制度变迁与城市住房弱势群体形成

2016-04-11武中哲

山东行政学院学报 2016年1期

关键词：住房保障制度变迁

武中哲

（山东财经大学法学院，济南250014）

制度变迁与城市住房弱势群体形成

武中哲

（山东财经大学法学院，济南250014）

摘要：制度变迁是住房弱势群体形成的重要原因。其“弱势”主要表现在住房获得能力的低下与住房获得机会的缺乏，其形成过程受到社会转型背景下时间因素、结构因素和制度因素影响。住房保障制度应当从住房弱势群体的制度化成因出发进行改革创新，不仅要面对低收入群体，而且要从制度源头上和制度空白地带关注住房弱势群体，充分反映住房保障制度的公平理念。

关键词：住房弱势群体；制度变迁；住房保障；结构转型

一、住房弱势群体概论

住房是一种特殊商品，在使用时间上具有持久性，在获得渠道上具有多元性。住房的使用周期长。因此，在一个人的生命历程中，只要在一个节点上获得住房，该住房的使用价值就几乎可以延续其终生，而不受随后的收入等因素影响。基于这些特性，住房领域的弱势群体与其他领域的弱势群体并不完全重合，与收入水平并不严格对应。在市场经济条件下，较高收入可以承担购买商品住宅或租赁住房的费用，但收入较低者也可拥有较好居住条件。收入较高者也可能难以找到理想居所。住房的获得与家庭成员构成、社会网络、工作组织、信息资源等都有一定关系。特别是在中国市场转型过程中，某些时段的制度性和结构性因素可能会为社会成员的住房提供不同机遇。住房的获得机会并不完全取决于个人禀赋，而是受许多客观因素制约。因此，在理解住房弱势群体的问题上，应当与一般意义上的社会弱势群体做出区分。

我国社会结构转型是一场以经济体制改革为突破口、为直接动力的全面而深刻的社会转型。它表现为一系列制度变迁过程，同时又是一个社会经济资源重新配置、社会利益结构重新组合的过程。在这个过程中，由于社会成员所属组织的性质不同，适应经济环境的个人能力不同，在住房获得方面必然会存在较大差异。

基于上述分析，住房弱势群体可以界定为目前住房困难，并且没有能力获得住房的人，或现有住房条件较差，且没有能力和渠道改善居住条件的人。首先，应当区分现有住房状况与获得住房的渠道。其中一个是静态标准，另一个是动态标准。总体上，住房弱势群体应当是动态的，因为现有住房状况是一个问题，是否有机会或能力改善是另外一个问题。只有这两方面都不具备，才称得上是真正意义上的住房弱势群体。住房的获得渠道有多种，如果低收入者有条件从家庭成员那里继承住房，获得馈赠，或者有畅通的渠道获得政府提供的保障房，将有效解决住房困难。另外，住房弱势群体还有绝对弱势与相对弱势的区分。随着社会进步、经济发展，人们的住房条件不断得到改善。在这个过程中，那些住房条件不能得到改善的家庭或个人就会在住房方面产生“落后”的感觉，会体会到住房困难。这种困难是来自于社会发展过程中的真实感受，是一种基于社会成员之间的比较产生的心理感觉。人的本质属性是社会性，住房是人们社会生活的基本条件，也具有社会性。其社会性与群体认知以及个体相对感受有关。在不同经济发展阶段和不同社会结构背景下，人们对住房的认知和需求存在差别。这种差别正是我们认识一个特定时期住房弱势群体的必要条件。鉴于此，对于居住困难的理解，随着时代变迁会不断发生变化。广义上的住房困难群体，应当界定为现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下的群体，并且他们在未来一定时间内存在无法改善住房现状的可能。这些群体在社会、政治、经济生活中也往往处于弱势地位，表现为缺少社会网络资源，缺乏政治权利，经济收入较低。

住房弱势群体在最基本层面是指缺乏解决住房问题能力的群体，这种能力主要是经济能力。一般来说，在一个完备和稳定的市场经济体系内，经济能力主要与个人天赋及努力程度有关。但就处在中国改革发展过程中的城市居民而言，这两者的作用更多被体制和制度因素所遮蔽，客观制度因素更为关键。处在制度变迁过程中，不同的人可能因在不同单位工作获得不同住房待遇，而这种待遇与个人能力不再直接关联，几乎形成了一种“运气型”的住房机会。在这个过程中，一部分人因家庭背景差或工作单位差而存在住房困难，加之后来市场化的连带效应，成为当下的住房弱势群体。

二、住房制度变迁与住房产权获得

对于产权的获得方式，学术界已有多种结论，除了古老并原始的先占原则之外，产权一定是一个制度性规定，并依此界定产权的合法性。就市场经济中的住房而言，产权的获得大致有市场购买、赠予、继承、抵押等几种方式。然而，中国城市社会经历了长期计划经济过程，这期间除了历史传承下来的私人住房，大部分人居住的是租赁的公房，也即大多数的城市住房产权实际上是属于组织的，总体上又属于国家。住房市场化改革是在这个基础上进行的，市场化的目标就是改变这种产权单一配置的格局，搞活房地产市场，改善广大人民群众的住房条件，让市场在住房资源配置中发挥基础性作用。

在改革初期，我国很多改革举措是按照渐进模式进行的，属于“摸着石头过河”模式，总体表现为制度的探索性，继而导致不稳定性。在改革过程中，新制度大多以政府法规或法律条文的形式确定。因此，对于社会成员来说，改革的时间点是个非常重要的因素。我国经济体制改革总体上是渐进式模式，但某些个别制度则是激进式变革的。住房制度改革即是其中之一，表现为很明确的时效特征，我国住房保障制度改革经过了几个关键节点。1991—1993年，是房改全面推进阶段，改革的主要内容有：继续推行提租增资，建立住房公积金制度，积极推进公房出售，鼓励职工集资建房、合作建房，建立住房公积金等。1993—1998年，是房改攻坚阶段。这一阶段的主要工作是：在住房供给、分配、管理体制、产权交易等各个方面提出改革措施。1998—2003年，初步建立了新型住房制度。实行住房分配货币化，建立私有产权为主、其他产权形式并存的多元化产权制度。2003年至今，改革的核心是完善住房保障制度。完善供应政策，调整供应结构，改革住房制度，健全市场体系，建立和完善以市场分配为主体的、社会保障为补充的住房供应体系。在房改的不同阶段，改革的力度以及对人们的影响各不相同。九十年代中期以前，改革是比较缓慢的。九十年代后期的改革政策则比较激进。1998年7月以后，国务院文件明确指出全国城镇停止福利分配住房，并且明确规定将原来属于单位的公房卖给职工的政策。短短几年之内，城市就从公有住房为主体的社会转变为私有住房为主体的社会。［1］因此，1998年的房改时间点非常重要，是城市居民住房变革的“分水岭”。在此之前分到公房的职工，支付一定量的货币买下单位住房，实现了住房由共有产权向私人产权的转变。而代表这种转变的合法性的标志是国务院的文件。购买的形式是，各单位根据具体情况将职工的工龄、职称、职务等综合因素考虑在内，作为抵扣住房价格的依据。具体操作过程中，各单位差别较大，同一单位不同级别的职工之间的差别也较大。总体上，大多数职工花费少量费用就将公房买下来。一套两室一厅的住房，在当时可能花费一万元或者几千元就能买下。有些工龄高、级别高的职工不但完成住房产权转化，而且按照政策还要单位“倒找钱”。这些住房在后来住房市场上，价格增长几十倍、甚至上百倍。这就等于1998年的房改将此前的住房状况固定化，并且在此基础上使其获得了后来住房市场中的莫大收益。这也说明，此前拥有住房的职工，借激进的住房改革机会获得了较大财富，成为改革的受益者。而此前没有分到住房的职工，在以后通过市场获得住房的过程中只能支付大量费用。1998年后，真正进入住房市场，能够购买商品房的人中很少有普通职工，大部分是在改革中首先致富的个体户和企业领导、政府官员。［2］一些普通职工之所以也能够在后来的住房市场中购买商品房，主要是将原来买的公房卖掉，获得相当数量的货币以后，再加上自身积蓄，才有能力购买价格不菲的商品房。从这个意义上讲，作为普通人，在后来的住房市场中获得商品房，也与原来自己拥有的公房有密切关联。因此，以国务院要求停止福利分房为时间标志，此前和此后买房的职工付出的代价存在天壤之别。虽然此后职工工资中增加了住房补贴，也实行了住房公积金政策，但这些措施在高昂的房价面前，所起的作用还是有限的。

除了在改革前是否拥有公房，拥有什么样的公房影响到人们住房资源外。购买商品房的时间也非常关键。在单位福利分房终止的九十年代后期，住房商品化刚刚开始起步，商品房的征地、建设和销售等方面还处在探索阶段。同时，这个时期城镇职工的工资收入还处在比较低的水平，人们的购买力还没有得到实质性提高。早期商品住房市场所面临的政策和较低收入环境，导致商品房市场价格较低。随着人们收入水平的提高，住房需求相应发生变化。而在住房尚未实现产业化的过渡阶段，住房市场化引起建材、土地、燃料和劳动力价格上升，投机因素滋生，从而造成住房价格飚升。［3］以济南市为例，九十年代后期至2003年，市中心商品房价格在每平方2000元左右；2005年后，价格开始翻倍增长，同样的商品住房，目前价格在每平方万元左右。除去房屋折旧因素，平均价格增长4到5倍。当时有能力买进商品房的人，无论是自住还是以后出售，都从房产中获得了很大收益。商品房价格暴涨将社会成员分为两个群体，即抓住机会购进了商品房的群体和没有在低价时期购进商品房的群体。这个时期的选择直接影响到当时和以后的住房改善。正如有学者提出的：住房市场价格暴涨的结果是，城市形成了两种居民，侥幸早买商品房的人拥有了一批巨大的财产，而没有买商品房的人就有被历史的车轮甩到下层阶级的感觉。低价格时期买进商品房的人突然身价百倍，而没有买房子的人则一落千丈。［4］

综上，时间因素对于住房获得的意义与住房制度变迁的阶段性和时效性密切关联。在住房制度变迁的过程中，一部分人获得较大利益，而另一部分人则利益受损。改革搅起来的泥沙在经过沉淀之后，形成住房领域的社会分层。一部分社会成员因没从改革中得利，在住房方面呈现弱势。反之，抓住改革机会的社会成员在住房领域进入良性循环轨道。早期资本积累和个人对于市场的判断和把握，也对于后来住房资源获得具有重要作用。越是较早在优势单位中工作的职工，或较早拥有较高收入的群体，越是容易通过购买商品房从房地产市场中获得较大收益。反之，越是在劣势单位中工作，缺少前期经济积累的群体，在后来的商品房市场中被甩得越远。在住房价格涨速远远超过收入增速的情况下，这些群体被排斥在商品房市场之外。结果是群体之间在住房方面差距显著拉大，有的居住条件越来越好，有的住房条件越加恶化，成为住房弱势群体。

三、制度变迁中的结构因素与住房获得

一般而言，住房来源有三个途径：购买、继承、福利；对应三种结构：市场、家庭和国家。市场是嵌入于社会当中的，是一种社会结构。市场的结果不仅仅取决于市场本身，也取决于与市场相关的其他制度和机制。［5］住房制度改革前，国家在住房供给中发挥主要作用；住房是一种国家福利，单位分房是主要模式。住房制度改革后，国家开始逐步从住房领域退出，同时培育住房市场，开始由福利分房向市场化转变。国家的职能是为住房困难群体提供保障性住房。在这个过程中，作为城市社会结构基本单元的工作组织与家庭对于住房的拥有都起着关键作用。从最初的单位分房到改革后的住房商品化，单位办社会的功能开始大大弱化，家庭开始承担此项功能。与此同时，改革过程中不同属性的单位组织构成了性质不同的劳动力市场，利益的结构化特征愈加明显，导致无论在商品房市场上还是在保障房领域，都受到结构性因素影响。

（一）对商品房获得能力的影响

结构性因素对商品房获得能力的影响，主要体现在社会结构与市场结构之间的错位。改革开放以来，中国的社会结构发生显著分化。有学者采用国际社会经济地位指数的方法分析“五普”数据，并描述了这种社会结构，发现了一个巨大的社会经济地位很低的群体，该群体内部的分值是一致的，在形状上类似于倒过来的汉字倒“丁”字的一横，而丁字型的一竖代表一个很长的直柱型群体，是由一系列处在不同社会经济地位上的阶层构成。［6］这种社会结构的特征是，富裕阶层占很小比例，却掌握着绝大部分财富；贫困阶层占绝大多数，却只拥有少量财富。在穷人和富人之间缺少一个庞大的中间阶层，并且富裕阶层和贫困阶层之间的差距拉得过大。其后果是，只有一小部分富人有足够购买力，但他们的需求基本达到饱和状态。另外的大多数人只拥有整个社会的小部分财富，这部分人需求旺盛，但他们缺少现实购买力。

住房制度改革以来，市场供给的住房总量在不断增大，但并没有解决众多城市居民的住房问题。近年来，这种住房困难反而有愈加严重的趋势，住房领域存在短缺与过剩并存的局面。一方面，在收入结构中处于中下层的大多数居民“一宅难求”；另一方面，高档商品房超额供应，导致住房市场中供应结构和居民收入结构错位，形成消费断层。其根源在于住房制度与收入分配制度之间的交互作用。在住房商品化的背景下，房地产商的投资选择对市场结构的形成格局具有决定作用。商品房的消费主体是高收入阶层，而高收入阶层购买商品房的主要动机是改善生活条件，提升生活质量。因此，大户型、豪华型的住宅在市场中有较好的需求。传统城市住房，大多为一室一厅、两室一厅或三室一厅。这些户型的客厅面积较小，整个设计以满足基本需要为依据。而市场化以后的住房在设计方面主要以满足家庭更高层次需要为依据，有面积较大的会客室、书房、双卫等功能分化区域。另外，住房市场结构也与社会成员的心理状态相对应。在中国的传统文化中，好面子、重气派的因素根深蒂固，而住房恰恰在很大程度上能表现这种面子和气派。所以，家庭在购买住房的选择上，会倾其所有购买大的住房，大多数家庭靠贷款购买商品房。一方面，住房市场中商品房的开发急剧增长，且大都为大中户型；另一方面，社会中大量的中低收入阶层无力购买商品房，因此势必造成商品房供应和需求的“错位”。商品化改革初期，商品房价格没有大幅上涨，同时商品房需求还没有被充分激发出来。对中低收入家庭而言，工资增长速度远远赶不上房价提高的程度。有些家庭无力购买商品住宅，按照收入标准也没有资格申请经济适用房或廉租房、公租房，成为商品住宅与社会保障住宅之间的“夹心层”。住房商品化并没有带来实质性的社会公平。那些亟待改善居住条件，又没有能力改善的家庭成为住房弱势群体。

另外，大量农民工和大学毕业生是当前城市化的主力军，但这两个群体在融于城市生活的过程中都面临居住困难和问题。由于受城乡二元结构影响，农民工在城市很难拥有自己的住房。大学毕业生在高等教育制度改革和住房制度改革的综合作用下，有相当一部分成为“飘族”、“蚁族”。正如有学者提出的，虽然弱势群体形成的原因是多方面的，但体制转轨过程中一系列现行制度安排是造成现阶段我国弱势群体问题积聚、社会矛盾突出的主要原因。［7］

（二）对保障房获得能力的影响

保障房是在城市获得住所和改善居住条件的又一重要渠道。保障房的建设和分配都要由地方政府来组织完成，在实施过程中，地方政府很难直接针对具体个人，而是需要通过各类组织，并以家庭为单位来获得居住信息并提供保障房。因此，城市社会中的组织结构、家庭结构以及保障对象的甄选内容都会影响到保障房的获得。

首先是组织结构因素对保障房获得能力的影响。在我国城市住房保障制度实施过程中，单位以自有土地建房、单位与开发商博弈获得较低价格商品房、单位自建经济适用房等现象都非常普遍。《半月谈》2011年第8期透漏：一些资金雄厚的大型国企利用自有用地自建保障房，成为地方政府完成军令状的新办法。企业自建房虽然在某种程度上也解决了本企业低收入职工的住房问题，但这显然并不面向社会上所有住房困难的低收入家庭。有的垄断性国企自建房中，最小户型也是四室一厅。［8］由此可见，单位组织在保障房建设和分配中都发挥着重要作用。而单位组织在改革过程中分化演变，已经与计划经济时代的组织格局大相径庭，在市场化过程中分化整合。一方面，众多企业在与市场接轨；另一方面，国有企业的垄断愈加严重，部门利益、垄断利益成为不争事实。

2011年，中央制定了建设1000万套保障房的宏观任务。各级政府逐级分解指标，作为任务最终执行者的地方政府采用多种渠道，运用多种手段，动用多种资源完成上级任务。有媒体报道：1998年房改后逐步停止审批的单位自建房，如今也变身为保障房。2011年1月21日，北京市住建委新闻发言人表示，该市将鼓励机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地建设公租房，鼓励产业园区建设公租房向园区内企业职工出租，鼓励农村集体经济组织利用存量建设用地建公租房。这说明，在我国城市社会，以单位组织为单元的城市社会结构仍然在住房获得中发挥作用。当保障房建设作为一种政府目标得以贯彻的时候，政府会动员行政系统内的一切资源参与其中。这个过程中，结构性因素就会发挥关键作用。结构性因素在社会中是最现实、最基础的。在市场化过程中，单位分割并没有消除，在关键性利益获得方面，这种分割表现得更加明显和突出。这就导致在住房市场中，以单位组织为载体的社会结构成为不平等竞争的根源之一。一部分社会群体缺少组织资源，保障房的获得只能依靠地方政府。然而，地方政府面对大量住房困难家庭，在资源有限的条件下很难解决所有家庭的住房困难。况且在住房困难家庭的认定方面也存在现实困难，于是只能依靠摇号的办法来进行保障房分配。实际上，这种模式导致许多住房困难家庭失去了依靠保障房获得住房改善的机会。

其次是家庭结构因素对保障房获得能力的影响。因为住房是以家庭为单位的，家庭成员之间的住房是可以继承的，所以家庭结构在住房支持领域发挥着基础性作用。当前，人口的代际更替与住房制度改革之间呈现重合态势。1998年住房制度改革，此时第一代独生子女已经开始进入上大学的年龄。2003年住房制度改革基本成熟，此时正是毕业工作，并开始结婚的年龄。对住房的需求非常迫切。然而，刚毕业的大学生能够自己有能力在商品房市场上买房的人极少。实际上大多依靠家庭中父辈的积蓄为后代购买住房。正如经济学家易宪容指出的：目前购买的主力基本上是25—35岁的年轻人，这些人既没有赶上福利分房的末班车，又处在城市人口结构发生重大变化，以独生子女为主导之时。他们蚕食父母的积蓄，购房款项支付大多依靠父母。［9］另外，还有很多年轻人在结婚之后，与父辈住在一起。有的父母宁可自己住小房或者出去租房，也要为后代提供结婚生子的空间。无疑，在住房方面，家庭是最基础的保障。当家庭保障的链条断裂时，就会出现住房困难。许多家庭曾经通过房改政策获得了住房。在当时住房条件尚过得去，但随着家庭人口增多，特别是子女结婚，在又无力买房的情况下，家庭住房就变得困难。

此外，家庭成员在申请保障房中也具有连带性。保障房的申请和购买都是以家庭为单位的。家庭成员的工资收入、工作单位、户口都会是影响因素。例如，在保障房购买环节中，户口就非常重要。深圳市规定，申请租赁保障性住房的家庭，需至少一名家庭成员具有本市户籍；而对于申请购买保障性住房的家庭，则要求全部家庭成员应具有本市户籍。由于受到财政承受能力和土地资源承载能力有限的制约，对于可申请购买保障性住房的对象必须严格限定在一个较小范围内，其他人群的住房问题完全可通过租赁保障性住房或者领取货币补贴加以解决。户籍身份在住房获得能力上仍然发挥着关键作用。户口与住房之间的关联在保障房和商品房两大领域有着不同逻辑。户口是获得保障住房的条件，而购买商品房是获得城市户籍的条件。住房市场化改革前，城市福利房的获得与城市居民身份资格有关。市场化改革后，城市商品房成为外来移民获得本地户籍的重要条件。住房部分产权（使用权）向住房全部产权（所有权）的转变意味着，住房从再分配制度下政府对社会成员的政治控制功能，转变为市场制度下地方政府的经济增长功能。［10］

最后是保障房甄选内容对保障房获得机会的影响。我国现有住房保障政策的保障对象主要是城市低收入群体。由于低收入群体并非与住房弱势群体完全对应，所以在住房保障制度实践过程中导致保障对象的错位。真正需要保障的可能得不到保障，有些住房条件较好的人或家庭反而会享受住房保障政策。住房保障对象不明确，导致社会资源不公平分配，并且影响到未来保障房的建设和规划。为了把握住房困难者的群体特征，保证住房保障的公平和效率，就需要探索制度变迁和社会转型的过程中影响住房弱势群体形成的各项因素。

四、结论与未来政策取向

居住是人们的基本生存需要，住房既体现经济价值，也反映社会价值。人们的居住水平受多种因素影响，所以住房弱势群体不完全等同于一般意义上的低收入群体，应当将其纳入到社会发展和制度变迁的大背景之下，从现有住房条件和改善住房的能力两个方面来认识和把握这个群体。住房弱势群体的形成既有个体原因，也有制度原因。在中国的社会转型期，住房弱势群体被赋予了制度化特征。制度因素造成社会成员住房条件和住房获得能力分化。这种分化在很大程度上并不完全取决于个体能力和禀赋，而更多受制度因素影响。制度变迁给部分社会成员带来机遇，同时也给另一部分造成风险和挑战。处在改革不同时间段的人在住房方面拥有了不同的制度报酬，从而导致了住房分化。这种分化的结果在很大程度上超出了个体努力所能达到的程度。此外，转型过程中，社会结构的分化与商品住宅市场的发育形成错位，众多中低收入者缺少购买商品住宅的能力和机会。商品房市场在现有结构背景下很难体现公平，众多中低收入阶层被排斥在市场之外。

即便在发达国家，也有很多城市居民没有能力购买完全产权的住宅，需要政府提供公共住宅。与许多发达国家相比，中国城市居民的住房自有率目前还处于较高水平。这给我们的启示是，如果社会中有足够的保障性住房资源和畅通的分配渠道，社会成员的居住问题就会得到有效解决。因此，保障房的获得能力和获得机会对社会成员非常重要。在我国城市社会，不同类型的工作组织具有为其成员提供保障性住房的不同能力，在其成员申请保障房过程中也发挥不同作用。单位组织在改革过程中仍存在较强制度惯性，在保障房建设和分配过程中发挥重要作用。以组织为载体的住房保障制度实践造成不同组织成员之间获得保障房机会的巨大差别，使一部分社会群体难以获得政府提供的保障性住房，居住条件难以得到有效改善。除组织因素外，家庭因素和社会网络因素对于个人或家庭住房能力的获得也至关重要。这些因素相互交织，形成交互作用，结果是一些社会群体在住房方面被边缘化。主要体现在当前社会阶层之间流动机会减少，阶层之间的壁垒开始形成并固化，职业和社会地位、社会关系等诸多因素形成叠加效应。国家是保障房的提供者，在住房保障系统中，单位利益如何与国家政策相一致，如何做到局部利益服从于全局利益，眼前利益服从于长远利益，这成为保障性住房建设和分配公平公正的关键问题。要解决这个问题，无疑需要通过继续深化改革才能实现。在制度变迁过程中，制度静态化与社会生活动态化之间的矛盾必然导致一部分群体无法享受现有住房福利政策，进而成为住房福利领域的边缘群体。为了给住房弱势群体提供更多支持和完善住房保障功能，应从制度源头上为社会成员创造公平机会，应当区分改革的受益者与受损者；关注改革过程中形成的新住房弱势群体。根据他们对居住需求的特点，制定有针对性的住房保障政策，避免这些群体在住房保障体系中被边缘化，最终实现不同阶层社会成员都有尊严地居住的目标。

参考文献：

［1］李强.转型时期城市“住房地位群体”［J］.江苏社会科学，2009（4）.

［2］边燕杰，刘勇利.社会分层、住房产权与居住质量［J］.社会学研究，2005，（3）.

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［7］李兴江，柳建平.弱势群体形成的制度分析［J］.西北人口，2004（1）.

［8］蔡功恒.破解保障房建设“三被”迷局［J］.半月谈（内部版），2011（8）.

［9］张晓雯.建构具有中国特色的住房模式——访著名经济学家易宪容先生［J］.社科论坛，2007（1）.

［10］张杨波.地方身份秩序、住房获得与竞争式地方政府——关于中国政府移民政策变迁的制度逻辑［J］.人文杂志，2006（6）.

编辑：李学迎