长江三角洲的小农家庭与农村发展[M].北京：中华书局，1992:17.

[10]徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报，2001(1):127-153.

(编辑：武云侠)

On rural governance dilemma under the population migration——a case study of Y Village in central Shanxi Plain

Wang Qianqian, Zhang Hong

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,NorthwestA&FUniversity,Yangling712100,China)

Abstract:While the rural population flow brings opportunities to the rural society, many new unexpected problems arise in the village governance. Taking the village in central Shanxi Plain as an example, this paper discusses the dilemma of village governance by taking the village governance as the subject, village governance as the object and the process of governance as a carrier under the background of population migration. It also put forward some concrete ideas on solving the rural governance dilemma.

Key words:Populationmigration；Rural Governance；Dilemma

中图分类号：C91

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)05-0342-05

作者简介：王倩倩(1989-)，女(汉)，河南郑州人，硕士研究生，主要从事农村社会学方面的研究。通讯作者：张红，副教授，硕士生导师。E-mail:zhaojun629@vip.sina.com

收稿日期：2015-12-01